藍(lán)碳保護(hù)的理論基礎(chǔ)與法治進(jìn)路

林 婧

(中國政法大學(xué)，北京 100088)

一、引言

聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(IPCC)第五次評估報告《氣候變化2014綜合報告》)指出，“人為因素極可能(Extremely likely，95%-100%可能性)是導(dǎo)致觀測到的20世紀(jì)中葉以來氣候變化的主要原因，其中，二氧化碳排放的長期積累是主要因素，而海洋吸收了30%人為的二氧化碳排放量”[1]。固碳(carbon sequestration)或稱碳封存，就是要將二氧化碳固定、封存在陸地(主要是植物或土壤中)、海岸帶或海洋生態(tài)系統(tǒng)中。將二氧化碳固定在陸地生態(tài)系統(tǒng)中，被稱為“綠碳”(green carbon)；“藍(lán)碳”(blue carbon)則是將二氧化碳封存在海岸帶或海洋生態(tài)系統(tǒng)中[2]，或稱海洋碳匯(ocean carbon sinks)。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第1條“定義”，匯(sink)是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體(precursor)的任何過程、活動或機(jī)制。

從地理位置來講，“藍(lán)碳”包括深海、淺海、海岸帶(尤其是鹽水沼澤)、海島等生態(tài)系統(tǒng)中可保持的碳；從生物載體來講，“藍(lán)碳”包括紅樹林、海草與海藻等捕獲的二氧化碳及其形成沉積物(carbon sinks)，或通過養(yǎng)殖貝藻、部分魚類等吸收水體中二氧化碳的漁業(yè)碳匯，均是以海洋/海岸生物固存(biosequestration)的方式來清除大氣中的二氧化碳。值得一提的是，海岸帶植物生境中的紅樹林、鹽沼和海草，“盡管面積小，但碳捕獲和儲存量要遠(yuǎn)大于海洋沉積物，是海洋藍(lán)碳的重要組成部分”[3]。

當(dāng)前國內(nèi)外有關(guān)藍(lán)碳的研究，多從海洋科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對藍(lán)碳進(jìn)行一些技術(shù)性的解讀，法學(xué)論著則大多針對林業(yè)碳匯，有關(guān)藍(lán)碳的法學(xué)研究其是國際環(huán)境法學(xué)研究中十分稀缺的。而早期論著對于藍(lán)碳的作用著墨較多，理論與制度解析未及深入；近期論著則主要圍繞藍(lán)碳市場建設(shè)，缺少對藍(lán)碳議題的由來、進(jìn)展、涉及的制度因素及法律激勵等問題進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理和分析。

藍(lán)碳在減緩全球變暖、保持生物多樣性、保護(hù)漁業(yè)資源、海洋防災(zāi)減災(zāi)上扮演著重要的角色，但其面臨著受損和退化的巨大危險。例如直接的人類活動中養(yǎng)殖、圍墾以及氣候變化的后果之一海平面上升都是紅樹林的最大威脅[4]。不僅如此，全球超過400個沒有任何海洋生物的海洋缺氧區(qū)的存在(多由陸源污染造成)，也削弱了藍(lán)碳的功能。有鑒于此，國際環(huán)境法與我國國內(nèi)法日益重視對藍(lán)碳的保護(hù)。合理利用藍(lán)碳，運用法律手段保障藍(lán)碳交易與海洋產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設(shè)等活動的順利進(jìn)行，也是對藍(lán)碳的保護(hù)。

二、藍(lán)碳議題的發(fā)展脈絡(luò)

2009至2012年這四年間，一些國際組織針對藍(lán)碳議題進(jìn)行了比較多的探討，發(fā)布了一些有影響力的報告。之后幾年雖然仍有一些研究成果發(fā)布，但藍(lán)碳議題仍然沒有實質(zhì)性的突破。直至2015年，中國率先將藍(lán)碳保護(hù)與利用確立為國家戰(zhàn)略，對內(nèi)探索建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系及交易機(jī)制，對外引領(lǐng)藍(lán)碳國際合作。

(一)國際源起

早在1960年，聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)成立伊始，就致力于探索海洋碳循環(huán)科學(xué)，更于21世紀(jì)初發(fā)起了國際海洋碳合作研究計劃(International Ocean Carbon Coordination Project，IOCCP)，整合研究力量與研究數(shù)據(jù)，為所有國家、區(qū)域性和全球性的海洋碳觀測項目(包括海洋對二氧化碳的吸收儲存、海洋酸化等問題)提供交流和協(xié)調(diào)服務(wù)[5]。

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議(UNCED)通過的《二十一世紀(jì)議程》(Agenda 21)第17章“保護(hù)大洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海以及海岸帶，并保護(hù)、合理利用和開發(fā)其生物資源”指出，應(yīng)分析、評估和有系統(tǒng)地觀測海洋作為碳匯的作用。

“藍(lán)碳”一詞的使用，則最早來自2009年11月聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(UNFAO)以及聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)聯(lián)合發(fā)布的《藍(lán)碳：健康海洋對碳的固定作用—快速反應(yīng)評估報告》。該報告指出，世界上捕獲的生物碳中，超過一半(55%)是由海洋生物捕獲的，這種碳被稱為藍(lán)碳；尤其是，海岸植物生境(vegetated coastal habitats)將物質(zhì)積聚在海底的能力使其成為高效的碳匯；為保護(hù)、管理以及恢復(fù)藍(lán)碳，可以建立一個全球藍(lán)色碳匯基金，建議在與雨林等綠碳采用相同的交易和處置方法，并與其他碳固定生態(tài)系統(tǒng)一起納入減排和氣候緩解協(xié)議，設(shè)立公認(rèn)的基線和標(biāo)準(zhǔn)，對海洋與海岸生態(tài)系統(tǒng)的碳捕獲和有效儲存設(shè)定碳信用額，建立協(xié)調(diào)機(jī)制和供資機(jī)制等。該報告同時也表明，各生態(tài)系統(tǒng)面積范圍的不確定性和碳埋藏率的可變性影響了藍(lán)碳的經(jīng)濟(jì)估值[6]。該報告不僅從科學(xué)的角度強調(diào)了藍(lán)碳的作用及其評估難點，還對構(gòu)建藍(lán)碳保護(hù)的國際環(huán)境法機(jī)制提出了建議。

2010年，國際保育組織(CI)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)以及聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)聯(lián)合發(fā)起了“藍(lán)碳倡議”(Blue Carbon Initiative)，下設(shè)政策工作組與科學(xué)工作組，旨在通過修復(fù)與可持續(xù)利用海岸帶和海洋生態(tài)系統(tǒng)來減緩氣候變化，具體舉措包括“制定管理辦法、財政激勵措施和政策機(jī)制；參與地方、國家和跨國間推動藍(lán)碳保護(hù)、管理和融資的政策制定；發(fā)展評估藍(lán)碳儲量和排放的綜合方法等”[7]。之后，上述“藍(lán)碳倡議”政策工作組(Policy Working Group)在2011年和2012年陸續(xù)發(fā)布了《藍(lán)碳政策綱要》與《藍(lán)碳政策綱要2.0版》(Blue Carbon Policy Framework 2.0)，確立了五大政策目標(biāo)：(1)將藍(lán)碳活動納入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的國際政策和融資進(jìn)程；(2)將藍(lán)碳活動納入自愿碳市場(voluntary carbon market)等其他致力于減緩氣候變化的碳金融機(jī)制(carbon finance mechanisms)；(3)發(fā)展“藍(lán)碳示范計劃”網(wǎng)絡(luò)(network of blue carbon demonstration projects)，包括推進(jìn)戰(zhàn)略合作、資金籌措與能力建設(shè)；(4)將藍(lán)碳活動納入其他國際的、區(qū)域的、國家的框架與政策，或是海岸帶與海洋的框架與政策；(5)將海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的碳價值納入生態(tài)勞務(wù)帳(accounting of ecosystem services)。2014年，“藍(lán)碳倡議”科學(xué)工作組(Scientific Working Group)又編寫了《海岸帶藍(lán)碳：紅樹林、潮汐鹽沼、海草草甸碳儲存及排放因素的評估方法手冊》，旨在提供采樣方法、實驗室測量以及藍(lán)碳儲量、流量分析的標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議。該手冊于2018年6月更新。

2011年6月開始，《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》(Kyoto Protocol)創(chuàng)設(shè)的清潔發(fā)展機(jī)制(CDMs)將退化的紅樹林生境再造納入其中[8]，并于2011、2012、2013連續(xù)三年發(fā)布了《大尺度方法：退化紅樹林生境的造林和再造林》標(biāo)準(zhǔn)1.0、2.0與3.0版，其內(nèi)容涵蓋了基線、監(jiān)測方法以及監(jiān)測程序等。

2011年10月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方大會(COP 17，南非德班)的邊會上出現(xiàn)了藍(lán)碳議題，聯(lián)合國教科文組織下屬政府間海洋學(xué)委員會(IOC)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、國際海事組織(IMO)以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織(UNFAO)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了《海洋及沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖》報告(Blueprint for Ocean and Coastal Sustainability)，建議建立全球藍(lán)碳市場(Global Blue Carbon Market)，設(shè)立全球藍(lán)碳基金(Global Blue Carbon Fund)，建立統(tǒng)一的監(jiān)測和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，以及海洋植被生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)價值的評估方法，并允許海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的碳捕獲及碳儲存信用額度在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的政策框架內(nèi)使用。但由于還需相當(dāng)?shù)目茖W(xué)數(shù)據(jù)尚待厘清，因此“開放性海域以及相互關(guān)聯(lián)生態(tài)系與生物體所儲存、捕捉與釋放的碳”還尚未包含在大會討論范圍中。

2013年，《2006年國家溫室氣體排放清單的2013年增補：濕地》單列了濱海濕地(coastal wetlands)這一重要類型，包括紅樹林、潮汐沼澤和海草草甸在內(nèi)。這是一項重大的突破，意味著長久以來被忽視或低估的藍(lán)碳，部分被納入了全球碳循環(huán)估算之中。

(二)中國承續(xù)

2012年，中國科學(xué)技術(shù)部社會發(fā)展科技司與中國21世紀(jì)議程管理中心聯(lián)合編寫了“中國碳捕集、利用與封存(CCUS)技術(shù)發(fā)展路線圖”，設(shè)計了2011-2030年我國海底封存技術(shù)的發(fā)展規(guī)劃，提出至2030年，形成我國海底封存安全環(huán)保評價標(biāo)準(zhǔn)和安全保障體系。

2013年，我國國家海洋局發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出要保護(hù)與修復(fù)濱海濕地、鹽沼、紅樹林、珊瑚礁和海草床等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)，研究二氧化碳海底封存技術(shù)。該規(guī)劃雖未提及“藍(lán)碳”一詞，但已觸及其內(nèi)涵。

2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，通過增加海洋碳匯等手段，積極應(yīng)對氣候變化。這標(biāo)志著藍(lán)碳保護(hù)正式被納入我國國家戰(zhàn)略。

2016年，國務(wù)院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出，探索開展海洋等生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點。

2017年初，我國政府向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《中國氣候變化第一次兩年更新報告》，首次列舉了我國為應(yīng)對氣候變化在發(fā)展海洋藍(lán)色碳匯方面所做的工作，并將藍(lán)色碳匯調(diào)查評估技術(shù)體系、藍(lán)色碳匯貯藏能力提升技術(shù)體系、海洋二氧化碳海底封存技術(shù)3項技術(shù)需求列入中國減緩技術(shù)需求清單。

2017年6月，國家發(fā)展改革委、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，倡議發(fā)起21世紀(jì)海上絲綢之路藍(lán)碳計劃，與沿線國共同開展海洋和海岸帶藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與碳匯研究，聯(lián)合發(fā)布21世紀(jì)海上絲綢之路藍(lán)碳報告，推動建立國際藍(lán)碳論壇與合作機(jī)制。

2017年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，提出“探索建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系及交易機(jī)制”。

以上文件均體現(xiàn)了包括中國在內(nèi)的國際社會已經(jīng)意識到藍(lán)碳在適應(yīng)和減緩氣候變化以及可持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)方面的作用和潛力，下一步工作將圍繞如何保護(hù)藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)、建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系及交易機(jī)制、促進(jìn)藍(lán)碳國際合作等問題展開。

三、藍(lán)碳保護(hù)的理論基礎(chǔ)

藍(lán)碳保護(hù)的理論基礎(chǔ)首先來源于國際環(huán)境法的共同責(zé)任原則，“牽一發(fā)而動全身”的情勢決定了各國應(yīng)合作其予以技術(shù)或資金上的支持。其次是國內(nèi)法層面民法中的有關(guān)物權(quán)理論，也對藍(lán)碳保護(hù)有多方面的影響。最后，藍(lán)碳多位于海陸連接地帶，其保護(hù)工作還需要陸海統(tǒng)籌理論作為指導(dǎo)。

(一)共同責(zé)任原則

共同責(zé)任原則是國際環(huán)境法的基本原則之一，基于在地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性，各國都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。每個國家的生態(tài)保護(hù)行為或環(huán)境污染行為會成為地球整體生態(tài)變化的助力，氣候變化即是明證，進(jìn)而“蝴蝶效應(yīng)”般地影響藍(lán)碳，各國(即使是內(nèi)陸國)對保護(hù)全球的藍(lán)碳都承擔(dān)共同的責(zé)任。當(dāng)然，共同責(zé)任并不意味著“平均主義”[9]，責(zé)任是有區(qū)別的，區(qū)別只是對共同責(zé)任的限定。然而，“人類對待自然資源的心態(tài)上，往往存在著放大了的個人主義——民族、國家利益優(yōu)先”[10]。各國將大部分精力集中在有關(guān)氣候變化責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)的博弈上，模糊了共同保護(hù)地球生態(tài)的初衷，甚至干脆背棄已經(jīng)作出的承諾，復(fù)歸“國家利益至上”，如美國退出2016年底正式生效的《巴黎氣候變化協(xié)定》。

對此，我們必須明確，責(zé)任的承擔(dān)首先是共同的，不應(yīng)借“區(qū)別”而逃避“共同”。保護(hù)藍(lán)碳，是每個國家都應(yīng)承擔(dān)的對國際社會整體的義務(wù)(obligations erga omnes)，與此相對應(yīng)的，所有國家均享有“國際社會的整體利益”。在此基礎(chǔ)上理解藍(lán)碳的保護(hù)問題，即便一國主權(quán)疆域內(nèi)的藍(lán)碳?xì)w屬該國，也是由具體的所屬國進(jìn)行保護(hù)，但是“牽一發(fā)而動全身”的情勢決定了各國應(yīng)攜手對此予以技術(shù)或資金上的支持，這也更凸顯了國際環(huán)境立法與應(yīng)對氣候變化多邊進(jìn)程應(yīng)更加關(guān)注藍(lán)碳保護(hù)的必要性。

(二)有關(guān)物權(quán)理論

藍(lán)碳保護(hù)具體涉及對鹽沼、紅樹林、海草與海藻等自然資源的保護(hù)以及對貝藻養(yǎng)殖業(yè)的保護(hù)，需要厘清民法中漁業(yè)權(quán)、林權(quán)等權(quán)利屬性與產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)系。對藍(lán)碳的定位是用益物權(quán)還是準(zhǔn)物權(quán)，一定程度上反映出民法基礎(chǔ)理論對于生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值的思考與權(quán)衡。

選取2015－2017年收治的慢性職業(yè)性鉛中毒患者248名，納入標(biāo)準(zhǔn):符合職業(yè)性慢性鉛中毒的診斷，血鉛值≥2.9 μmol/L，本次治療前未服用具有驅(qū)鉛作用的藥物及影響本研究的藥物，年齡＞18歲，自愿參加、簽署知情同意書。排除標(biāo)準(zhǔn):患有內(nèi)分泌、造血系統(tǒng)、肝腎等主要系統(tǒng)器質(zhì)性病變者，對依地酸鈣鈉、DMSA、水溶性維生素過敏者，妊娠期或哺乳期婦女，年齡＜18歲，患傳染性疾病、嚴(yán)重電解質(zhì)紊亂、腫瘤以及瓣膜病的患者，自身免疫系統(tǒng)缺陷、有相關(guān)疾病的患者。

以貝藻養(yǎng)殖的養(yǎng)殖權(quán)為例，崔建遠(yuǎn)認(rèn)為養(yǎng)殖權(quán)屬于準(zhǔn)物權(quán)，其權(quán)利構(gòu)成具有復(fù)合性，權(quán)利人所支配的對象包括特定水域和該水域中的水生動植物；由于一個用益物權(quán)不會包含所有權(quán)，所以水生動植物所有權(quán)并非養(yǎng)殖權(quán)的構(gòu)成部分，而是一項獨立的物權(quán)；但水生動植物所有權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)之間存在特殊聯(lián)系，若無前者的存續(xù)狀態(tài)，后者的存續(xù)也失去了積極意義；在此基礎(chǔ)上，如果他人非法污染水域并造成水生動植物死亡，養(yǎng)殖權(quán)人就可以在兩種損害賠償請求權(quán)中選擇對其有利的請求權(quán)基礎(chǔ)以增加勝訴概率[11]。不同于將養(yǎng)殖權(quán)定位為用益物權(quán)，準(zhǔn)物權(quán)定位的好處在于增添了公權(quán)色彩，突出了該權(quán)利的產(chǎn)生要以行政許可為前提。

再以紅樹林的保護(hù)為例，首先需要明確林權(quán)，當(dāng)然紅樹林的生態(tài)價值而非經(jīng)濟(jì)價值更應(yīng)被著重強調(diào)。如周珂所言，林業(yè)物權(quán)是一種具有公權(quán)屬性的新型物權(quán)，屬于特許物權(quán)范疇，彰顯出公權(quán)色彩，這是民法發(fā)展中出現(xiàn)的物權(quán)社會化趨勢，目的在于在不改變物權(quán)的私法屬性的前提下，矯正近代民法過分強調(diào)個人權(quán)利而忽視社會利益的偏頗[12]。該觀點本質(zhì)上同崔建遠(yuǎn)的觀點相同。

林旭霞則認(rèn)為林權(quán)屬于用益物權(quán)，因為取得林權(quán)的主要方式是簽訂承包合同或其他流轉(zhuǎn)協(xié)議，毋需行政許可，只是在林權(quán)取得后的權(quán)利行使過程中，為控制和防止浪費森林資源、破壞生態(tài)環(huán)境等負(fù)外部性發(fā)生，國家通過一定的行政許可方式對林權(quán)人的權(quán)利進(jìn)行一定限制，換言之，“特許”針對的是權(quán)利行使而非權(quán)利產(chǎn)生[13]，如強調(diào)林權(quán)的“特許”性質(zhì)不利于林權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)。該觀點也十分有見地，只是對于紅樹林之類生態(tài)價值高于經(jīng)濟(jì)價值的樹種保護(hù)，是否需要格外增添公權(quán)色彩？與此相關(guān)聯(lián)的，林旭霞還認(rèn)為林業(yè)碳匯權(quán)利是對碳匯活動產(chǎn)生的固碳增量——碳減排量享有的權(quán)利[14]，具有準(zhǔn)物權(quán)屬性。這表明了其“公用物”的性質(zhì)定位，有助于其生態(tài)價值的保護(hù)。

可見，明確與藍(lán)碳相關(guān)之權(quán)利的權(quán)利屬性定位、權(quán)利結(jié)構(gòu)，注意公私利益的交界，有助于更好地對藍(lán)碳實施保護(hù)，也有利于構(gòu)建科學(xué)的藍(lán)碳交易制度，以利用促保護(hù)。

(三)陸海統(tǒng)籌理論

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》就已經(jīng)注意到了對海洋問題應(yīng)采取多層級、各部門“一體化”的運作方式，其第17章“保護(hù)大洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海以及沿海區(qū)，并保護(hù)、合理利用和開發(fā)其生物資源”第21條，強調(diào)了“要防止海洋環(huán)境退化，不能只是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，還需要對來自空氣、陸地和水造成的破壞性影響采取一項全面的方法”。

學(xué)理上，張海峰于2004年首次提出了“海陸統(tǒng)籌”的概念[15]。經(jīng)過不斷的豐富完善，陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵可表述為：“在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，立足陸地、海洋資源環(huán)境特點，對海洋和陸地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及綜合管理等領(lǐng)域進(jìn)行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)發(fā)揮陸地、海洋的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會功能并實現(xiàn)綜合效益的最大化，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧”[16]。可見，富有成效的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理也有必要遵循陸海統(tǒng)籌原則。例如通過分析海洋環(huán)境發(fā)生機(jī)理，從陸源污染以及區(qū)域之間和利益主體之間設(shè)計海陸生態(tài)補償機(jī)制[17]。其著眼點正是陸地生態(tài)系統(tǒng)與海洋生態(tài)系統(tǒng)的交互影響。

就藍(lán)碳保護(hù)而言，作為藍(lán)碳重要組成部分的濱海濕地、紅樹林、近岸養(yǎng)殖貝藻等，都處于海陸系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)系的極為敏感的銜接空間[18]。例如中國海南至福建北部沿海的天然紅樹林濕地，分布面積較小卻具有很高的固碳速率，卻在互花米草入侵下快速退化。想要更有效地對藍(lán)碳實施保護(hù)，必須同時考慮陸地生態(tài)系統(tǒng)與海洋生態(tài)系統(tǒng)的特點，需要以陸海統(tǒng)籌理論作為指導(dǎo)。

四、藍(lán)碳保護(hù)的法治困境

藍(lán)碳的保護(hù)需要科學(xué)技術(shù)的推動，也需要相應(yīng)法治的支撐。然而當(dāng)下有關(guān)的資金機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度以及付費安排仍不甚完善，對提升藍(lán)碳的保護(hù)程度尚不足以提供更有力的促進(jìn)。

(一)氣候融資機(jī)制的效能有限

包含多邊氣候基金機(jī)制與國際碳匯交易機(jī)制在內(nèi)的氣候融資機(jī)制是對共同責(zé)任原則的制度踐行，但其目前在藍(lán)碳項目中投放的資金十分短缺，其制度原因主要在以下兩個方面。

一方面，發(fā)達(dá)國家不時淡化、逃避對多邊氣候基金的出資責(zé)任，偏好通過雙邊渠道附條件注資對其具有戰(zhàn)略意義的受援國或領(lǐng)域，這變相造成了多邊氣候資金機(jī)制短缺。再者，世界資源研究所(World Resources Institute，WRI)2017年的一份報告《基金的未來：探索多邊氣候金融的體系結(jié)構(gòu)》指出，“不同的基金都擁有各自的運營規(guī)則和申請程序，有些基金甚至對不同類型的項目設(shè)置了多套申請程序，這造成基金執(zhí)行機(jī)構(gòu)，尤其是發(fā)展中國家基金執(zhí)行機(jī)構(gòu)的低效運行；繁瑣的程序也是私人資本難以參與多邊氣候資金機(jī)制的障礙之一”[19]。簡而言之，資金申請流程的繁瑣性令本就不充裕的資金更加難以快捷地流向需要優(yōu)先發(fā)展的國家或領(lǐng)域。

另一方面，當(dāng)前設(shè)定可用于藍(lán)碳項目的國際碳匯交易機(jī)制本就較為單一，僅是源于《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》下清潔發(fā)展機(jī)制的退化紅樹林生境的造林和再造林項目，其他類型的藍(lán)碳資金項目尚付之闕如。

(二)藍(lán)碳資源產(chǎn)權(quán)的不明晰

藍(lán)碳保護(hù)水平的提高，不僅是保全與增加藍(lán)碳，也涵蓋了對藍(lán)碳的合理利用，其重要方式之一即是探索建立藍(lán)碳交易體制，這建立在自然資源有償使用和有償轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上。而藍(lán)碳交易的順利開展不可或缺的是要從法律上明晰藍(lán)碳資源的產(chǎn)權(quán)，包括藍(lán)碳產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)歸屬、流轉(zhuǎn)方式、利益分配、責(zé)任承擔(dān)等問題。

以紅樹林碳匯所屬林業(yè)碳匯的產(chǎn)權(quán)為例，“林業(yè)碳匯權(quán)利應(yīng)當(dāng)是獨立的，當(dāng)碳匯產(chǎn)品投入碳交易市場時，可以完全與林權(quán)相脫離，只要碳匯產(chǎn)品是經(jīng)核證簽發(fā)，就可以作為商品在碳市場獨立流轉(zhuǎn)”[20]。在實踐中，由于缺乏法律的明確規(guī)定，不同碳匯項目達(dá)成的固碳增量的歸屬各不相同，是歸屬于林權(quán)人、項目投資方還是項目實施單位，亦或者是共有？

如果是利用海洋進(jìn)行的二氧化碳捕獲和封存(carbon capture and storage，CCS)，還可能涉及封存的二氧化碳的所有權(quán)(關(guān)乎監(jiān)管義務(wù))、海域使用權(quán)、管道通過權(quán)、設(shè)備所有權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等問題。

(三)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費制度實現(xiàn)不易

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)對人類福祉的直接或間接貢獻(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值反映了人類社會愿意為保護(hù)自然資源付出的代價[21]。對此，推行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(payments for ecosystem services，PES)，是通過受益者和提供者之間環(huán)境權(quán)利和義務(wù)的分配來促進(jìn)生態(tài)保護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費制度性地安排生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向服務(wù)提供者付費，包括針對生物質(zhì)中碳儲存或封存的付費；其基準(zhǔn)點是現(xiàn)有法規(guī)和規(guī)范規(guī)定的水平，換言之，獎勵超出法律義務(wù)以外的良好管理實踐[22]。關(guān)鍵在于如何確定適當(dāng)?shù)膮⒖妓?。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費屬于激勵性機(jī)制，具體實施時需要考慮成本效益，不同于污染者付費原則(polluter pays principle，PPP)具有強行性。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費可以讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能價值更為明確，但其付費標(biāo)準(zhǔn)至今沒有統(tǒng)一的規(guī)范，原因一方面在于生態(tài)系統(tǒng)的整體性與不同地區(qū)、不同物種不同的生態(tài)功能側(cè)重，導(dǎo)致應(yīng)付費的“服務(wù)”范圍不好確定，另一方面還需要考慮服務(wù)提供者與受益者之間的信息不對稱、議價能力差距，以及搭便車等問題。

藍(lán)碳兼具生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)功能，不同種類的藍(lán)碳其生態(tài)功能側(cè)重可能有所不同。例如，藍(lán)碳重要載體之一的紅樹林，經(jīng)濟(jì)功能在于其樹木可作建筑材料，樹皮、果皮、果實等可用作染料、藥材、香料、釀酒、調(diào)味品等[23]；但與之相較，更重要的是紅樹林在保持生物多樣性以及防風(fēng)消浪、固岸護(hù)堤、凈化海水和空氣方面的生態(tài)功能。而對于獐子島海洋牧場等從事貝類和大型藻類養(yǎng)殖的海洋牧場而言，經(jīng)濟(jì)功能的側(cè)重可能相對高一些。

如此，保護(hù)不同種類的藍(lán)碳所涉生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，尤其在自然資源產(chǎn)權(quán)定義或執(zhí)行不明確的區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估更難踐行，例如公海和一些濱海濕地。還需要更好地優(yōu)化相關(guān)利益分配，培育生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估機(jī)構(gòu)，設(shè)計更為科學(xué)、合理的藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費方案。

五、促進(jìn)藍(lán)碳保護(hù)的法律建議

促進(jìn)藍(lán)碳保護(hù)，需要推動國際環(huán)境立法更多關(guān)注藍(lán)碳議題，中國可以在其中起到重要的引領(lǐng)作用。國內(nèi)法層面，積極試點建立陸海統(tǒng)籌的統(tǒng)一碳匯市場，并探索綜合性生態(tài)補償機(jī)制在藍(lán)碳保護(hù)上的運用。

(一)推動國際環(huán)境立法更多關(guān)注藍(lán)碳議題

當(dāng)前，整個國際環(huán)境法體系對于藍(lán)碳保護(hù)進(jìn)行了一定程度的考量，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源(包括海島)已經(jīng)成為未來15年國際社會發(fā)展的重要目標(biāo)之一，作為聯(lián)合國大會2016年通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之14。但相關(guān)工作仍舊“處于猶豫和徘徊階段，關(guān)注程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也沒有進(jìn)入《京都議定書》下聯(lián)合履行機(jī)制(JI)或排放交易機(jī)制(ET)”[24]。這種情勢對我國來說，既是難題，也是搶占話語權(quán)的機(jī)遇。

我國可以推動在《巴黎氣候變化協(xié)定》實施過程中對于藍(lán)碳的關(guān)注，尋求建立藍(lán)碳國際標(biāo)準(zhǔn)體系，制定藍(lán)碳自愿交易的操作規(guī)范，進(jìn)一步加強氣候融資，包含清潔發(fā)展機(jī)制、核證減排標(biāo)準(zhǔn)(Verified Carbon Standard，VCS)、碳保險等在藍(lán)碳領(lǐng)域的運用；另有“減少因砍伐森林和森林退化而導(dǎo)致的溫室氣體排放的計劃(REDD+)”下紅樹林保護(hù)措施、《土地利用、土地利用的變化和林業(yè)活動規(guī)則》(LULUCF)中濱海濕地排水和復(fù)濕等措施在藍(lán)碳保護(hù)與利用中的應(yīng)用；藍(lán)碳保護(hù)能力建設(shè)規(guī)劃也應(yīng)同步進(jìn)行，包括提供最佳實踐指南(best-practice guidance)、優(yōu)化管理機(jī)制等。還應(yīng)當(dāng)注意，除了紅樹林等地面上的植物，還需要關(guān)注土壤(包括濱海濕地中的土壤)的固碳作用。

除此之外，藍(lán)碳保護(hù)與生物多樣性保護(hù)的關(guān)聯(lián)也是一個切入點。2001年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第7次締約方大會達(dá)成的《馬拉喀什協(xié)定》(Marrakesh Accord)，首次將林業(yè)碳匯與保護(hù)生物多樣性聯(lián)系起來，提出林業(yè)活動應(yīng)有助于生物多樣性的保護(hù)和自然資源的可持續(xù)利用。雖然該協(xié)議尚未留意到藍(lán)碳問題，但其蘊含的理念應(yīng)當(dāng)適用于藍(lán)碳領(lǐng)域。例如，不應(yīng)輕易破壞自然的紅樹林而以人造紅樹林予以替代；發(fā)展?jié)O業(yè)碳匯應(yīng)適度，以免海洋生態(tài)失衡。

當(dāng)然，將藍(lán)碳納入國際環(huán)境公約的前提，是需要更強力的科學(xué)研究證明利用藍(lán)碳是能夠節(jié)約氣候治理成本的方法?？茖W(xué)數(shù)據(jù)的確實充分與否，直接影響公私主體參與的積極性。

(二)建立統(tǒng)一碳匯市場

法學(xué)界早有學(xué)者提出可以效仿中國綠色碳匯基金會(國家林業(yè)局主管)，設(shè)立中國藍(lán)色碳匯基金會，“業(yè)務(wù)主管歸國家海洋局，企業(yè)通過捐資造海草牧場、鹽沼和紅樹林，獲得通過規(guī)范計量的碳匯(信用指標(biāo))，記于企業(yè)的社會責(zé)任賬戶”[25]。也有學(xué)者進(jìn)一步提出，融合型、專項型和地方推進(jìn)的立法模式都是可選擇的，其中“融合型立法可以承認(rèn)藍(lán)色碳匯項目產(chǎn)生的碳抵消信用與碳配額在國家統(tǒng)一碳市場的履約作用和流通地位，并制定必要的比例限制規(guī)則”[26]。

筆者認(rèn)為，可以適時建立陸海統(tǒng)籌的統(tǒng)一碳匯市場，理由有三：其一，從自然科學(xué)的角度來看，藍(lán)碳與綠碳有著緊密的聯(lián)系，不應(yīng)將二者割裂開。僅就陸地而言，增加土壤營養(yǎng)鹽供給，可能有利于陸地碳匯；但若從陸海統(tǒng)籌全局來看，“過量陸源營養(yǎng)鹽輸入，會影響近海儲碳，最終導(dǎo)致整體碳匯效應(yīng)降低”[27]。其二，通過上述對國際環(huán)境法的分析，國際社會傾向于將藍(lán)碳與其他碳固定生態(tài)系統(tǒng)一起納入減排和氣候緩解協(xié)議，擴(kuò)充成立統(tǒng)一的碳匯基金會，有利于資源市場的規(guī)范統(tǒng)一。其三，從行政管理的角度來看，藍(lán)碳所涉及的紅樹林保護(hù)通常由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，而濱海濕地保護(hù)則由國際海洋局負(fù)責(zé)，但個中職能可能有所交叉。2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》就確立了“陸海統(tǒng)籌”的開發(fā)原則，提出根據(jù)陸地國土空間與海洋國土空間的統(tǒng)一性以及海洋系統(tǒng)的相對獨立性，促進(jìn)陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調(diào)開發(fā)。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立生態(tài)環(huán)境部與自然資源部，不是簡單的機(jī)構(gòu)合并，而是職能的拆分整合，也體現(xiàn)了統(tǒng)籌規(guī)劃的特征。面對這樣的國際、國內(nèi)情勢，建立陸海統(tǒng)籌的國家統(tǒng)一碳市場更為公平、高效，有助于減少部門利益導(dǎo)向?qū)μ际袌鲂艿母蓴_，也有助于更好地防治陸源污染。

在此之前，充分的藍(lán)碳試點是非常有必要的。2011年國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》以后，我國的碳排放權(quán)交易試點積累了一些經(jīng)驗，藍(lán)碳交易試點工作也已在福建等地展開。國家還賦予了地方政府在海洋環(huán)境保護(hù)、碳排放權(quán)交易管理等方面較為靈活的立法權(quán)限。2015年修正的《立法法》第72條將環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)、規(guī)章立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市。2018年《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》更進(jìn)一步提出，加快制定和修改海洋環(huán)境保護(hù)、碳排放權(quán)交易管理等方面的法律法規(guī)，鼓勵地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域先于國家進(jìn)行立法。

對建立統(tǒng)一碳匯市場的嘗試，還可以進(jìn)一步從風(fēng)險分擔(dān)、財稅激勵等方面加以支持。風(fēng)險分擔(dān)方面，2016年中國人民銀行等七部委發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，提出“支持地方發(fā)展綠色金融，發(fā)展基于碳排放權(quán)的融資工具，建立完善與氣候變化相關(guān)的巨災(zāi)保險制度，鼓勵保險機(jī)構(gòu)研發(fā)船舶污染損害責(zé)任保險、森林保險等產(chǎn)品”。針對藍(lán)碳交易過程中可能出現(xiàn)的碳信用價格波動、交付風(fēng)險、清潔發(fā)展機(jī)制項目風(fēng)險、碳排放信貸擔(dān)保風(fēng)險、碳損失風(fēng)險、碳泄露風(fēng)險等[28]，尋求估算保險標(biāo)的——碳配額或碳信用價值的辦法，合理擴(kuò)大保險適用范圍。2016年底，全國首單“碳保險”在全國7個碳試點之一的武漢成功落地。全球環(huán)境基金(GEF)也是可考慮爭取的對象，其曾小額贈款計劃資助國家環(huán)境戰(zhàn)略的制定以及中國海洋環(huán)保NGO能力發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目。財稅方面，可通過稅收減免、激勵性補貼或其他優(yōu)惠政策來吸引私人資本加入氣候融資機(jī)制[29]，加快研究藍(lán)碳交易的政府補貼策略[30]，多元主體參與的建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)運作模式的可行性[31]，尤其是針對已經(jīng)具備一定投資意愿、資金較為雄厚的跨國公司。例如，成立于2008年的藍(lán)碳世界資本集團(tuán)(Blue World Carbon Capital)，總部設(shè)在比利時布魯塞爾，2011年設(shè)立了中國辦公室，看好中國清潔發(fā)展機(jī)制的潛力，積極開展減排量購買活動。

當(dāng)然，建立統(tǒng)一碳匯市場的前提仍然是碳匯的產(chǎn)權(quán)界定。我國領(lǐng)海海域?qū)儆趪宜?，國家對海洋資源享有絕對的支配權(quán)，換言之，海洋長期以來并非私有財產(chǎn)權(quán)的標(biāo)的物。而隨著人們對海洋的利用方式增加，客觀上要求權(quán)利主體長期穩(wěn)定占有并使用特定的海域，這就使得對海域的排他性使用逐漸普遍化，因此，法律將海域的所有權(quán)和使用權(quán)剝離[32]。因此，只有確認(rèn)了藍(lán)碳資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與歸屬，才能夠令其在碳匯市場中順暢交易。

(三)探索綜合性生態(tài)補償機(jī)制在藍(lán)碳保護(hù)上的運用

對藍(lán)碳保護(hù)的資金投入，除了借助國際層面應(yīng)對氣候變化的資金機(jī)制以外，還需要進(jìn)一步完善生態(tài)補償機(jī)制，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費科學(xué)化、精準(zhǔn)化、法治化。我國2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》首次將建立健全生態(tài)補償制度納入法律，為生態(tài)補償機(jī)制在藍(lán)碳上的運用奠定了法律基礎(chǔ)。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的意見》將森林、濕地、海洋等列為努力實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補償全覆蓋的重點領(lǐng)域。2016年《山東省海洋生態(tài)補償管理辦法》以及2018年《廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法》，補償范圍涵蓋潮間帶濕地、海岸帶生境(沙灘、紅樹林、鹽沼)、海島等，均涉及生態(tài)補償機(jī)制在藍(lán)碳上的運用。國家發(fā)展改革委等9部門2018年《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制行動計劃》也提出進(jìn)一步完善海域海島自然資源資產(chǎn)有償使用制度，但在碳匯方面，該計劃僅涉及將林業(yè)溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易市場。

實踐中，生態(tài)補償機(jī)制尚未體系化，原因包括生態(tài)保護(hù)資金來源不穩(wěn)定、配置分散，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的測算依據(jù)和定量指標(biāo)，生態(tài)補償范圍也不明確，僅依托于各地的財政情況相機(jī)劃定，政策不可持續(xù)、亦無法推廣。作為突破困境的嘗試，福建在全國率先試行綜合性生態(tài)保護(hù)補償，于2018年出臺《福建省綜合性生態(tài)保護(hù)補償試行方案》，針對當(dāng)前我國生態(tài)保護(hù)補償偏重于單一要素補償和分類補償以致難以形成政策合力的問題，提出統(tǒng)籌整合不同類型、不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)資金，既涵蓋陸域的省國土廳土地整理復(fù)墾開發(fā)等專項，又涵蓋水域的省環(huán)保廳重點流域生態(tài)補償專項、省水利廳萬里安全生態(tài)水系建設(shè)專項等，體現(xiàn)了陸海統(tǒng)籌的理念。除此之外，在進(jìn)一步爭取國內(nèi)層面生態(tài)保護(hù)資金投入方面，“由于海域使用金的用途遠(yuǎn)不止海域、海島、海岸帶的整治、修復(fù)、保護(hù)，故而海域使用金投入藍(lán)碳保護(hù)的比例有限，考慮征收海洋生態(tài)補償金”[33]。《廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法》更突破繳交海洋生態(tài)補償金的方式，明確也可以采用實施生態(tài)修復(fù)工程的方式對依法獲批的用海項目造成的海洋生態(tài)損害進(jìn)行補償。

綜上，推進(jìn)生態(tài)補償機(jī)制在藍(lán)碳上的運用，一方面要加強藍(lán)碳儲量估算及不確定性分析、藍(lán)碳價值評估方法等方法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建，以及固碳增匯等技術(shù)性研究，另一方面還需要在藍(lán)碳補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、資金來源、監(jiān)測評估、監(jiān)管考核等方面既加強研究。鑒于現(xiàn)有生態(tài)補償機(jī)制優(yōu)化的難度，可否逆向考慮，以碳匯(包括藍(lán)碳)為切入點建立量化指標(biāo)體系，利用碳匯交易加深市場化、多元化生態(tài)補償模式的探索。

六、結(jié)語

藍(lán)碳保護(hù)倡議源于國際環(huán)境法及有關(guān)指導(dǎo)性國際文件，具體涉及對鹽沼、紅樹林、海草與海藻等自然資源的保護(hù)以及對貝藻養(yǎng)殖業(yè)的保護(hù)。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，藍(lán)碳保護(hù)在理論指導(dǎo)與法治實踐等層面均具備了一定基礎(chǔ)，但也存在不少問題，其中資金機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、付費安排等都需要進(jìn)一步完善。我國就此進(jìn)行積極探索，還需要對外爭取國際話語權(quán)，引領(lǐng)在藍(lán)碳保護(hù)問題上國際環(huán)境法的發(fā)展，推動將藍(lán)碳納入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》政策框架的談判，尋求建立藍(lán)碳國際標(biāo)準(zhǔn)體系。對內(nèi)總結(jié)藍(lán)碳交易試點經(jīng)驗，建立統(tǒng)一碳匯市場，充分調(diào)動地方政府與企業(yè)的積極性，從法律層面確定藍(lán)碳保護(hù)有關(guān)的權(quán)益歸屬與責(zé)任承擔(dān)，對碳匯交易等藍(lán)碳合理利用形式加以確認(rèn)與保障。