論自然資源應訴模式的構(gòu)建

□ 浙江省自然資源廳 謝 偉

面對風起云涌、攻防激烈的行政訴訟案件，構(gòu)建適合的應訴模式并培養(yǎng)一批業(yè)務嫻熟、能打硬仗的應訴人才是治本之策，本文試就此作一探析。

一、行政訴訟庭審圖景

法庭是行政訴訟的關(guān)鍵場域，認知庭審圖景是選擇應訴模式、提升應訴能力的基礎。

（一）走進庭審

因地區(qū)、民族風俗、法制傳統(tǒng)、法官個性等不同，不同審判庭、法官的審判風格可能大相徑庭，現(xiàn)分別析之。

一是訊問式庭審，審判庭威嚴十足，整個庭審秩序井然（比如制止原、被告與案件無關(guān)的發(fā)言、約束旁聽人員的行為等），氣氛比較凝重。法官主導庭審進程，圍繞案件事實、法律適用和程序等，對當事人像對犯人般審問——態(tài)度傲慢嫌挑訟，或是事無巨細連珠炮式提問，當事人須有問必答，若未充分準備難以應答就被視為無理(提問是一種心理學上的權(quán)力，答不出在常人看來即處于劣勢)。

二是中立式庭審，法官角色比較中立，通過對原、被告雙方質(zhì)證、論辯權(quán)的充分保障查明案件事實及法律適用；但若消極放任會導致庭審對抗激烈、火藥味十足，庭后甚至大打出手；旁聽者可能在庭審前后喊口號、編歌跳舞、拍照、錄像、死纏哀求解決問題，推搡糾纏、謾罵，甚至提出死亡、傷害等威脅。

三是家庭式庭審，法官好比大家長，人情味兒濃，特喜歡主持調(diào)解，甚至旁聽人員也能發(fā)言，由于氣氛和諧能攤開來把話講清楚，較能解決問題，只是在控制不好時有搗漿糊之嫌……

（二）庭審各方

1.原告及其代理人

行政訴訟的原告有老實巴交、樸實無華不會說話的，也有認死理、鉆牛角尖、拼死維權(quán)、爭取法律正義的，還有復議訴訟老戶——先信息公開、違法舉報（履職申請），再復議、訴訟，不贏就一路告到底，最后還信訪；更有甚者會提起連環(huán)訴訟——從外圍的發(fā)改立項、規(guī)劃選址，環(huán)境影響評價，林地審核到自然資源領域的預審、征地、供地（劃撥、出讓、臨時用地）、土地整理立項或竣工驗收等，在訴訟大戰(zhàn)中找到行政管理漏洞，或在行政資源（人力）、形象消耗戰(zhàn)中拖垮政府，為維護自身權(quán)益抬高要價。律師也是行政訴訟中重要的角色：有專業(yè)造詣較高，長于析法說理的，庭審中步步為營、誘敵深入，是可敬的對手；也有華而不實，但能煽動挑唆、嘩眾取寵，以抬高原告預期招徠生意的；還有死磕派，對每一個事實疑點、法律適用和程序問題都抓住不放……北京的一些律師還抱團接案，教學相長，精研自然資源業(yè)務，給行政應訴帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

2.政府代理人（即被告代理人，下同）的角色與定位

由于行政訴訟的原告多因行政行為的合法性或合理性問題致其利益受損而起訴，心中難免有一口氣。自然資源主管部門的角色一般是被告（個別案件中是第三人），政府代理人在應訴中負有多重職責：提供專業(yè)意見（因法院對專業(yè)性極強的自然資源業(yè)務不了解，我國專家證人制度尚未建立，現(xiàn)實中多由政府代理人承擔），釋明自然資源行政行為；二是舉證、還原事實（因代理人數(shù)限制，行政審批經(jīng)辦人員多無法逐案出庭，而省、市自然資源主管部門多通過縣、區(qū)自然資源主管部門間接搜證、調(diào)查，故應訴時必須了解相關(guān)情況才能應對自如）；三是代表行政機關(guān)從管理實踐、法律途徑等角度指明合理的救濟途徑，協(xié)調(diào)利益化解爭議（調(diào)解本是代理的題中應有之義）

3.旁聽者

自然資源行政案件多為公開審理，年滿18周歲的公民均可旁聽，不少關(guān)心案件的（信訪維權(quán)）群眾成了法庭的常客，而時不時組織的人大、政府人員旁聽，也使庭審不單單是原、被告甚至第三人之間的事。兼之開庭多要簽署《庭審錄音錄像同意書》，并在浙江法院公開網(wǎng)等進行直播，庭審時更得熟悉業(yè)務實踐、法規(guī)政策論述能力，并綜合法律、政治、傳播、專業(yè)等考量精準用語，以防負面效應。

二、應訴模式辨析與選擇

應訴模式是行政應訴的基本制度，需要優(yōu)中選優(yōu)，量身訂制，才能充分發(fā)揮功效。

（一）三大應訴模式的優(yōu)劣分析

因不同的法治形勢、法制力量、復議應訴案件量、業(yè)務熟悉度、行政經(jīng)費、依法行政等考量（理論界多認為政府本當依法行政，自行應訴是本職），自然資源系統(tǒng)主要存在三大應訴模式。

1.法制機構(gòu)應訴模式

適用范圍：法制工作任務不重，即立法或政策審核及其他交辦任務不重，案件量不多，且工作人員足以應付（人員充足或法律經(jīng)驗豐富）時。需要指出的是，實踐出真知，打鐵還需自身硬，法制機構(gòu)惟有擁有過硬的應訴能力才能在應訴模式選擇中站穩(wěn)腳跟、游刃有余。

優(yōu)點：應訴力量集中，自然資源業(yè)務熟練，舉證范圍、標準與應訴能力恒定。（此處僅為一般性分析，若應訴人員為新手，或流動頻繁、傳承不足等，則未必有相應優(yōu)勢，其他模式亦有同類問題）。缺點：法制部門若不注意發(fā)現(xiàn)辦案中的共性問題，并通過有效的反饋機制及時傳導給原行政行為部門，且無必要的追責手段，容易淪為就案辦案，訴訟游戲。

補足之策：鑒于法制部門統(tǒng)一承擔了應訴職責，應當賦予其推動依法行政的有效手段。即法制部門通過合適的機制定期反饋案件中的問題及風險，并提出依法行政建議、督促落實，必要時依法提出追責建議。并結(jié)合案件量劇增的狀況，逐步將案情簡單、已形成明確審判標準（多表現(xiàn)為司法解釋、意見或典型判例）的案件分給業(yè)務部門承擔。

2.誰行政誰應訴模式

適用范圍：在法制機構(gòu)人力不足時，可通過發(fā)揮原行為機構(gòu)人員和單位法制人才力量（如公職律師、法制聯(lián)絡員等）來應訴，將法制任務合理分攤，落實權(quán)責一致、誰行政（經(jīng)辦）誰應訴、誰執(zhí)法誰普法。

優(yōu)點：自然資源主管部門理當依法行政，對行政過程和依據(jù)、爭議源起一清二楚，具有現(xiàn)場感，有助于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，第一時間掌握案情，立馬依法行政。缺點：應訴能力參差不齊，若無統(tǒng)一把關(guān)，在舉證、答辯、庭審中易犯錯，甚至導致不該敗的敗訴。

補足之策：法制部門得擔負起按照案件難易和各部門應訴人員能力高低分案、協(xié)辦、會商等職責，并規(guī)范舉證材料范圍、定期進行辦案研討和應訴能力培訓，提升整體應訴水平。

3.律師應訴模式（自然資源部門主要應訴模式）

適用范圍：若法制工作任務繁重，且無法通過機構(gòu)職能設置、辦案分工、爭議化解機制處理的，就得考慮啟用律師應訴模式。根據(jù)不同單位法制任務的特點，合作內(nèi)容可分為承擔助理事務（如收發(fā)、登記、統(tǒng)計、庭審排期、證據(jù)整理、文書寄發(fā)、案卷歸檔等）、法制審核（提供政策意見、合同審查）、案件辦理（要根據(jù)案件類型和律師專長，如采購合同、國有土地出讓合同等，將重大復雜、專長案件交其承擔）三種。

優(yōu)點：一般來講，律師的法律素養(yǎng)、技能較高，能夠有效應對庭審攻防，推動爭議化解，比較省心省力。缺點：一是律師應訴仍得行政協(xié)同，耗費的人力與精力不會少。因行政訴訟必須有工作人員出庭，而且證據(jù)多在行政機關(guān)留存，故仍得有工作人員協(xié)助查檔、調(diào)取證據(jù)、辦理委托手續(xù)，遇到業(yè)務問題還得組織調(diào)查、會商，庭上仍可能解釋不清楚，庭后還得進行協(xié)調(diào)。二是律師的敬業(yè)度與利益導向可能影響辦案成效。出于利益考量，律所會將不少事務交由助理處理，或是在庭上消極應對不注重化解爭議，與原告過分對立影響干群關(guān)系，結(jié)果案件增多律師得利；還有些律師出于勝訴和委托合同關(guān)系考慮，可能過度舉證（影響同類行為舉證的統(tǒng)一性）、亂跑關(guān)系，甚至請客賄賂（廉政風險）等，危及政府公信力。三是律師收費的虹吸效應不容忽視（其他交由社會承擔的政府事務亦存在此問題）。案件過多導致應訴費用較高造成的財政負擔，以及律師代理的高收費無形中對執(zhí)法監(jiān)察等崗位（工作繁忙或責任、風險巨大，不似審批崗位）人員產(chǎn)生虹吸效應，導致隊伍不穩(wěn)甚至人才流失。

補足之策：科學評定行政行為過失、舉證材料、應訴水平后，通過競爭機制確定合作關(guān)系和費用，合理設定委托合同條款，不盲信勝訴率。要給予律師參加業(yè)務會議、案情分析、培訓等機會，并定期組織案件反饋與業(yè)務會商，提升其能力。加強律師應訴成效的監(jiān)督，強化合同內(nèi)容落實與質(zhì)量管控，實現(xiàn)律師應訴與依法行政的有效契合。

（二）應訴模式的選擇與誤區(qū)

如上所述，三大應訴模式均有特色，不存在絕對的優(yōu)劣之別，只有適合不適合的問題，自然資源主管部門要結(jié)合自身特點、實際情況選擇適用，并通過制度設計彌補短板，以期達到最佳成效。

檢驗應訴模式是否適合的標準有二。一是案件降量。應訴的最終目的是不應訴，因此要通過推動依法行政、強化應訴能力、救濟途徑釋明、爭議化解等把應訴案件的數(shù)量降下來。二是推進依法行政的程度。即有無推動樹立誰行政誰負責，有法必依、執(zhí)法必嚴，誰執(zhí)法誰普法等理念，再就是行政應訴中發(fā)現(xiàn)的問題有無在行政活動中破解、防范。

選擇應訴模式時還要避免三大誤區(qū)。一是圖輕松、當甩手掌柜。歸根結(jié)底，應訴的結(jié)果要自然資源主管部門承受，把應訴事務完全包出去（甚至為完成法律顧問簽約任務）不管不問，不僅自廢武功，受制于人，也與依法行政的初衷背道而馳，還可能陷入利益輸送，讓律所牟利。二是盲信法院裁判。社會生活的紛繁復雜，使得自然資源行政行為的法律定性與裁判標準極難把握，尤其不能將某些極具爭議的個案裁判奉為圭臬，否則只會讓全系統(tǒng)疲于應付、無所適從。三是過度追求勝訴率。在行政行為錯誤、追求勝訴不利于爭議化解時，要接受敗訴裁判，修復被損害的政民關(guān)系，不可為爭面子硬協(xié)調(diào)，損傷政府公信力。

三、應訴人才的培養(yǎng)

無論哪種應訴模式，都離不開業(yè)務嫻熟、應訴能力強的應訴人才。

（一）政府代理人應具備的條件（筆者從庭審攻防切入分析）

一要心理素質(zhì)好，承壓力強，甘于清貧。在原告人多口雜、旁聽者眾、庭審全程公開、立場相對的狀況下，政府代理人庭審表現(xiàn)差被認為理屈辭窮，論辯過于法言法語或稍有偏差又被質(zhì)疑胡說八道、造假。若庭審對原告不利，政府代理人會被質(zhì)疑貪污受賄、官官相護、欺壓百姓；惡毒者會被罵祖宗八代，斷子絕孫甚至被追打——總歸里外不是人，沒豁達心態(tài)根本受不了。原告常會花高價不遠千里請來律師（很多律師純粹是奔著錢而來，有些根本沒實際本事幫老百姓），而政府代理人拿的不過是正常工資（律師除外），被原告罵賺黑心錢時肯定十分難受，若受不了清貧也干不下去。

二要受人之托，忠人之事，具備高度的職業(yè)操守。一是勤鉆自然資源業(yè)務（因行政訴訟多為被動應戰(zhàn)，應訴時間倉促，故平時對業(yè)務的研習、思考與積累尤顯重要），多與實務部門討論，在庭審中密切配合。二是庭審中要充分運用法律和事實為行政行為和所涉政策解釋、論辯，做到觀點高屋建瓴，論辯嚴絲合縫，用語嚴謹準確。三是有膽有識，做好庭審筆記，不斷總結(jié)前行。不怕錯（但同樣錯誤不能犯三次），應訴中要敢于拋出觀點，質(zhì)疑謬誤，嚴于攻防，弄清對方的辯論邏輯和技巧，庭后潛心尋到應對之策，推動法官采納形成判例，繼而讓原告心服，讓旁觀者認賬。

（二）培養(yǎng)方法

一是遵循由易到難規(guī)律，從外圍切入復議訴訟事務。辦好應訴案件需要法律、行政、自然資源等多方面知識和技能的積累，對新手而言，不妨從基礎的案卷、證據(jù)整理、復印，法院文書收發(fā)、登記（及統(tǒng)計）、庭審排期、旁聽、人員和事務協(xié)調(diào)等外圍事務做起，熟悉復議訴訟流程，培養(yǎng)辦案所需的基本技能，慢慢介入辦案。此階段視各人基礎和案件數(shù)量（月案件在10件以上）需要1周到1個月的時間。

二是科學分工、放手辦案。正式辦案后，根據(jù)各人基礎、案件難易、興趣等因素，從簡單案件開始按照現(xiàn)有模板獨立辦案（還有先跟班一圈再單獨辦案的培養(yǎng)方式，本文不再贅述），此中會遇到法律文件起草、庭審發(fā)言、攻防、庭后問題再梳理等眾多辦案挑戰(zhàn)，惟有不斷總結(jié)、大膽應對，才能茁壯成長。一般而言，同類簡單案件辦理5件后，即可交付給其他類別的簡單案件，主要類別輪換結(jié)束后，即可開始（跟人）辦理中、高等難度的案件。并不時詢問其要點及注意事項，在實戰(zhàn)中歷練辦案思路。

三是構(gòu)建科學的應訴人才培養(yǎng)機制。首先是建立梯隊，做好傳承。行政應訴不能把雞蛋放在一個籃子里，一定要建立辦案團隊，注重新、熟、老手的搭配，并適時進行輪崗，注重應訴經(jīng)驗的傳承，不因人員流動危及應訴水平。其次是責任到人，獎懲分明。應訴人員要對案件成敗負責（因行政行為自身疏失的除外），惟此權(quán)責一致，才能激發(fā)辦案主動性和積極性，為行政行為保駕護航。對辦案中防范了同類行政風險、挽回重大損失的要予以獎勵；對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政失誤（包括敗訴及風險），以及因過錯而應訴不當導致的敗訴等，均應承擔相應的責任。