不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題處理的思考與實(shí)踐
——以紹興市為例

□ 紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心 周建平

隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面落地實(shí)施和不動(dòng)產(chǎn)登記工作不斷深入，各地由于過去分散登記造成的歷史遺留問題和疑難問題逐步顯現(xiàn)，群眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記尤其是房屋不動(dòng)產(chǎn)登記的信訪和訴訟也明顯增多，給不動(dòng)產(chǎn)登記工作的提質(zhì)增效、“最多跑一次”帶來了極大的困擾。如何妥善解決歷史遺留問題，切實(shí)保護(hù)群眾合法權(quán)益，成為當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記工作亟需解決的問題。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題的現(xiàn)狀

本文共收集整理了各地登記機(jī)構(gòu)在辦理不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)中常見的25種歷史遺留問題，并將其歸納為四類。

（一）政策規(guī)范性問題

1.土地、房屋相關(guān)權(quán)源憑證材料缺失問題。主要表現(xiàn)為有房產(chǎn)證無土地證，地上房屋雖然有建筑許可證等批件，但所占土地?zé)o合法審批手續(xù)；有的已辦理了土地證，但地上房屋因項(xiàng)目竣工驗(yàn)收手續(xù)不全，或未經(jīng)規(guī)劃核實(shí)確認(rèn)等原因造成無法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。且時(shí)間跨度較大，既有土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施之前的歷史存量房地產(chǎn)，也有近階段違規(guī)違法所形成的房地產(chǎn)。

2.土地、房屋審批與實(shí)際不一致問題。項(xiàng)目開發(fā)商擅自改變規(guī)劃條件、用途，增加容積率，批少建多、超用地紅線建設(shè)及延期竣工的，無法通過工程復(fù)核驗(yàn)收，導(dǎo)致不能辦理權(quán)證。

3.在非住宅用地上建設(shè)住宅的登記問題。非住宅用地上建有部分住宅，且該房屋已房改給個(gè)人，有的已辦理了房產(chǎn)登記。無法從現(xiàn)有工業(yè)用地權(quán)利人名下分割辦理用途變更及轉(zhuǎn)讓等手續(xù)。

4.關(guān)于宗地的分割與合并問題。部分房屋壓（或超越）宗地紅線，需將相鄰宗地（兩宗地均為同一權(quán)利人）合并成一宗地，但兩宗地土地性質(zhì)、年限或用途不一致，無法合并。

5.房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目重復(fù)抵押問題。實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記前，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地大多已在自然資源管理部門辦理土地抵押登記，在未注銷土地抵押的情況下，只是簡單征得土地抵押銀行同意后，房地產(chǎn)公司就進(jìn)行房屋預(yù)售，此后按揭購房業(yè)主又辦理了預(yù)售商品房抵押權(quán)預(yù)告登記。上述做法實(shí)際形成同一物權(quán)重復(fù)抵押情況。如果到期開發(fā)企業(yè)無力還貸，銀行在土地抵押款無法償還時(shí)也不愿注銷土地抵押權(quán)，則購房群眾將無法順利辦理分戶不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

6.建設(shè)項(xiàng)目中公共基礎(chǔ)性設(shè)施的登記問題。小區(qū)社區(qū)用房、物業(yè)用房、公共設(shè)施用房及幼兒園、學(xué)校等配建工程，其產(chǎn)權(quán)人如何界定，如何進(jìn)行登記等都存在問題。

（二）業(yè)務(wù)操作性問題

1.受理抵押登記范圍問題。包括在受理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記時(shí)，對(duì)抵押權(quán)人主體資格怎么認(rèn)定，民間借貸抵押能否辦理。對(duì)上述情況各地在實(shí)際操作中掌握的標(biāo)準(zhǔn)不一，常引發(fā)企業(yè)群眾的投訴。

2.注銷登記問題。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施前，因征收（拆遷）導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)已滅失但未辦理注銷登記的；或因其他原因房屋拆除（如危房避險(xiǎn)）或倒塌的，原權(quán)利人能否直接申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)注銷登記。

3.原土地、房屋登記內(nèi)容信息不一致問題。如因土地用途和房屋登記用途依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致兩者登記用途不一致；又如原土地、房屋登記地址不一致；還有些單層獨(dú)占土地的老房子，土地登記面積和房產(chǎn)發(fā)證面積一般也存在差異。

4.土地、房屋權(quán)利人不一致問題。因房地權(quán)證變更不同步，環(huán)節(jié)缺失導(dǎo)致房、地權(quán)利主體不一致，現(xiàn)房屋權(quán)利人無法申請(qǐng)房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記。

5.登記信息與實(shí)際現(xiàn)狀不一致問題。如有的已登記房屋已滅失（含部分滅失），或部分發(fā)生新建、改建、翻建、加層等時(shí)，如何辦理轉(zhuǎn)移登記；又如已登記房屋（以幢為單位）實(shí)際已拆除（或部分拆除）如何辦理抵押登記等問題。

6.未辦理繼承公證的不動(dòng)產(chǎn)登記問題。原國土資源部印發(fā)的《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》只是作了比較原則性的規(guī)定，如何在實(shí)踐操作中盡到合理審慎的審查義務(wù)各地理解不一。

7.離婚析產(chǎn)單方當(dāng)事人要求變更不動(dòng)產(chǎn)歸屬問題。實(shí)踐中存在離婚析產(chǎn)一方要求變更或撤銷財(cái)產(chǎn)分割但一方不愿配合辦理的情況。

8.變更登記與轉(zhuǎn)移登記的區(qū)分問題。因現(xiàn)有權(quán)利主體的變化多樣性，實(shí)踐中權(quán)利人名稱變化時(shí)，對(duì)其是不同權(quán)利人之間的物權(quán)轉(zhuǎn)移還是單純更名，不太容易把握。

9.司法處置的不動(dòng)產(chǎn)原權(quán)利人共有關(guān)系查詢認(rèn)定難問題。在對(duì)經(jīng)司法途徑拍賣的住宅類不動(dòng)產(chǎn)辦理轉(zhuǎn)移登記時(shí)，往往已無法聯(lián)系原不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人，導(dǎo)致無法核實(shí)該戶不動(dòng)產(chǎn)權(quán)情況，給受讓人辦理交易過戶時(shí)稅額的核定帶來困難。

10.地下室等建筑如何登記問題。目前對(duì)地下建筑物頒發(fā)房產(chǎn)證沒有統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定，造成各地登記時(shí)混亂，橫向縱向不一。

（三）技術(shù)保障性問題

1.不動(dòng)產(chǎn)權(quán)調(diào)工作問題。對(duì)需重新進(jìn)行權(quán)調(diào)測(cè)繪的不動(dòng)產(chǎn)，一是存在重新指界問題；二是因測(cè)量技術(shù)提高，造成登記面積與實(shí)際用地面積不一致；三是權(quán)調(diào)成果審核確認(rèn)問題等。

2.不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查系統(tǒng)應(yīng)用問題。如一宗地分割成多宗后，原有歷史關(guān)系不能在分割后的新宗地上體現(xiàn)；新建商品房首次導(dǎo)入房產(chǎn)測(cè)繪圖時(shí)，不能按照幢、戶室等關(guān)聯(lián)項(xiàng)目一次性導(dǎo)入，而是需要一戶一戶的導(dǎo)入，工作效率低。

3.不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)存在的問題。如權(quán)籍調(diào)查子系統(tǒng)信息與業(yè)務(wù)登記子系統(tǒng)信息存在脫節(jié)，系統(tǒng)相關(guān)功能缺失。又如存在系統(tǒng)管理漏洞，造成一定的安全隱患。

（四）基礎(chǔ)工作性問題

1.登記窗口設(shè)置問題。各地不動(dòng)產(chǎn)登記窗口設(shè)置往往只能滿足正常業(yè)務(wù)量辦理需求，一旦登記量激增，往往需要工作人員加班加點(diǎn)，導(dǎo)致窗口長期處于滿負(fù)荷工作狀態(tài)。

2.窗口人員流動(dòng)性大問題。窗口服務(wù)人員中編制外合同工比例較高，流動(dòng)性相對(duì)較大，業(yè)務(wù)流程學(xué)習(xí)時(shí)間短，容易造成服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化水平不高，在個(gè)別疑難問題上難以做到 “一次性告知”。

3.窗口人員服務(wù)意識(shí)亟待提高問題。因窗口基本處于滿負(fù)荷工作狀態(tài)，招待不周、招呼不到、顧此失彼的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)窗口工作人員對(duì)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的緊迫感、主動(dòng)性認(rèn)識(shí)不足，存在被動(dòng)學(xué)、應(yīng)付學(xué)的思想慣性。

4.部門之間缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)處理機(jī)制問題。目前很多原行業(yè)部門歷史遺留問題均歸口到不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)解決，因缺乏部門間聯(lián)合協(xié)調(diào)處理機(jī)制，加上無現(xiàn)成法律依據(jù)和可借鑒的成功事例，有些棘手問題便被長久擱置。

5.基礎(chǔ)信息清理整合未到位問題。分散登記時(shí)期各登記部門均是自建信息系統(tǒng)、各自管理，導(dǎo)致數(shù)據(jù)格式不一、口徑不同，標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行力度也不同。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后，雖職責(zé)機(jī)構(gòu)已調(diào)整，檔案數(shù)據(jù)已移交，但歷史登記信息清理整合還存在缺漏，不動(dòng)產(chǎn)登記后臺(tái)數(shù)據(jù)庫信息還不夠完整。

6.不動(dòng)產(chǎn)登記紙質(zhì)檔案的保管期限及銷毀問題。不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)、地役權(quán)登記自注銷之日起檔案保管期限為5年，預(yù)告登記、查封登記、異議登記自注銷之日起檔案保管期限為2年。這就要求檔案管理機(jī)構(gòu)與不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)部門組成檔案鑒定小組，定期對(duì)檔案進(jìn)行鑒定；對(duì)已過保存期限失去保存價(jià)值的檔案，鑒定小組需提出處理意見，但在實(shí)際工作中，基本沒有做到。

二、妥善處理有關(guān)歷史遺留問題的思路

本著“尊重歷史、實(shí)事求是，依法依規(guī)、維護(hù)權(quán)益，分類解決、確保實(shí)效”的原則，提出處理四類問題的基本思路。

（一）對(duì)政策規(guī)范性問題

采取調(diào)查卷宗、實(shí)地踏勘、群眾走訪等方式，摸清底數(shù)，找準(zhǔn)癥因。并會(huì)同當(dāng)?shù)攸h委政府向上級(jí)黨委政府或不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)主管部門請(qǐng)示報(bào)告，上下聯(lián)動(dòng)、及時(shí)研究起草處理政策或解決操作規(guī)范，確保此類問題妥善處理。

（二）對(duì)業(yè)務(wù)操作性問題

通過市級(jí)部門出臺(tái)切合實(shí)際的操作規(guī)范來解決。由各地自然資源主管部門及不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心，分層級(jí)建立健全疑難業(yè)務(wù)會(huì)審制度，明確辦理意見。建立自然資源、規(guī)劃、住建等部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)處理機(jī)制，定期會(huì)商研究登記工作中遇到的疑難歷史遺留問題，提出妥善處理意見，報(bào)請(qǐng)人民政府出臺(tái)政策，使同類問題有據(jù)可依。

（三）對(duì)技術(shù)保障性問題

進(jìn)一步加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，制定切合實(shí)際的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和成果審核工作機(jī)制，從業(yè)務(wù)事項(xiàng)設(shè)置、服務(wù)規(guī)范、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、制度建設(shè)等方面形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保業(yè)務(wù)規(guī)范統(tǒng)一，登記操作行為合法合規(guī)。不斷優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)平臺(tái)，消除系統(tǒng)漏洞，提升操作便捷度，滿足不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理的需要。

（四）對(duì)基礎(chǔ)工作性問題

抓實(shí)歷史原房地等不動(dòng)產(chǎn)登記信息清理整合，全面理清各部門移交的歷史登記資料。加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)字化檔案管理，將整理后的空間數(shù)據(jù)整合關(guān)聯(lián)形成符合《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（試行）要求的空間數(shù)據(jù)及屬性數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換入庫，建成支撐信息平臺(tái)運(yùn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記元數(shù)據(jù)。同時(shí)，科學(xué)設(shè)置辦事窗口，合理配備工作人員，減少環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化帶來的時(shí)間消耗。

三、實(shí)踐與建議

各地不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中遇到的各類問題，情況復(fù)雜，大多系歷史遺留形成，處理難度較大。面對(duì)群眾的急切訴求，各地不動(dòng)產(chǎn)登記中心要以思想大解放、行動(dòng)大擔(dān)當(dāng)為引領(lǐng)，通過工作機(jī)制、方法和基礎(chǔ)等方面的多措并舉，來妥善有效解決。具體可以從以下幾方面著手突破。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立疑難問題處理工作機(jī)制

面對(duì)層出不窮的疑難登記問題，需要建立一套較為完善的處理工作機(jī)制，確保企業(yè)和群眾的訴求能夠有機(jī)構(gòu)有人員及時(shí)予以處理解決。從紹興市各地的實(shí)踐情況看，一是要在各不動(dòng)產(chǎn)登記辦事大廳統(tǒng)一設(shè)置疑難問題兜底處理窗口或辦公室，實(shí)行值班長制度，由各不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心主任任總值班長，中層以上領(lǐng)導(dǎo)輪值擔(dān)任值班長，并安排經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)務(wù)骨干專職接待，確保第一時(shí)間有專人處理群眾的問題訴求，簡單問題能夠即時(shí)在大廳現(xiàn)場(chǎng)解決；二是要成立歷史遺留問題處理小組，建立登記業(yè)務(wù)集體會(huì)審機(jī)制，對(duì)于工作中遇到的一些面上共性問題，由業(yè)務(wù)科室提出處理建議意見，提交不動(dòng)產(chǎn)登記中心或自然資源主管部門集體會(huì)審會(huì)議研究處理；三是提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣⒙?lián)席會(huì)議機(jī)制，將涉及多部門的一些歷史遺留問題，提請(qǐng)政府召開聯(lián)席會(huì)議研究妥處；四是及時(shí)上報(bào)請(qǐng)示，對(duì)一些重大政策性問題，在研究基礎(chǔ)上，及時(shí)上報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門，請(qǐng)求指導(dǎo)解決。

（二）深入調(diào)研，舉一反三妥善處理普遍性問題

各地要提高對(duì)及時(shí)處理歷史遺留問題的認(rèn)識(shí)，主動(dòng)作為，勇于擔(dān)當(dāng)，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中可能遇到的問題和困難，要提前介入調(diào)研，主動(dòng)收集，并對(duì)一些普遍性問題進(jìn)行深入研究分析，按照公平公正原則，有針對(duì)性地提出解決思路。紹興市局2018年主動(dòng)收集了各地近兩年處理的歷史遺留問題案例，對(duì)其中的問題特征和有效解決方法進(jìn)行篩選歸納，形成了一批典型案例樣本，且編印成“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記案例選集”下發(fā)，供各地在日常登記工作中互相參照借鑒，以便提高各地處理歷史遺留問題的能力水平。

（三）強(qiáng)化指導(dǎo)，以標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來約束各地登記行為

紹興市局多措并舉，有效加強(qiáng)對(duì)全市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記歷史遺留問題的指導(dǎo)。一是建立紹興市不動(dòng)產(chǎn)登記問題信息上報(bào)制度，要求各地在遇到各類登記疑難問題時(shí)，及時(shí)將相關(guān)信息上報(bào)市局。二是開展多次業(yè)務(wù)問題專項(xiàng)研究活動(dòng)，2018年11月，對(duì)全市涉及不動(dòng)產(chǎn)登記復(fù)議、訴訟案件進(jìn)行了針對(duì)性調(diào)研，并進(jìn)行了歸集研究。三是多次組織召開全市不動(dòng)產(chǎn)登記局和中心負(fù)責(zé)人會(huì)議，研究全市相關(guān)登記業(yè)務(wù)和技術(shù)問題。四是在梳理匯總各地目前難以解決的各類歷史遺留問題基礎(chǔ)上，研究形成了《關(guān)于妥善處理不動(dòng)產(chǎn)（土地、房屋）統(tǒng)一登記若干問題的指導(dǎo)意見》，為各地在解決國有建設(shè)用地范圍內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)分散登記帶來的歷史遺留問題提供政策依據(jù)。同時(shí)，積極向上級(jí)反映匯報(bào)法律法規(guī)等政策層面需要解決的問題，爭取上級(jí)支持，盡快出臺(tái)解決辦法。今年還將開展不動(dòng)產(chǎn)登記窗口服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

（四）夯實(shí)基礎(chǔ)，加快完成土地房產(chǎn)歷史登記信息整合清理

加快原房地?cái)?shù)據(jù)清理整合，2018年年底前全面完成紹興所有土地、房屋歷史登記數(shù)據(jù)的掛接，按照不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一編制不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)，建立不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，并及時(shí)匯交。同時(shí)，開展不動(dòng)產(chǎn)登記一窗云平臺(tái)建設(shè)工作，徹底打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)“一窗辦、全城辦、一證辦”。不斷加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍建設(shè)，建立事中事后考核評(píng)價(jià)體系，促使工作人員主動(dòng)提高自身業(yè)務(wù)能力、服務(wù)水平和精神面貌。