美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理及其對中國的啟示

魯清仿，王全印，趙光輝

(1.河南大學 商學院，河南 開封 475000； 2.河南理工大學 馬克思學院，河南 焦作 454150；3.貴州財經(jīng)大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

一、問題的提出

提高預(yù)算績效，促進行政績效，以增強政府績效的整體提升，進而實現(xiàn)政府善治。預(yù)算之于政府猶于血液之于人體，應(yīng)使預(yù)算績效管理成為強化政府績效的基點[1]。黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。我國政府績效管理將以預(yù)算制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理體系，而之前我國政府的預(yù)算績效管理帶有地域性、行業(yè)性、部分性的特征，因此，十九大報告提出全面政府績效管理具有戰(zhàn)略性的意義。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱意見)的發(fā)布，標志著碎片化、內(nèi)向性與控制導向的政府績效管理拉開了改革的序幕。然而，新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化及其帶來的新挑戰(zhàn)，以及政府預(yù)算內(nèi)生性的矛盾，使得實現(xiàn)《意見》的改革目標不會一蹴而就，改革方法的選擇將更具不確定性。因此，如何科學認識、加速推動《意見》的貫徹執(zhí)行，需要廓清全面實施預(yù)算績效與管理的現(xiàn)實約束與改革目標之間所存在的問題。盡管增強政府績效的提升是世界各國普遍追求的治理目標，但治理路徑主要有以西歐特別是英國為代表的市場化模式和以美國為代表的預(yù)算模式。對比兩模式，至下而上、市場參與者為主導的市場化模式所內(nèi)生的局限性導致預(yù)算資源分配的前瞻性、整體性不足，進而影響預(yù)算資源的效率與效果；考慮到我國改革的路徑依賴與預(yù)算績效的現(xiàn)實與需求，本文以美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理代表性實踐為邏輯起點，結(jié)合《意見》要求，對照改革開放以來中國政府績效與管理實踐，分析問題產(chǎn)生的緣由并提出相應(yīng)的對策與建議。

二、改進預(yù)算績效與政府績效國內(nèi)外文獻述評

績效預(yù)算最早是由美國胡佛委員會提出的一種以功能、活動和項目為基礎(chǔ)的預(yù)算，但由于當時技術(shù)手段的局限，給參與改革的政府部門帶來很大的負擔，未獲得足夠的支持。預(yù)算績效的研究可追溯于20世紀50年代，在“科學管理”、“科層制”與“經(jīng)濟人假設(shè)”理論指導下，研究主要聚焦于政府行為與預(yù)算控制效率的實現(xiàn)程度。隨著公共管理理論與政府治理理論的發(fā)展，政府預(yù)算績效的研究從控制效率逐步過渡到使用效率與配置效率。在此研究過程中，預(yù)算績效的政治性受到關(guān)注。

20世紀90年代以來，包括美國、英國、澳大利亞和新西蘭為代表的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國在新公共管理的理念下紛紛推行“新績效預(yù)算改革”，全力建立基于結(jié)果導向的績效預(yù)算。計劃-項目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)、目標管理(OBM)、零基預(yù)算(ZBB)的失敗主要是由于只重視預(yù)算績效的技術(shù)性而忽視了預(yù)算績效的政治性[1-2]。預(yù)算績效應(yīng)強調(diào)政府部門使命、戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算項目目標的邏輯性，通過提供一個可以量化的數(shù)據(jù)信息，來提高預(yù)算資源的配置與使用效率，是政治性與技術(shù)性的統(tǒng)一[3]。GAO(2018)回顧了美國聯(lián)邦政府50年來的預(yù)算績效實踐，認為脫離行政過程而過度關(guān)注技術(shù)性是聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理失敗的主要原因[4]。西方國家在推行績效預(yù)算時，大多實施了配套制度，形成了以政府戰(zhàn)略規(guī)劃為起點的完整管理循環(huán)。

改革開放以來，中國政府績效管理從最初的“目標責任制”發(fā)展到新時代“全面預(yù)算績效管理”。1999年，我國政府開始實行部門預(yù)算管理改革，預(yù)算績效的探索始于黨的十六屆三中全會，自此，我國預(yù)算績效管理的研究逐漸增多。學者聶麗潔等(2004)建議在我國零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立以零基預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算方法體系。劉俊杰等(2004)認為定員定額管理與績效預(yù)算的結(jié)合可以較好地解決當時零基預(yù)算實踐中遇到的障礙。余小平等(2004)認為當時我國進行的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得很大進展，為預(yù)算績效的推行創(chuàng)造了良好條件，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實行并逐步完善預(yù)算績效。馬駿(2004)提出由于我國預(yù)算體制與西方預(yù)算體制所處的發(fā)展階段、面臨問題以及所處環(huán)境上的差異，我國無法也不應(yīng)該從整體上借鑒績效預(yù)算，而應(yīng)先建立“控制取向”的部門預(yù)算和國庫管理體制后再推行績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算制度向中國的“移植”會面臨許多約束，所以必須從建立政府預(yù)算績效評價制度開始，建立健全配套措施，進行一條漸進的改革引進之路。從中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段、文化、政府改革現(xiàn)狀等實際出發(fā)，中國政府績效管理模式為“創(chuàng)效式管理模式”，中國政府績效管理需要從“體制機制的改革”與“制度保障”兩個方面進一步完善[5-7]。

從已有文獻看，國外學者聚焦于預(yù)算績效的改進，而國內(nèi)學者聚焦于政府績效的改進，這些研究為完善預(yù)算績效管理提供了基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有研究將預(yù)算績效與政府績效兩者分離，造成目的與手段缺乏一致性，忽略了“預(yù)算是行政之母”的內(nèi)在邏輯關(guān)系[8]。全面實施預(yù)算績效管理是實現(xiàn)政府治理方式深刻變革的突破口，它要求以預(yù)算績效為手段、以政府績效為目的。在此背景下，馬蔡琛和馬國賢(2001)[9]、牛美麗(2012)[10]等探索性地將預(yù)算績效與政府績效進行整合，但遺憾的是這種整合是預(yù)算績效為主、政府績效為輔。

三、美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理兩階段代表性實踐及三次改革特點

政府預(yù)算具有控制支出、成本效率分析、改進政府管理以及計劃與政策四大職能。因此，預(yù)算績效與管理就成為美國聯(lián)邦政府提高政府績效的抓手。

(一)美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理第二與第四階段代表性的實踐

1921年《預(yù)算與會計法案》的簽署標志著美國進入“預(yù)算國家”。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理改革進程中，預(yù)算績效與管理分為四個階段，但第二與第四階段預(yù)算績效與管理特點日益顯著，實施效果較為明顯[11]。

1.第二階段預(yù)算績效與管理：以管理主義導向、使用效率為核心

盡管《國會預(yù)算與扣押法案》)使預(yù)算主導權(quán)由總統(tǒng)控制轉(zhuǎn)變到國會與總統(tǒng)共享，但是，總統(tǒng)與國會黨派的一致性以及預(yù)算赤字壓力降低，使得政府預(yù)算的政治性并沒有取代政府預(yù)算技術(shù)性的支配性地位。同時，美國聯(lián)邦政府行政管理理念仍是“科層制”、“理性經(jīng)濟人假設(shè)”與“科學管理”，故理性預(yù)算主導著此階段的政府預(yù)算績效與管理。越南戰(zhàn)爭以及“偉大社會”計劃造成政府開支迅猛增加、預(yù)算項目數(shù)量急劇增多，加之國防部計劃-項目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)預(yù)算績效管理的積極效應(yīng)，使得約翰遜總統(tǒng)在1965年向整個聯(lián)邦部門推行PPBS改革。然而，由于PPBS所要求的績效結(jié)果計量技術(shù)不成熟、信息基礎(chǔ)缺乏以及政治資源不足，使得PPBS沒有達到改革預(yù)期。同樣原因PPBS、目標管理(MBO)與零基預(yù)算(ZBB)漸次被取代。總體而言，聯(lián)邦政府預(yù)算辦公室主導的PPBS、MBO與ZBB，均基于絕對理性的“成本效益分析法”去選擇政府項目來確定預(yù)算資源，旨在提高預(yù)算資源的使用效率。

2.第四階段預(yù)算績效與管理：治理導向、使用效率與配置效率兼顧

1993年，美國國會通過的《政府績效與結(jié)果法案》以及克林頓總統(tǒng)發(fā)布了《總統(tǒng)管理議程》。由此，啟動了美國新績效預(yù)算改革的進程。改革主要從以下四個方面展開：

一是借助項目評價評級工具(PART)開展全面的績效評估。為了推動各部門的績效評估工作，美國總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室開發(fā)了項目評級評價工具。項目評級評價工具一般由25個問題組成，主要涵蓋項目設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理與績效報告四方面內(nèi)容。依據(jù)上述25個問題的回答情況，按照相應(yīng)權(quán)重，給出相應(yīng)的分值。根據(jù)得分的高低，項目被歸為有效、基本有效、充足、無效等績效類別。

二是借助計分卡評級，強化部門支出管理責任。根據(jù)總統(tǒng)管理議程的要求，各部門每季度要接受兩次評級：一是對其各個項目實現(xiàn)整體目標的狀況進行評級，二是對各支出部門達到預(yù)算與績效一體化倡議要求的進展情況進行評估。評估結(jié)果分綠色、黃色、紅色等級?！熬G色”表示達到了規(guī)定的目標，取得了滿意進展；“紅色”表示沒有達到上述目標，結(jié)果不令人滿意；“黃色”則表示僅實現(xiàn)了部分目標，今后需要改進、努力。

三是運用績效信息，改進預(yù)算決策和項目管理。PART極大地推動了項目績效評價工作。隨著PART得到日益廣泛的運用，財政部門與各支出部門圍繞項目績效管理的交流也越來越充分?？冃Ч芾硪阎鸩綕B透到預(yù)算過程的各個環(huán)節(jié)當中，成為保障公共資金高效使用的重要制度依托。

四是公開績效信息，提高財政透明度。美國政府開通了Expectmore.gov網(wǎng)站，向美國公眾提供項目績效信息。網(wǎng)站涵蓋了所有受到PART評估的項目的評估摘要。評估摘要所包含的內(nèi)容主要有：項目目的、總體評級、績效重點和未來改進措施等。借助網(wǎng)站提供網(wǎng)絡(luò)鏈接，有興趣的美國公民還可以獲得項目評估的詳細內(nèi)容，具體如PART各項問題的答案、績效改善行動的后續(xù)信息更新等。Expectmore.gov網(wǎng)站的開通，提升了公眾對績效及結(jié)果的關(guān)注度；使公眾得以更加深入細致地監(jiān)督各政府部門，增加了各部門改進項目管理措施的透明度，引導各政府部門更加清晰地表述項目目標和成果。

1993年克林頓總統(tǒng)執(zhí)政，分裂政府結(jié)束但預(yù)算赤字的巨大壓力以及英國等西方國家“新公共管理”改革的成功，使得國會與總統(tǒng)形成對控制預(yù)算支出、提高預(yù)算績效進而強化政府績效的共識，為《政府績效評價法案(GPRA)》的簽署鋪平了道路。GPRA的發(fā)布與實施是美國聯(lián)邦政府行政管理改革的分水嶺，意味著政府預(yù)算管理與行政管理實現(xiàn)了統(tǒng)合，政府預(yù)算與政府計劃及政策得到了進一步整合。以“新公共管理”與“再造政府”為核心的GPRA，通過績效計量與項目評價將政府部門使命、年度績效計劃以及年度績效報告進行整合，以聚焦項目績效為手段從而以實現(xiàn)部門整體績效為目的。“市場化為基礎(chǔ)”、“數(shù)據(jù)驅(qū)動”、“結(jié)果導向”與“政府預(yù)算、績效與財務(wù)信息整合的理念[12]”，使得其能在小布什政府時期、奧巴馬政府時期以及現(xiàn)在特朗普政府時期得以繼承并進一步完善。如項目評價評級工具(PART)強化績效信息在預(yù)算編制中的使用，政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)明確了績效目標的制定與跟蹤，完善了聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理的組織保障。

(二)美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理三次改革特點

在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理改革過程中，政府部門并沒有發(fā)揮積極的推動作用，甚至有時是阻撓改革。預(yù)算績效改革只有到了矛盾的爆發(fā)點，才有可能產(chǎn)生。美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理四階段三次改革具有以下三個特點：

1.單一的技術(shù)性到技術(shù)性與政治性相融合

縱觀美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理，演進路徑整體上呈現(xiàn)出從技術(shù)性到政治性再到技術(shù)性與政治性融合的特點。在第一階段，聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理以實現(xiàn)控制效率為目的，主要通過預(yù)算管理辦公室在部門預(yù)算編制中對定額的嚴格執(zhí)行與審計署(GAO)事后的財務(wù)審計；在第二階段，聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理主要體現(xiàn)為使用效率，其實現(xiàn)路徑是通過聯(lián)邦各部門對預(yù)算項目(Project)的選擇及其實施方法的優(yōu)化[13]。在兩階段中，總統(tǒng)主導預(yù)算過程，預(yù)算成為聯(lián)邦政府的管理工具，體現(xiàn)了技術(shù)性的特征。然而，在第三階段，總統(tǒng)與國會共同主導預(yù)算過程，但由于是分裂政府，使得總統(tǒng)提交給國會的預(yù)算成為“死亡預(yù)算”，政治性主導著預(yù)算審批與預(yù)算管理。到了第四階段，隨著預(yù)算赤字的加大、私營部門預(yù)算管理的成功以及分裂政府的結(jié)束，預(yù)算績效管理的技術(shù)性與政治性逐步融和。如部門戰(zhàn)略目標的制定要咨詢國會，年度績效報告與績效復核報告要定期向國會報告。

2.績效信息的公開與一線管理授權(quán)的非同步性

第四階段預(yù)算績效與管理是“政府再造”和“新公共管理”的產(chǎn)物。由于“扁平化”、充分授權(quán)與透明對國會、聯(lián)邦政府與部門管理者三者的實施成本、收益影響不同，故三者對預(yù)算績效與管理的反應(yīng)就各不相同。國會作為公共資金的受托者與監(jiān)護者履行對聯(lián)邦政府及其部門的監(jiān)督職責，而各聯(lián)邦政府部門是公共服務(wù)的提供者與實施者。在預(yù)算績效管理過程中，國會既要保證預(yù)算資金高效使用，也要履行預(yù)算資金監(jiān)督職責。然而，國會監(jiān)督力量的不足，造成了國會只能通過公開聯(lián)邦政府預(yù)算績效信息達到監(jiān)督預(yù)算資金的目的。

但是，作為聯(lián)邦政府代表的各部門為實現(xiàn)高效使用，要求對一線管理者進行適度授權(quán)以實現(xiàn)預(yù)算資金效率的提高。然而，作為理性經(jīng)濟人與具有信息優(yōu)勢的聯(lián)邦政府各部門，一方面面臨國會的高權(quán)控制，另一方面面臨聯(lián)邦政府對預(yù)算績效的需求，兩方面共同作用，形成了聯(lián)邦政府各部門對預(yù)算績效管理應(yīng)對策略的不同反應(yīng)，即重視績效信息的公開，而對一線管理者的授權(quán)響應(yīng)不足。

3.改進的漸進性而實踐效果的非預(yù)期性

政府預(yù)算是政治性與技術(shù)性的統(tǒng)一，這意味著政府預(yù)算績效與管理改革的復雜性與曲折性。預(yù)算績效與管理是政府預(yù)算系統(tǒng)、政府管理系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)進行整合的結(jié)果，其中任一系統(tǒng)發(fā)展不完備，預(yù)算績效管理就不可能達到預(yù)期目標。

美國的政府績效預(yù)算之所以比較成功，與其多年的發(fā)展和循序漸進的策略分不開的。美國在20世紀50年代就提出了政府績效預(yù)算，但是由于公共支出的效益難以量化等原因，當時的實施不是很成功。從實施技術(shù)角度來看，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理改革主要集中在第二階段與第四階段，兩階段預(yù)算績效管理方法依次采用了計劃-項目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)、目標管理(MBO)、零基預(yù)算(ZBB)、政府績效評價法案(GPRA)、項目評價評級工具(PRAT)與政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)。六種預(yù)算績效管理方法之間是揚棄，是后一種方法吸收前面改革的合理內(nèi)核而不斷完善。如政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)在繼承了以往績效管理方法中的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效目標、績效評價與報告，以及將績效信息運用在預(yù)算項目管理的基礎(chǔ)上，進一步將部門優(yōu)先計劃與戰(zhàn)略計劃、年度計劃聯(lián)系起來；將預(yù)算項目績效季度與年度戰(zhàn)略計劃進行復核，并將復核結(jié)果向國會報告與公眾公開；為強化績效管理，該法案要求聯(lián)邦政府各部門設(shè)置首席經(jīng)營官、首席績效改進官與績效目標改進官以及績效管理委員會。

從實施效果來看，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理并沒有取得改革預(yù)期效果，以至于Radin(2006)、Moynihan(2007)與GAO(2017)認為聯(lián)邦政府進行預(yù)算績效管理改革僅取得“象征性的效果”，而真正改革效果并沒取得。根據(jù)2007年GAO的國會證詞報告，2007年341個聯(lián)邦部門預(yù)算項目績效管理被OMB評為有效的不足14%，與2003年相比僅提高2%；而被評價為無效的高達37%，與2003年相比，卻上升了5%[11]。

四、中國政府預(yù)算績效與管理最新實踐的解讀

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》作為中國政府預(yù)算績效與管理最新實踐的先聲具有以下四個創(chuàng)新：

(一)理念創(chuàng)新：定位政府績效管理的抓手，整合多重績效管理體制

政府預(yù)算本質(zhì)是實現(xiàn)政府職能、提高政府效率的制度安排。通過預(yù)算編制、審批與監(jiān)督，科學確定社會資源中公共資源吸取的份額(宏觀配置效率)，最大化公共資源的分配效率(中觀配置效率)，降低政府自身所導致的效率損耗(控制效率)，從而高質(zhì)量滿足公共社會需求(使用效率)[14]。內(nèi)嵌入特定政治框架、體現(xiàn)政府服務(wù)目標的政府預(yù)算就成為了政府績效管理的切入點與抓手。

十九大提出全面實施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革，實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率與使用效益。不是僅僅限于行政體制或公共財政體制來把握全面預(yù)算績效管理，改革目的是提高預(yù)算資源配置效率與使用效益，且配置效率居前。這表明政府績效管理體制已跳出了中國40年多重管理體制分隔的桎梏，以預(yù)算績效管理統(tǒng)領(lǐng)政府績效管理體制，實現(xiàn)了多重績效管理體制的整合；進一步深化政府績效管理的目標，更加注重資源配置效率體現(xiàn)了新時代政府行政理念的創(chuàng)新。

然而，以前政府績效管理體制主要從兩個維度展開。維度一以部門預(yù)算項目為評價對象，對預(yù)算資金進行審計式績效評價；維度二以公務(wù)員、部門或單位為評價對象，在行政體制下的“目標責任制”框架內(nèi)所進行的“發(fā)展型政府績效考核”“創(chuàng)效型政府績效考核”。而現(xiàn)階段全面實施預(yù)算績效管理以預(yù)算為抓手，統(tǒng)合預(yù)算編制進程中的資源配置效率與預(yù)算執(zhí)行過程中的執(zhí)行效率，在政府“善治”目標導引下，促進政府績效管理實踐的改進與完善。

(二)機制再造：突出政府預(yù)算基礎(chǔ)性地位，整合預(yù)算與績效管理流程

政府績效管理是一個系統(tǒng)工程，是多項技術(shù)的聚合。政府績效管理的體制系統(tǒng)性與技術(shù)聚合性決定了政府績效管理機制的多樣性?！兑庖姟凡粌H整合了中國多重績效管理體制，而且突出政府預(yù)算在政府績效管理中的基礎(chǔ)性地位，以一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算為載體，將政府預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督融通到績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、績效結(jié)果的績效管理全流程中。

預(yù)算績效管理要取得實效，就要千方百計激發(fā)預(yù)算部門和一線工作者的熱情和創(chuàng)造力。因此，激勵機制是否科學有效，是預(yù)算績效管理成敗的關(guān)鍵。激勵機制涉及復雜平衡和眾多因素，既要符合實際，力度和方式切實有效；又要尊重傳統(tǒng)，凝聚廣泛共識，切忌簡單一刀切。既不能簡單地將績效與預(yù)算或獎金掛鉤，導致無序競爭和行為扭曲；也不能導致鞭打快牛。政府績效管理這種全新的運行機制使中國績效管理在價值定位、指標體系與實施流程三個方面得到極大的拓展。在價值定位上，體現(xiàn)了“統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局”治理理念；在指標系統(tǒng)上，體現(xiàn)了財務(wù)指標與管理指標的統(tǒng)一；在實施流程上，體現(xiàn)了實現(xiàn)行為鏈條與行為邏輯的趨同。以結(jié)果為導向，以可定義、可測量的方法將政策與項目納入績效管理，進而延伸至政府行政過程與行政行為，避免了政府績效管理過程中評價的隨機性和主觀性，避免了現(xiàn)行部門預(yù)算項目績效評價“只見樹木、不見森林”的局限性。

(三)聚力增效：夯實管理責任，全面實施推進，注重結(jié)果評價

夯實管理責任?！兑庖姟肥紫让鞔_了預(yù)算績效的管理責任主體。地方各級政府和各部門、各單位，成為預(yù)算績效管理的責任主體。項目責任人，對項目預(yù)算績效負責，對重大項目責任人實行績效終身責任追究制。再者，《意見》引入了預(yù)算績效管理外部審查監(jiān)督機制。人大、審計外部監(jiān)督機制、外部監(jiān)督力量的剛性介入，既有利于避免政府“自我監(jiān)督”的“燈下黑”，又為監(jiān)督機制構(gòu)建起了完整閉環(huán)?？己艘脖患{入政績考核體系，績效管理考核結(jié)果將作為各級政府績效和干部政績考核指標，作為領(lǐng)導干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考。無論從考核主體的確認，還是到內(nèi)外監(jiān)督體系的構(gòu)建，《意見》中明確的這些內(nèi)容，都體現(xiàn)了中央對預(yù)算績效管理的“鐵手腕”和“鐵決心”。

全面實施推進?！兑庖姟诽岢鲆獜摹叭轿弧⑷^程、全覆蓋”三個維度推動績效管理全面實施。全方位預(yù)算績效管理格局，提出既要實施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算績效管理，又要對政府政策和投資項目實施績效管理，這充分體現(xiàn)了預(yù)算績效管理的“全覆蓋”。全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理格局中，提出各級政府和政府部門收支預(yù)算全面納入績效管理，實行全周期跟蹤問效。動態(tài)評價調(diào)整機制的建立，將有力推動財政資源配置效率，增強財政可持續(xù)性?？冃Ю砟詈头椒ㄉ疃热谌腩A(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，也將構(gòu)建起事前、事中、事后績效管理的閉環(huán)系統(tǒng)，同時充分體現(xiàn)到預(yù)算績效管理的全過程。

注重結(jié)果評價，財政資金管理是國家治理能力高低的重要體現(xiàn)。尤其在國際經(jīng)濟形勢高度復雜，國內(nèi)經(jīng)濟增長壓力不斷加大的宏觀經(jīng)濟背景下，每一分財政資金的取舍與流向都具有重大意義。財政資金綜合效益最大化，光靠“算”顯然難以實現(xiàn)。只有為預(yù)算配上合適的“馬轡”，財政資金才不會成為“脫韁的野馬”。編織“馬轡”是一項高度科學系統(tǒng)的工程，必須依托、依靠專門的評價機構(gòu)[15]。《意見》關(guān)于“引入第三方機構(gòu)參與績效評價”的表述，為規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算績效評價體系構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

(四)路徑優(yōu)化：閉合績效管理循環(huán)，強化績效信息的使用與績效結(jié)果

通常而言，政府績效管理由部門使命、年度績效計劃、持續(xù)性績效跟蹤、績效評估與績效信息的使用五個部分形成的一個閉合循環(huán)。閉合的政府績效管理循環(huán)路徑使部門使命、績效目標與績效指標保持邏輯一致，強化績效結(jié)果的使用意識，體現(xiàn)了部門使命是政府績效管理的出發(fā)點。由于部門職能與政府政策的抽象性，部門使命需要轉(zhuǎn)化為不同時間段的績效目標，進而再轉(zhuǎn)化為可定義、可測量的績效指標，三者之間不能松弛。財是政之基，離開預(yù)算的行政是“無源之水”[16]。全面實施預(yù)算績效管理、強化預(yù)算績效信息在預(yù)算管理以及政府經(jīng)營過程中的運用，更加強調(diào)績效結(jié)果的責任意識。如“在預(yù)算管理方面，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的機制，將本級部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤”；同時，《意見》也強化績效結(jié)果的責任意識，如“地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區(qū)預(yù)算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預(yù)算績效負責，項目責任人對項目預(yù)算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制”[17]。

五、研究結(jié)論與對策建議

美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理第二與第四兩個階段代表性的實踐和三次改革經(jīng)驗表明：技術(shù)性與政治性相結(jié)合、績效計量技術(shù)和績效信息的建立與健全是實現(xiàn)預(yù)算績效的必要條件；改革過程中各方會策略性的應(yīng)對改革政策而使目標出現(xiàn)非預(yù)期結(jié)果。作為指導我國最新實踐的《意見》整合了政府行政過程與預(yù)算管理過程，強化了績效結(jié)果的使用，突出預(yù)算在整個政府績效中的基礎(chǔ)地位。結(jié)合美國預(yù)算績效與管理的經(jīng)驗、《意見》以及現(xiàn)行預(yù)算實踐的“四個強烈反差”[10，18]。由此提出以下對策建議：

(一)整合預(yù)算管理與行政管理、明晰事權(quán)與支出責任

政府績效是政府提供公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的結(jié)果反映，取決于政府預(yù)算管理與行政管理制度的完善程度。預(yù)算管理制度是行政管理制度的基礎(chǔ)與支柱，事權(quán)是政府行政職能與公共服務(wù)在預(yù)算制度中的同義表述，通常以預(yù)算項目的形式呈現(xiàn)，而支出責任是履行事權(quán)的預(yù)算支出與管理責任[18]。

政府預(yù)算管理與行政管理性質(zhì)互異而互嵌且涉及多個利益主體，這些利益主體目標需求與職能相異，這就要求明晰各方職責，科學合理地將他們整合到績效管理鏈條各環(huán)節(jié)，使之相互嚙合與促進，才能實現(xiàn)資源配置效率與使用效率的提高。然而，即使在《美國聯(lián)邦政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》(2010)實施多年以后，美國聯(lián)邦政府仍沒有解決國會、預(yù)算管理辦公室(OMB)以及聯(lián)邦政府各部門之間的職責關(guān)系，致使預(yù)算績效管理并沒有取得預(yù)期目標。根據(jù)美國責任總署(GAO)2017年的報告顯示，在2016年22個聯(lián)邦政府部門預(yù)算績效管理評價中僅有13個部門遵循了績效管理的相關(guān)法案。同樣在中國，“黨管干部”與“政府主要負責社會經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)”的制度安排形成了分隔的、兩條并行的績效管理模式，導致了政府績效管理前述的四個強烈反差。開放預(yù)算編制過程，預(yù)算配置以政府部門職能為基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行與政府目標并軌實施，預(yù)算績效評價與部門績效、公務(wù)員行政行為管理同步，意味著政府部門、財政部門與編委辦在組織使命、職能設(shè)定與預(yù)算配置上要協(xié)調(diào)；財政部門、審計部門與監(jiān)察部門以及人事組織部門將預(yù)算績效與部門績效以及個人績效進行分解整合，避免各方之間重疊與缺失。

單一制、五級行政體制與黨管干部的人事體制使得市縣兩級政府易形成唯上主義[19]。在全面實施預(yù)算績效管理的過程中，唯上主義極易將事權(quán)異化為上一級政府交辦的事務(wù)，改變預(yù)算資金用途，將政府績效管理變?yōu)樯霞壵畬ο录壵木o箍咒，形成政府低效率。因此，隨著市縣兩級地方政府在公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護等方面的事權(quán)逐步擴大的同時，明晰與保障市縣兩級政府的支出責任，對提高預(yù)算績效、改善政府整體績效，就顯得格外重要。

(二)預(yù)算管理的民主化、理性化，行政結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化

沒有民主的績效是巧偽趨利的績效，沒有理性的績效是烏托邦式的績效。全面實施預(yù)算績效管理以預(yù)算績效為突破口，促進政府行政績效，從而形成政府整體績效的提高與改善。因此，預(yù)算管理的民主化、行政結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化是全面實施預(yù)算績效管理必須正視的問題。

預(yù)算編制過程主要解決從社會資源中吸取多少預(yù)算資源來滿足哪些公共服務(wù)需求。在這個過程中，民主化決定著從社會資源中吸取預(yù)算資源的份額以及公共服務(wù)優(yōu)先秩序的排列。在預(yù)算效率上表現(xiàn)為配置效率。預(yù)算執(zhí)行過程主要解決如何以最少的預(yù)算資源提供更多(或給定數(shù)量)高質(zhì)量的公共服務(wù)?？茖W化、精細化與標準化預(yù)算執(zhí)行管理滿足特定公共服務(wù)需求，直接決定預(yù)算的使用效率。預(yù)算監(jiān)督過程主要解決如何使預(yù)算編制程序性合法以及最小化在預(yù)算執(zhí)行過程中因行政導致的自身的損耗，預(yù)算過程與行政過程得以整合，科學、合理行政程序與過程的合規(guī)程度決定著行政執(zhí)行效率的高低。

美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理第二階段重視理性而忽視了民主性，沒有得到國會的支持，導致預(yù)算績效管理沒有取得預(yù)期成果。相反，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理在第三階段重視民主性而忽視理性，致使預(yù)算績效管理處于近乎停滯狀態(tài)。同樣，在我國以前的績效管理中，四個強烈反差以及財政的擠出效應(yīng)、預(yù)算軟約束等等都不無上述原因。

(三)強化部門使命、預(yù)算績效目標、績效指標及績效計量之間的相關(guān)性

全面實施預(yù)算績效管理就是以預(yù)算項目績效為抓手來促進政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府公共服務(wù)質(zhì)量、增強政府公信力和執(zhí)行力。其技術(shù)性的關(guān)鍵在于將部門使命、預(yù)算項目目標、項目績效以及績效結(jié)果的確認緊密結(jié)合起來，使之具有高度的相關(guān)性[20]。四者之間的高度相關(guān)性能克服預(yù)算軟約束，保障預(yù)算資金的使用與部門使命即部門應(yīng)該履行的職能相一致；使政府部門工作重點由“唯上”的當前任務(wù)轉(zhuǎn)變到聚焦于自身使命、持續(xù)性的服務(wù)改進，增強預(yù)算的可預(yù)測性。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效改革的進程中，計劃-項目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)最早將部門的年度或短期計劃與預(yù)算項目進行聯(lián)系起來，而《政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》不僅將政府績效評價法案(GPRA)的長期部門戰(zhàn)略繼承下來，而且進一步將部門中期規(guī)劃(部門優(yōu)先計劃)整合到預(yù)算績效管理中去，使部門使命與項目目標以及績效結(jié)果更具可操作性。

(四)建立與維持可靠、可用的績效信息系統(tǒng)

績效信息是績效管理的基礎(chǔ)。而績效信息的取得又依賴于績效結(jié)果計量技術(shù)的支撐。美國聯(lián)邦政府1965年實施的計劃-項目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)盡管將部門目標、預(yù)算項目進行整合且為后續(xù)的改革一直所繼承，但在實施不足五年后最終被放棄，其主要原因是缺乏績效信息系統(tǒng)的有效支撐、缺乏計量技術(shù)對項目結(jié)果的有效計量。相似的原因也導致了中國仍在使用“基數(shù)法”編制預(yù)算及“績效管理理論研究熱火朝天而實踐徘徊不前”的局面。

績效計量的有效性是全面實施預(yù)算績效管理首先要解決的技術(shù)性問題，績效計量要突出結(jié)果導向，重點考核實績。為此，績效計量人員應(yīng)立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準確性[21]。

績效計量的有效性依賴于績效信息的可得性、可靠性和可用性。美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理在這方面給中國提供了很好的借鑒?！睹绹?lián)邦財務(wù)誠信法案》(1982)、《首席財務(wù)官法案》(1990)、《政府管理改進法案》(1994)、《聯(lián)邦財務(wù)管理改進法案》(1996)等法案的簽署與實踐中的不斷改進，為《政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》實施打下了基礎(chǔ)。而中國2014年僅發(fā)布了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制試行規(guī)范，正式規(guī)范還沒發(fā)布實施；2016年財政部才發(fā)布了部分財務(wù)會計準則，而政府成本會計規(guī)范僅僅列入了《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中的研究項目。

(五)預(yù)算績效結(jié)果由消極使用應(yīng)轉(zhuǎn)變到積極使用

科學使用預(yù)算績效結(jié)果不僅是指預(yù)算結(jié)果的使用，而且包括使用方法。預(yù)算績效結(jié)果的使用不能僅僅限于預(yù)算系統(tǒng)，要擴展到整個政府系統(tǒng)。使用方法不僅要立足于過去、以控制導向的消極使用為基礎(chǔ)；而且要面向未來、以治理為導向的積極方法使用為主導。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理八次改革實踐中，預(yù)算績效結(jié)果是否科學使用直接關(guān)系到改革方案的成敗。第一階段的計劃-項目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)、目標管理(MBO)、零基預(yù)算(ZBB)三次改革失敗，從結(jié)果使用方面，原因有兩個。第一，預(yù)算績效結(jié)果的使用范圍太窄，僅局限于預(yù)算系統(tǒng)本身，沒有將其結(jié)果運用于行政管理系統(tǒng)；第二，預(yù)算結(jié)果的使用方法多以合規(guī)性的事后懲戒為主，而不是聚焦于預(yù)算系統(tǒng)的改進或政府行政系統(tǒng)的改進。相反，《政府績效評價法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》吸取了前七次改革的教訓，在結(jié)果使用范圍上，將預(yù)算與政府績效管理進行整合，在方法上重在績效的持續(xù)改進與內(nèi)部學習，從而使之持續(xù)時間最長、改革效果最顯著。根據(jù)美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理實踐，過度“事后的、控制導向與懲戒為主”績效結(jié)果的消極使用會抑制一線管理者的績效管理創(chuàng)新，可能導致項目管理部門的逆向選擇。因此，在現(xiàn)階段全面實施預(yù)算績效管理對結(jié)果的使用要以“消極使用為基礎(chǔ)，積極使用為主導”。我國可以從以下方面入手：一是適應(yīng)績效管理理念和建立績效文化，強化部門財政支出責任和效率意識，讓績效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督整個過程中，通過預(yù)算績效管理制度的建立和完善，實現(xiàn)預(yù)算績效管理常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。二是要重點推進支出績效評價工作。在有序擴大預(yù)算部門項目支出績效評價范圍的基礎(chǔ)上，以重點支出項目績效評價為抓手，以點帶面，帶動績效管理工作的重點推進，特別是選擇重點部門或者重大支出項目進行績效評價工作，能夠更好地促進部門或單位履職，有效節(jié)約財政資金或提高資金使用效率。