領(lǐng)導(dǎo)小組功能適當化：高標準農(nóng)田建設(shè)機構(gòu)建制條款的規(guī)范要義

趙 謙，陳 祥

（1.西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715；2.西南大學(xué)三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，重慶 400715）

1 引言

高標準農(nóng)田建設(shè)是指根據(jù)相關(guān)土地利用[1]、整治規(guī)劃[2]，對“農(nóng)村土地整治重點區(qū)域及重大工程建設(shè)區(qū)域、基本農(nóng)田保護區(qū)、基本農(nóng)田整備區(qū)”[3]等特定區(qū)域耕地展開標準化的田間工程建設(shè)，以實現(xiàn)“高標準建設(shè)、管理、利用”[4]的一類地域化、特色化土地整治活動。高標準農(nóng)田建設(shè)機構(gòu)建制條款即指在相關(guān)農(nóng)業(yè)、土地部門法體系中，于“跨部門協(xié)同治理”[5]理念指引下，就所涉政府職能部門協(xié)作建設(shè)高標準農(nóng)田的機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配備事項予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。該類條款在明確政府主導(dǎo)高標準農(nóng)田建設(shè)的前提下，指向“功能適當原則”[6]下科學(xué)設(shè)置相關(guān)職能部門以實現(xiàn)效能優(yōu)化的“規(guī)范命題”[7]。其既是健全土地節(jié)約集約利用、完善國土空間開發(fā)保護、基本農(nóng)田系統(tǒng)保護的管制和保護主體規(guī)范保障，也是推進機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效從而“建設(shè)符合中國國情的以土地為基礎(chǔ)的自然資源管理體制”[8]的必要踐行路徑。

近年來在該類條款的規(guī)范指引下，中國高標準農(nóng)田建設(shè)活動圍繞“8億畝～10億畝”[9]的目標任務(wù)在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推進，但也出現(xiàn)了建設(shè)項目選址偏差[10]、專項資金挪用[11]以及任務(wù)完成量偏低[12]等問題，對該類活動的預(yù)期績效形成了一定掣肘?；诖?，圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)問題，學(xué)界一方面從質(zhì)量建設(shè)標準[13]、建設(shè)區(qū)劃定方法[14]、建設(shè)內(nèi)容與技術(shù)[15]、建設(shè)潛力測算[16]、資金整合[17]、水利基礎(chǔ)設(shè)施[18]、社會效益評價[19]、建成監(jiān)測管護[20]等技術(shù)規(guī)程角度展開了較為全面的研究，另一方面也從建設(shè)現(xiàn)狀[21]、劃定及建設(shè)模式[22]、地方規(guī)范體系[23]、相關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)立法[24]等制度建構(gòu)層面展開了一定的對策建議研究。然而，將該類活動置于行政組織法規(guī)制體系中，專門就建設(shè)推進主體事項從部門行政法視角展開“體系思維”[25]下“互動秩序”[26]之規(guī)范分析則罕有涉及。

事實上，中國高標準農(nóng)田建設(shè)機構(gòu)建制條款主要散見于相關(guān)低位階規(guī)范性文件[27]中，所涉法律規(guī)范分別就政府職能部門協(xié)作建設(shè)高標準農(nóng)田的機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配備事項予以了原則性、專門性規(guī)定，但在具體機構(gòu)設(shè)置表征之部門協(xié)同形式、相應(yīng)職責(zé)權(quán)限配備表征之部門協(xié)同內(nèi)容設(shè)定方面則存在一定的虛置化與部門化問題。對該類條款展開規(guī)范分析，既是在主導(dǎo)建設(shè)效能優(yōu)化導(dǎo)向下，實現(xiàn)該類條款所涉政府“回應(yīng)性規(guī)制、精巧規(guī)制、元規(guī)制”[28]的必要進路，也是從該具體領(lǐng)域機構(gòu)建制命題表征之“微觀部門行政法”[29]層面檢視、回饋所涉行政組織法理論，以推進政府相關(guān)職能部門科學(xué)設(shè)置的應(yīng)有之義。因此，有必要系統(tǒng)厘清該類條款的“字面意義與隱含意義”[7]，進而嘗試解析旨在“提高法律機構(gòu)的能力”[30]之高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組功能適當化要義，以探尋契合于該要義所彰顯之部門協(xié)同規(guī)范命題的相應(yīng)規(guī)范進路。

2 機構(gòu)設(shè)置規(guī)范：領(lǐng)導(dǎo)小組虛置化下的主導(dǎo)部門沖突

既有的高標準農(nóng)田協(xié)作建設(shè)主要依托各級、各類領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)來組織實現(xiàn)，所涉機構(gòu)設(shè)置規(guī)范則主要圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組來具體設(shè)定，厘清該類規(guī)范的字面意義與隱含意義皆應(yīng)立足于高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織架構(gòu)而展開。

2.1 高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組虛置化

高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組虛置化即在于所涉領(lǐng)導(dǎo)小組有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之名但無具體協(xié)作之實。領(lǐng)導(dǎo)小組作為針對某項特定工作或解決某類特殊問題而設(shè)立的一種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，往往“由權(quán)力層級較高的領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭、聯(lián)合各相關(guān)機構(gòu)組成，承擔(dān)著政策研究和規(guī)劃、信息交流與溝通、政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)與監(jiān)督等功能”[31]。高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組即由所在層級政府領(lǐng)導(dǎo)出任組長，以發(fā)展改革、財政、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)行政部門負責(zé)人為組員。甚至湖南省長沙市、江西省樟樹市等部分地方，為體現(xiàn)所在層級政府對高標準農(nóng)田建設(shè)事項的重視程度，還專門規(guī)定由政府正職領(lǐng)導(dǎo)出任組長、由常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)與其他副職領(lǐng)導(dǎo)一并出任副組長。

該類規(guī)范凸顯了高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組于各平級相關(guān)職能部門之上的超然領(lǐng)導(dǎo)地位，有助于依靠出任組長或副組長的上級領(lǐng)導(dǎo)既有更高層次權(quán)威來單向度推進所涉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事務(wù)，但卻沒有就領(lǐng)導(dǎo)小組運營方式及其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下各職能部門的具體職責(zé)分工、相互協(xié)作事項予以清晰規(guī)定，而僅僅停留在確立領(lǐng)導(dǎo)小組“獨特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)與相關(guān)政治主體之間的互動”[32]之務(wù)虛設(shè)立層面。協(xié)作建設(shè)高標準農(nóng)田的具體事務(wù)仍是交由相關(guān)職能部門依循各自職責(zé)事項范圍來自行推進，所需部門協(xié)同更多地有賴于避免出現(xiàn)前述問題事件前提下的消極自發(fā)行為，缺乏必要的職權(quán)交叉認定標準以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)操作規(guī)程設(shè)定。

2.2 高標準農(nóng)田建設(shè)主導(dǎo)職能部門沖突

高標準農(nóng)田建設(shè)主導(dǎo)職能部門沖突即在于所涉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室掛靠于不同職能部門所導(dǎo)致的實質(zhì)性主導(dǎo)職能部門沖突。具體而言，在高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的具體掛靠部門即實質(zhì)性主導(dǎo)職能部門設(shè)定上，缺乏相對統(tǒng)一的標準，而存在一定的中央與地方規(guī)定不一致，以及較明顯的不同地區(qū)差異化規(guī)定現(xiàn)象。例如，2017年《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國家標準委關(guān)于扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)的意見》在“（十四）加強部門協(xié)作”中明確規(guī)定以國家發(fā)展改革委為牽頭職能部門，但不同區(qū)域地方政府在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體掛靠或主導(dǎo)職能部門設(shè)定上，卻存在較大差異。其中設(shè)定為農(nóng)業(yè)行政部門的居多，以江蘇、四川、江西等地為代表；也有海南、北京、云南、廣東等其他地方分別設(shè)定為發(fā)展改革行政部門、國土資源行政部門、水利行政部門，甚至國土資源行政部門與農(nóng)業(yè)行政部門雙牽頭。

發(fā)展改革行政部門作為指導(dǎo)總體經(jīng)濟體制改革的宏觀調(diào)控部門，其主導(dǎo)下的高標準農(nóng)田建設(shè)活動當更為凸顯其與相關(guān)功能性職能部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，具體工作推進及實務(wù)操作事項則賦予其他功能性部門于相應(yīng)框架規(guī)劃約束下更多的便宜行事空間。水利行政部門作為主管水資源合理開發(fā)利用的功能性部門，其主導(dǎo)下的高標準農(nóng)田建設(shè)活動則更多地被賦予了助推所涉農(nóng)田水利基本建設(shè)的技術(shù)性要義。國土資源行政部門根據(jù)2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案，已經(jīng)被整合進了自然資源行政部門。自然資源部“三定”方案亦將“負責(zé)國土空間綜合整治、牽頭擬訂并實施耕地保護政策”納入其主要職責(zé)范圍，分別由下設(shè)的“國土空間生態(tài)修復(fù)司”和“耕地保護監(jiān)督司”來承擔(dān)相應(yīng)工作。其作為統(tǒng)一行使自然資源開發(fā)利用和保護監(jiān)管之責(zé)的功能性部門，所主導(dǎo)下的高標準農(nóng)田建設(shè)活動則更多地被賦予了“18億畝耕地紅線”方針指引下，所涉耕地作為一類特殊自然資源的永續(xù)合理使用之保護性監(jiān)管要義。農(nóng)業(yè)行政部門作為主管農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的功能性部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“三定”方案則將作為“農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃工作”之“耕地及永久基本農(nóng)田質(zhì)量保護工作”和作為“農(nóng)業(yè)投資管理”之“農(nóng)業(yè)投資項目資金安排和監(jiān)督管理”納入其主要職責(zé)范圍，并明確由下設(shè)的“農(nóng)田建設(shè)管理司”來“承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)田整治項目、農(nóng)田水利建設(shè)項目管理工作”。其主導(dǎo)下的高標準農(nóng)田建設(shè)活動則更多地被賦予了助推所涉產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟發(fā)展前提下，所涉耕地作為一類有待更為科學(xué)開發(fā)之經(jīng)濟資源的項目經(jīng)營性要義。兩類要義的不同取向則在一定程度上誘發(fā)了國土資源行政部門與農(nóng)業(yè)行政部門在高標準農(nóng)田建設(shè)及其他相關(guān)事項上的職責(zé)沖突。

雖然高標準農(nóng)田建設(shè)活動的地域化、特色化趨向，是不同區(qū)域地方政府就所涉實質(zhì)性主導(dǎo)職能部門予以差異化設(shè)定的一類客觀原因，但更多地反映出不同區(qū)域地方政府就該類活動宗旨、屬性的模糊認知。則有必要在行政法規(guī)或法律之高位階規(guī)范性法律文件中，就高標準農(nóng)田建設(shè)活動的宗旨、屬性事項予以清晰規(guī)范化設(shè)定，進而為確立所涉領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的實質(zhì)性主導(dǎo)職能部門并厘清相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限配備指明方向。

3 職權(quán)配備規(guī)范：職能部門職權(quán)配備部門化下的職權(quán)交叉

既有高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)下的各相關(guān)職能部門往往基于“形式主義的分權(quán)觀念”[6]來進行職責(zé)權(quán)限劃分，所涉職權(quán)配備規(guī)范則主要圍繞各部門“三定”方案中的職責(zé)事項范圍來具體設(shè)定，厘清該類規(guī)范的字面意義與隱含意義皆應(yīng)立足于高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)職能部門的職責(zé)事項設(shè)定而展開。

3.1 高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)職能部門職權(quán)配備部門化

高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)職能部門職權(quán)配備部門化即在于既有規(guī)范設(shè)定大多圍繞“部門本位主義”[33]下各類職能部門的主要職責(zé)事項范圍，就所涉高標準農(nóng)田建設(shè)職責(zé)權(quán)限進行了一定程度的具體化概括或列舉。例如，發(fā)展改革行政部門的主要職權(quán)事項被分別設(shè)定為 “協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織第三方評估” “立項、監(jiān)管、驗收” “計劃安排、協(xié)調(diào)資金投入與使用” “綜合協(xié)調(diào)、情況報送” “組織實施、完成投資” “規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。又如，國土資源行政部門的主要職權(quán)事項被分別設(shè)定為 “督促上圖入庫、技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)、完善標準體系” “下達建設(shè)任務(wù)指標、組織編制實施方案、上圖入庫管理” “籌措資金、協(xié)調(diào)項目建設(shè)與實施” “編制實施方案、檢查考核、資金監(jiān)督管理和績效評價、項目績效評價自評” “建設(shè)任務(wù)實施、項目立項報批、規(guī)劃設(shè)計報批和驗收” “建設(shè)管理、耕地質(zhì)量監(jiān)測、高標準農(nóng)田上圖及信息統(tǒng)計” “組織實施、完成投資” “上圖入庫”。又如，農(nóng)業(yè)行政部門的主要職權(quán)事項被分別設(shè)定為 “技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)、完善標準體系” “立項、監(jiān)管、驗收” “技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)” “編制實施方案、檢查考核、資金監(jiān)督管理和績效評價、項目績效評價自評”“立項、規(guī)劃設(shè)計報批和驗收” “指導(dǎo)配套項目建設(shè)及技術(shù)支持” “組織實施、完成投資” “專項資金計劃編制、下達和項目實施監(jiān)督” “技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)”。再如，財政行政部門的主要職權(quán)事項被分別設(shè)定為 “資金統(tǒng)籌落實與使用監(jiān)管” “資金撥付和使用監(jiān)管” “爭取配套資金” “籌措、下達、管理補助資金、補助資金績效評價、編制實施方案” “立項、規(guī)劃設(shè)計報批和驗收” “統(tǒng)籌落實資金” “資金集分配、監(jiān)督管理”。

在分別設(shè)定上述各類職能部門主要職權(quán)事項的同時，也有通過“加強指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查”“強化溝通協(xié)調(diào)”等規(guī)定，來試圖確立一類旨在“整合分散于政府多個部門專業(yè)職能”[34]以“促進部門間協(xié)作”[35]的聯(lián)動工作機制，但較為籠統(tǒng)且可操作性不強。該類規(guī)定雖然明確了領(lǐng)導(dǎo)小組架構(gòu)下主導(dǎo)職能部門與輔助職能部門的大致劃分，并嘗試落實領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之責(zé)，但各部門之間如何基于相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限設(shè)定，來開展具體“指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查”則欠缺必要的實施性規(guī)定。各類高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)職能部門的本職工作屬性與主要職責(zé)事項范圍皆存在較大差異，若未能完成相對清晰、明確的職責(zé)權(quán)限設(shè)定，“因邊界清晰、職能明確與實踐中公共事務(wù)需要跨部門處置的情形形成相互齟齬的格局”[5]將頻繁出現(xiàn)，而讓欲確立的部門聯(lián)動工作機制徒具形式。

3.2 高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)職能部門職權(quán)交叉

高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)職能部門職權(quán)交叉即在于相關(guān)職能部門的部分主要職權(quán)事項設(shè)定，因“部門權(quán)力利益化”[36]的驅(qū)動，而超出了所涉“三定”方案中列明的主要職責(zé)事項范圍，所誘發(fā)之不同職能部門職權(quán)事項部分重合。根據(jù)上述4類職能部門“三定”方案中列明的主要職責(zé)事項范圍，發(fā)展改革行政部門在“組織評估、立項、監(jiān)管、驗收、組織實施、完成投資”事項設(shè)定上有所超出，國土資源行政部門在“完善標準體系、籌措資金”事項設(shè)定上有所超出，農(nóng)業(yè)行政部門在“立項、監(jiān)管、驗收、組織實施、完成投資、資金計劃”事項設(shè)定上有所超出，財政行政部門在“編制實施方案、報批、驗收”事項設(shè)定上有所超出。從而使得發(fā)展改革行政部門在“組織評估”事項上與國土資源行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門存在一定重合，發(fā)展改革行政部門和農(nóng)業(yè)行政部門在“立項、監(jiān)管、驗收、組織實施、完成投資”事項上與國土資源行政部門存在一定重合，國土資源行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門分別在“籌措資金” “資金計劃”事項上與財政行政部門存在一定重合，財政行政部門則在“編制實施方案”和“報批、驗收”事項上分別與發(fā)展改革行政部門、國土資源行政部門存在一定重合。

該類規(guī)定雖然大致梳理了相關(guān)職能部門的主要職權(quán)事項，但缺乏基于部門協(xié)同立場的高位階、統(tǒng)一清單式設(shè)定。特別是針對上述重合職權(quán)事項，要么進行職權(quán)事項統(tǒng)一增刪，要么明確該類重合事項下所涉職能部門的主從協(xié)作行為關(guān)系，否則即可能由應(yīng)然層面的職權(quán)交叉誘發(fā)實然層面的職權(quán)沖突乃至前述問題事件，進而倍增高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度。作為所涉行政主體之相關(guān)政府職能部門工作人員與所涉行政相對人之相關(guān)施工、管護、技術(shù)人員及受益農(nóng)戶等，更是難以根據(jù)該類規(guī)定清晰、準確“獲得與自己利益相關(guān)的信息”[37]，進而在該類凸顯“權(quán)力所涉社會互動”[38]之地域化、特色化高標準農(nóng)田建設(shè)活動中，做出標準相對一致的相應(yīng)行權(quán)、履職或受益行為。

4 規(guī)范進路：領(lǐng)導(dǎo)小組實體化下的功能主義職權(quán)配備

功能適當原則指引下的高標準農(nóng)田建設(shè)機構(gòu)建制條款旨在將所涉議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的運營方式及內(nèi)容落到實處，逐步實現(xiàn)“從‘領(lǐng)導(dǎo)小組’到‘委員會’”[39]的實體性組織機構(gòu)規(guī)范運行。應(yīng)基于“以機關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”[40]之功能主義立場，根據(jù)前述各類相關(guān)主導(dǎo)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、保護性與經(jīng)營性之不同要義，嘗試凸顯“有效制約、道德評估、法律確認、人民介入和參與等綜合效應(yīng)”[41]，并在保障“法律制度建立運作的科學(xué)性、體系性”[42]前提下，完成相應(yīng)職能部門所涉高標準農(nóng)田建設(shè)職責(zé)權(quán)限的清單式規(guī)范設(shè)定，以列明圍繞建設(shè)項目運營全過程的各部門具體協(xié)同內(nèi)容事項。

4.1 高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)設(shè)置實體化

高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)設(shè)置實體化即指就高標準農(nóng)田建設(shè)活動所涉相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組人員配置、組織載體事項實現(xiàn)制度化科學(xué)核定，以清晰規(guī)制所涉部門協(xié)同形式事項。該類機構(gòu)設(shè)置有助于圍繞具體行權(quán)事項完成所涉權(quán)力架構(gòu)與資源的整合，以期實現(xiàn)圍繞“去中心化、能力發(fā)展、社會資本、大數(shù)據(jù)建設(shè)”[43]，而凸顯“政府的靈活性和適應(yīng)性”[44]之彈性政府治理。

設(shè)定高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)設(shè)置的組織載體事項，可結(jié)合2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案，以所涉行權(quán)事項為核心來優(yōu)化、調(diào)整相應(yīng)機構(gòu)的職能。2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》在“三、改進耕地占補平衡管理”之“（八）大力實施土地整治，落實補充耕地任務(wù)”里即在事實上將高標準農(nóng)田建設(shè)納入土地整治事項范圍。則應(yīng)在高位階規(guī)范設(shè)定中明確剝離包括高標準農(nóng)田建設(shè)項目在內(nèi)的“農(nóng)田整治項目、農(nóng)田水利建設(shè)項目”于項目經(jīng)營性要義下當歸口農(nóng)業(yè)行政部門主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)開發(fā)投資項目屬性，而凸顯其保護性監(jiān)管要義并作為兩類具體的土地整治項目，與其他土地開發(fā)整理項目、土地復(fù)墾項目、土地增減掛鉤項目一道，納入整合后的自然資源行政部門的行權(quán)事項范圍并以之為實質(zhì)性主導(dǎo)職能部門。

基于此，一方面，應(yīng)適當調(diào)整高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的人員構(gòu)成，仍由所在層級政府正職或分管副職領(lǐng)導(dǎo)出任組長，但由相應(yīng)自然資源行政部門負責(zé)人出任副組長，發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)行政部門負責(zé)人則為組員，以凸顯自然資源行政部門在協(xié)作建設(shè)高標準農(nóng)田活動中的實質(zhì)性主導(dǎo)職能部門地位。另一方面，應(yīng)將高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一掛靠自然資源行政部門，由所在自然資源行政部門的分管副職領(lǐng)導(dǎo)出任辦公室主任。各相關(guān)職能部門視當?shù)馗邩藴兽r(nóng)田建設(shè)活動的實際規(guī)模需要，抽調(diào)至少1名在編工作人員作為辦公室成員，在該領(lǐng)導(dǎo)小組存續(xù)期間暫時脫離與原工作單位的人事關(guān)系，由所在自然資源行政部門代為管理。進而將該辦公室作為領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之決策事項的具體執(zhí)行部門，逐步實現(xiàn)在行權(quán)事實層面的清單化、程序化之實體化運作。最終將高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)定為一類基于具體行權(quán)事項之以問題解決為存續(xù)期限的跨職能、融貫式“無縫隙政府”[45]功能團隊，并以該領(lǐng)導(dǎo)小組為機構(gòu)保障，將2017年《關(guān)于切實做好高標準農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫工作的通知》規(guī)定的“政府領(lǐng)導(dǎo)、國土牽頭、部門協(xié)作、上下聯(lián)動”工作機制落到實處。

4.2 高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的功能主義職權(quán)配備

高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的功能主義職權(quán)配備即是在該領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)相關(guān)職能部門各自的“組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員優(yōu)勢”[41]，厘清各類職能部門在高標準農(nóng)田建設(shè)過程中的職責(zé)權(quán)限，以建設(shè)項目運營全過程為對象，就所涉部門協(xié)同內(nèi)容事項予以清晰規(guī)制，而建立“事前預(yù)防、事中化解與事后優(yōu)化的彈性治理機制”[46]。

一方面，就履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之責(zé)的高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組而言。所涉相關(guān)職能部門分別依循既有主要職權(quán)事項設(shè)定，履行相應(yīng)事項提案之責(zé)。若該職能部門所提案事項無爭議，領(lǐng)導(dǎo)小組則充分尊重其既有功能性職權(quán)劃分，僅就該事項進行形式性備案，即轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)小組名義之決策而發(fā)布；若該職能部門所提案事項存在爭議，領(lǐng)導(dǎo)小組則需突破其既有功能性職權(quán)劃分，須就該事項進行實質(zhì)性審查，并匯總各部門意見后，方以領(lǐng)導(dǎo)小組名義完成統(tǒng)一決策而發(fā)布。主要相關(guān)職能部門可做如下功能性職權(quán)事項劃分：發(fā)展改革行政部門履行方案統(tǒng)籌、規(guī)劃之責(zé)；農(nóng)業(yè)行政部門、水利行政部門與林業(yè)行政部門履行相應(yīng)技術(shù)指導(dǎo)、服務(wù)之責(zé)；財政行政部門履行所涉資金劃撥、使用監(jiān)督之責(zé)；金融行政部門履行所涉信貸扶持之責(zé)；審計行政部門、紀檢監(jiān)察部門履行所涉項目、人員全程監(jiān)管之責(zé)；自然資源行政部門牽頭履行所涉方案實施、項目推進之責(zé)。

基于此，可就前述示例重合職權(quán)事項予以統(tǒng)一增刪或明確所涉職能部門的主從協(xié)作行為關(guān)系。其一，“組織評估”事項以自然資源行政部門為主導(dǎo)、以農(nóng)業(yè)行政部門為協(xié)同，并從發(fā)展改革行政部門職權(quán)事項中刪除；其二，“報批”事項以自然資源行政部門為主導(dǎo)、以農(nóng)業(yè)行政部門為協(xié)同，并從財政行政部門職權(quán)事項中刪除，但將“報批”所涉技術(shù)指導(dǎo)增列為農(nóng)業(yè)行政部門職權(quán)事項；其三，“立項、監(jiān)管、驗收、組織實施、完成投資”事項以自然資源行政部門為主導(dǎo)，以發(fā)展改革行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門、財政行政部門為協(xié)同；其四，“編制實施方案”事項以自然資源行政部門為主導(dǎo)，以發(fā)展改革行政部門為協(xié)同，并從財政行政部門職權(quán)事項中刪除。

另一方面，就履行決策執(zhí)行之責(zé)的高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及其掛靠的自然資源行政部門而言。以領(lǐng)導(dǎo)小組名義發(fā)布之決策皆由該部門來具體實施，所涉職權(quán)事項應(yīng)圍繞所涉高標準農(nóng)田建設(shè)項目運營“前（標準、規(guī)劃、方案）、中（年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施）、后（驗收、效益評價）”[47]全過程展開。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及其掛靠的自然資源行政部門來牽頭履行所涉“法規(guī)、規(guī)章、政策措施、規(guī)劃、技術(shù)規(guī)程和標準的擬定決策，以及項目計劃編制、審批立項、項目實施管理、項目驗收、項目資金使用的監(jiān)管執(zhí)行”[48]之責(zé)，涉及其他相關(guān)職能部門的相應(yīng)事項則由該部門來協(xié)助、配合，若發(fā)生權(quán)責(zé)沖突或事項爭議，則由領(lǐng)導(dǎo)小組來統(tǒng)一決斷。最終固化并落實依托高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組所表征之“上級組織或上級領(lǐng)導(dǎo)下的等級制”[49]縱向部門協(xié)同機制。

5 結(jié)語

在凸顯所涉行政機關(guān)獨立人格并強調(diào)其對外管理效應(yīng)的中國傳統(tǒng)行政組織法理論視域下，作為一類臨時性、應(yīng)急式議事協(xié)調(diào)機構(gòu)之領(lǐng)導(dǎo)小組的行政主體地位是存疑的。領(lǐng)導(dǎo)小組往往更多地被定性為因中國行政機關(guān)間既有的多頭隸屬、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，為強化所涉職能部門組織協(xié)調(diào)性的一類非規(guī)范化機構(gòu)建制，但伴隨行政任務(wù)導(dǎo)向下以促進所涉行政機關(guān)效能革新為使命之行政組織法理論的重構(gòu)，在高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組這一微觀部門行政法領(lǐng)域中，基于功能適當原則而探尋推動該類機構(gòu)契合于部門協(xié)同規(guī)范命題之規(guī)范化、長效化的規(guī)范進路，有助于檢驗、回饋該類理論重構(gòu)范式的科學(xué)性與普適性。領(lǐng)導(dǎo)小組改制成委員會當然是一類可行的規(guī)范進路，但因其改制成本及應(yīng)有的效率考量，未必是唯一的最佳方案。以高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組為例，完成機構(gòu)設(shè)置實體化下的功能主義職權(quán)配備，或許是更為便宜、可行的地方政府層面之規(guī)范進路。