關(guān)于地方政府隱性債務(wù)化解的一點(diǎn)思考—以眉山市東坡區(qū)為例

肖淞元 南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

一、地方政府隱性債務(wù)的定義及特征

地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，依法不屬于政府債務(wù)。我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的特征主要是債務(wù)規(guī)模較大，增長(zhǎng)速度較快，舉借形式多樣，債務(wù)率的地域分布情況普遍是市縣級(jí)大于省級(jí)。但是由于統(tǒng)計(jì)口徑、方法沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)形式多樣，難以摸清實(shí)際全國(guó)隱性債務(wù)的準(zhǔn)確規(guī)模?？傊覈?guó)隱性債務(wù)的規(guī)模和年均增速都遠(yuǎn)高于政府性債務(wù)，蘊(yùn)含著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府隱性債務(wù)形成的原因

事實(shí)上，自從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了舉世矚目的建設(shè)成就。而這有很大一部分要?dú)w功于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。而大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需要大量的財(cái)政支出加以配套。在2018年國(guó)地稅改革之前，我國(guó)一直使用的是1994年以來(lái)的分稅制。分稅制將導(dǎo)致的一個(gè)問(wèn)題是地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，即地方政府大量的地方事務(wù)需要財(cái)政投入，地方政府財(cái)政支出占全國(guó)的比重從1994年的69.7%上升至2017年的85.3%,但是地方政府的財(cái)政收入的增長(zhǎng)，卻難以滿足大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增長(zhǎng)。因此，地方政府較大的預(yù)算收支缺口使得舉借債務(wù)成為了地方政府為滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資需求而采取的一種主要手段。同時(shí)，雖然近年來(lái)考核地方政府官員的標(biāo)準(zhǔn)更加多元化，比如將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作成效納入干部績(jī)效考核等，但是歷史上形成的“GDP為王”的觀念還需要一定的時(shí)間轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，所以還存在著“新官不理舊賬”、“吃子孫飯”的問(wèn)題，導(dǎo)致了許多地方政府不斷加大建設(shè)投入，上馬和財(cái)力不相匹配的項(xiàng)目就使得舉債規(guī)模日益擴(kuò)大。最后，由于地方政府會(huì)以財(cái)政收入作為還款擔(dān)保，其收入比較穩(wěn)定和可控，信用風(fēng)險(xiǎn)很低，所以銀行等金融機(jī)構(gòu)比較傾向于滿足政府的融資需求。使地方政府舉債有了一定的空間。

三、政府對(duì)隱性債務(wù)的態(tài)度

黨的十九大提出的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一就有防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，2018年的金融工作會(huì)議將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要抓手。中央要求隱性債務(wù)實(shí)行穿透監(jiān)管，識(shí)別決策主體、債務(wù)資金來(lái)源和最終用途、償債資金來(lái)源等。政府對(duì)隱性債務(wù)管理的大思路是“中央不救助，政府不兜底”，即打消“兩個(gè)幻覺(jué)”：地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺(jué)”；金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。在隱性債務(wù)的化解工作中，最重要的是嚴(yán)格遏制隱性債務(wù)增量，促進(jìn)存量妥善化解。從財(cái)政部通報(bào)違法違規(guī)舉債擔(dān)保處理問(wèn)責(zé)等情況的函可以看出，國(guó)家嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)增量，實(shí)行終身問(wèn)責(zé)。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出地區(qū)財(cái)政重整實(shí)施辦法的通知中提到，對(duì)于實(shí)施財(cái)政重組的地區(qū)除去必要的基本民生支出以外和政權(quán)機(jī)關(guān)有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長(zhǎng)”，這也就意味著政府對(duì)隱性債務(wù)的存量積極化解。

四、眉山市東坡區(qū)隱性債務(wù)情況

總體來(lái)說(shuō)，東坡區(qū)債務(wù)率（政府債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力）低于100%的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線，同時(shí)也符合四川省委、省政府對(duì)縣（區(qū)）政府債務(wù)平均稅務(wù)率不超過(guò)80%的要求。其中隱性債務(wù)率也低于警戒標(biāo)準(zhǔn)。但是之前舉借的用于各項(xiàng)目的債務(wù)與項(xiàng)目建設(shè)周期普遍存在期限不匹配的問(wèn)題，東坡區(qū)面臨的償債壓力巨大，所形成的隱性債務(wù)大都是由市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等無(wú)收益項(xiàng)目所造成的負(fù)債，所以只能安排預(yù)算資金、超收收入等資金進(jìn)行償還。但根據(jù)財(cái)政預(yù)算收支情況，財(cái)政預(yù)算只能安排有限資金進(jìn)行隱性債務(wù)的化解。同時(shí)，由于《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確規(guī)定“除通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借的方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，其融資渠道被切斷，基本上沒(méi)有辦法進(jìn)行借新還舊。中央多次重申地方政府只能在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，不得為違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)貸款。財(cái)政部通報(bào)違法違規(guī)舉債擔(dān)保處理問(wèn)責(zé)等情況的函中處理了多起違規(guī)融資活動(dòng)，體現(xiàn)了中央對(duì)于隱性債務(wù)化解的力度和決心。東坡區(qū)也嚴(yán)格遵守財(cái)政部的規(guī)定。

五、積極落實(shí)制定隱性債務(wù)的化解方式

按照四川省委、省政府用5-10年時(shí)間化解政府隱性債務(wù)的要求。東坡區(qū)分門別類地制定了化解措施：一是對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、市政道路建設(shè)等無(wú)收益項(xiàng)目負(fù)債，分別安排預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等償還；二是對(duì)于新建公園、有地下車庫(kù)的棚改區(qū)建設(shè)等有少量收益的項(xiàng)目負(fù)債，用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還等。與企事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算科目不同，政府會(huì)計(jì)科目里面專門開(kāi)辟了相關(guān)會(huì)計(jì)科目，如：一般公共預(yù)算本級(jí)收入、政府性基金收入，這些會(huì)計(jì)科目與隱性債務(wù)的化解緊密地結(jié)合了起來(lái)。所以，為了化解隱性債務(wù)，東坡區(qū)一是采取盤活國(guó)有資產(chǎn)，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，促進(jìn)土地成交，保持國(guó)有資產(chǎn)保值增值；二是加強(qiáng)稅費(fèi)征管，取消不合理的補(bǔ)貼政策；三是對(duì)于之前用于舉借政府債務(wù)而設(shè)立的融資平臺(tái)公司，制定相關(guān)轉(zhuǎn)型方案，通過(guò)取締或者整合等方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)公司，增加經(jīng)營(yíng)收入以償還債務(wù)等。在堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的大前提下，對(duì)今后的發(fā)展和建設(shè)需求主要通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)，加強(qiáng)新增政府債券項(xiàng)目申報(bào)，提高資金的使用效率。公益性項(xiàng)目積極申請(qǐng)一般債券資金，對(duì)土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造等收益與融資自求平衡項(xiàng)目積極申請(qǐng)對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券。不斷強(qiáng)化政府債券資金的績(jī)效管理，提高政府債券使用效益。

東坡區(qū)按財(cái)政部和省委、省政府的要求，啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。原則上不再新增政府隱性債務(wù)，對(duì)政府隱性債務(wù)化解采取積極的態(tài)度。