我國行政審計監(jiān)督法律制度研究

王萍 紹興文理學院元培學院

行政審計制度是國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是維護財政經(jīng)濟秩序、保障經(jīng)濟社會健康運行的基石?；诠彩芡胸熑卫碚?，構建完善的行政審計制度、創(chuàng)新監(jiān)督方式，是十九大以來完善國家治理體系的重要組成部分，有助于建立“法治政府”、“服務型政府”，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能，強化權力運行制約與監(jiān)督。

一、行政審計監(jiān)督制度的內(nèi)涵

（一）行政審計監(jiān)督制度的概念

行政審計制度在國家機構中地位顯著，有助于保證國家職能部門有序、穩(wěn)定運轉，主要包括三個層面的內(nèi)容：第一，對審計機關的設立、組織、職能等進行明確的規(guī)定。中央、地方審計機關設立是核心，是具體執(zhí)行對國家權力的監(jiān)督。第二，明確地方審計機關的關系。地方受中央的直屬領導，以《憲法》、《審計法》為核心，確保行政審計工作的獨立行使。

行政審計監(jiān)督旨在通過對國家機關經(jīng)濟活動進行審計，其實質(zhì)由四個要素構成：一是，方式要素，運用審計實施行政監(jiān)督。二是，主體要素，憲法規(guī)定由審計機關行使。三是，權力要素，審計具有監(jiān)督權。四是，對象要素，行政機關及行政人員。

（二）行政審計監(jiān)督制度的特點

行政審計監(jiān)督貫穿于國家機關經(jīng)濟穩(wěn)定運行過程，保障行政經(jīng)濟有序、公共資源合理利用，其特點表現(xiàn)為：

一是，強制性。行政審計是由《憲法》、《審計法》所規(guī)定，層級較高，由此，對行政審計的強制性進行了強調(diào)。凡涉及國家財政資金的單位、工作人員都依法接受行政監(jiān)督，對提出的問題、處理結果依法整改。通過法律的規(guī)定，確保行政審計的威懾力。

二是，職權法定性。行政審計是審計機關依據(jù)法律規(guī)定行使職權，做到有法可依、有理有據(jù)。在行政審計實務中，必須在法律框架約束下進行，公平公正，依法履行職責、受社會公眾的監(jiān)督。

三是，獨立性。行政審計工作的開展，不受其他單位、個人的干擾，獨立進行，確保審計結果客觀公正，有效地防范經(jīng)濟類型案件，提升審計監(jiān)督的效果。國家從法律、制度層面，對行政審計機關的經(jīng)費、人員配備、領導任免等基于獨立性原因做出部署，以確保審計監(jiān)督工作能夠合法、合規(guī)、獨立進行。

四是，系統(tǒng)性。行政審計機關規(guī)模龐大，在國家經(jīng)濟社會運行中發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的功能。各層級機關構建行政審計系統(tǒng)，實施整體防御，保障國家資金有序使用，防范舞弊、挪用、貪污等違規(guī)違法事件。

五是，廣泛性。行政審計的監(jiān)督權力來自于人民，在行使審計職權時，尤其要關注社會民生工程，體現(xiàn)執(zhí)政黨為人民服務的理念。行政審計不僅僅是經(jīng)濟審計，還要兼顧環(huán)境審計、資源審計等，推進民主法治，促進經(jīng)濟社會健康、穩(wěn)定運行。

二、我國行政審計監(jiān)督立法存在的不足

《審計法》自1994年出臺，在2006年進行了修訂，明確將行政審計定位于“維護財政經(jīng)濟秩序，提高公共資源利用率”。隨后，相繼出臺了審計條例、準則等進行輔助，尤其是財政金融審計監(jiān)督方面的法規(guī)，行政審計監(jiān)督立法體系不斷完善。然而，由于我國行政審計起步較晚，《審計法》也已修訂了十三年，當前在監(jiān)督立法方面還存在著不足之處，具體如下：

（一）行政審計監(jiān)督獨立性缺失，影響審計結果的客觀性

《憲法》、《審計法》對行政審計監(jiān)督的機構設置、職權行使等做出了明確的規(guī)定，但在具體的實施中，存在著獨立性缺失的問題，影響了行政審計工作的公正性、客觀性。雙重領導體制下，行政審計機關同時受中央、地方領導，而在具體的審計實務中，審計對象往往是地方行政機關、重點項目，在監(jiān)督過程中難免受到限制與制約。行政審計機關運行的經(jīng)費依靠國家財政撥付，而二者之間又是審查與被審查的關系，盡管相關法律規(guī)定審計經(jīng)費列入政府預算中，但實際撥付并不理想，影響到行政審計工作的有序推進。行政審計監(jiān)督獨立性缺失還表現(xiàn)在地方審計機關領導的任命，往往由地方政府領導提名，這難免給行政審計工作造成制衡，在職權行使中受到約束?？梢姡胤綄徲嫏C關受地方政府領導、經(jīng)費由地方財政撥付、任命需地方政府提名，由此導致行政審計工作的權限受到了限制，畏手畏腳?，F(xiàn)行的行政審計監(jiān)督體制，存在獨立性缺失的問題，有礙行政審計工作的客觀性與有效性。

（二）行政績效審計缺乏規(guī)范化，影響審計監(jiān)督職能的發(fā)揮

《憲法》、《審計法》確立了行政審計機關的審計權威，對績效審計的內(nèi)容做出了具體的規(guī)定，如不僅包括國家資金使用審計，還有公共資源利用審計，旨在構建完善的審計監(jiān)督制度，使行政審計工作有法可依。然而，關于行政績效審計的標準、方法等未進行具體規(guī)定，審計流于形式、問責制度缺失，影響了審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。雖然行政審計均形成了報告文件，但由于審計評價標準不統(tǒng)一、方法不明確，導致審計結果無法形成統(tǒng)一標準，無法發(fā)揮出為政府決策提供指導的功能。例如，對涉及國家資金的審計，更依靠于財務數(shù)據(jù)作為審計資料，但公共資源利用審計因缺乏標準導致大多依靠主觀性判斷，難以給政府提供有益的參考。受雙重領導體制的約束，導致行政審計機關自主配置審計資源、開展審計監(jiān)督受限，且由于問責制度不充足，影響到審計效果。缺乏追求機制已成為審計監(jiān)督體系最薄弱環(huán)節(jié)，存在地方政府領導對行政審計工作認識不足、支持不夠，導致行政審計自主性、裁量權受限，審計工作流于形式。

（三）審計結果公告制度不健全，影響了公民的知情權、監(jiān)督權

《憲法》、《審計法》對審計結果公告制度進行了規(guī)定，但并不具有審計實務操作指引。雖然審計相關的條例、試行辦法、規(guī)定等對審計實務操作進行了具體的規(guī)定，但立法位階較低，且與行政、民事訴訟法等上位法存在著沖突，給行政審計工作造成障礙。例如，針對行政審計機關能否行使財產(chǎn)保全并未有明確的規(guī)定。對審計結果公告缺乏剛性約束，導致行政審計機關在公告實踐中主觀判斷性較強。例如，公告的內(nèi)容、公告的期限、公告的范圍、行政相對人的申辯權等，未進行明確規(guī)定，政府部門在簽發(fā)審計公告時，基于政府績效、形象等考慮，會直接影響到審計結果的公告，如重大、敏感問題選擇不報告，導致審計資源的浪費。審計公告制度不健全、不具體，導致部分人利用漏洞暗箱操縱，審計結果缺乏真實性，影響了公民的知情權與監(jiān)督權，審計機關喪失了權威性。未對審計結果的法律責任進行明確規(guī)定，問責追責機制不明確，導致案件線索泄露、處理結果反饋不及時等，增加了行政審計風險。

三、我國行政審計監(jiān)督法律制度的完善對策

自1994年《審計法》出臺以來，我國行政審計監(jiān)督工作步入法制化階段，但隨著國內(nèi)經(jīng)濟建設高速發(fā)展、行政工作復雜化等，現(xiàn)有的制度體系已顯得滯后，基于行政審計監(jiān)督立法中存在的不足，有序提出行政審計監(jiān)督法律制度的完善對策：

（一）改革行政審計監(jiān)督體制，提升行政審計的獨立性

充分發(fā)揮行政審計監(jiān)督職能，必須確保對獨立性的價值追求。提高審計機關負責人任命的獨立性、財政經(jīng)費的獨立性，從立法層面使行政審計部門歸屬權力機關，使行政審計工作不受同級政府的領導與過多干預，推進審計工作的獨立性，保障監(jiān)督工作順利推進。構建省級審計機關管理制度，對領導任免、人員配備、經(jīng)費撥付等進行統(tǒng)一管理，實行垂直領導，經(jīng)費納入到省級財政預算中，報告工作直接向上級審計機關匯報，逐級至審計署，從而保證行政審計監(jiān)督的獨立性、權威性。結合國際利馬宣言的提倡，繼續(xù)完善現(xiàn)有的審計體系，將審計署歸于全國人民代表大會常務委員會，打破現(xiàn)有的雙重領導模式。地方審計報告逐步上報到審計署，再由審計署定期向人大常委會報告，由此提升行政審計的獨立性。

（二）完善審計公告準則，賦予公民監(jiān)督權與知情權

行政審計是人民賦予審計機關的權利，公民擁有監(jiān)督權與知情權。由此，審計報告應公開、公正、公平，既能起到震懾作用，又使公民行使權利、提高監(jiān)督效率。從法律層面規(guī)范審計結果公告制度，增強實際應用性，使公民對行政審計工作能夠更深入認識，提高審計機關的公信力。例如，制定審計結果公告操作流程，保證審計信息傳遞、披露、反饋的合法地位，彌補審計公告缺位的問題。又如，明確審計結果公告的法定內(nèi)容，落實法律責任，推進政府信息的公開，增強行政審計工作的影響力與震懾力。需要強調(diào)，擴大公民的知情權、參與權，必須將影響惡劣的社會行為排除在外，避免給社會造成不良的影響，尤其是要多公布積極向上的事件，發(fā)揮輿論導向、正面引導社會公眾。完善審計公告準則，需要相應的法律制度進行規(guī)范，例如《審計責任法》、《審計公告準則》等，不斷完善立法、規(guī)范審計公告規(guī)則。在對審計結果進行剛性規(guī)定的同時，還需與現(xiàn)有的相關法律進行契合，縮短程序、減少勞動力損耗，完善信息反饋機制。例如，審計公告中對財產(chǎn)的封查，應按照《民事訴訟法》的相關條款，及時進行封存、保管、拍賣，提高審計公告的效率性。

（三）完善績效審計法律法規(guī)，推動政府執(zhí)政能力的提升

隨著經(jīng)濟高速發(fā)展、行政工作復雜化，給行政審計工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。由此，構建科學的績效審計評價體系，能夠使行政審計工作始終保持在科學性、合理性的大框架下進行，也體現(xiàn)了與時俱進的創(chuàng)新理念。推進行政績效審計的量化標準，引入3E理論，即產(chǎn)出（efficacy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness），通過對比深度挖掘和處理存在的問題，統(tǒng)籌提升政府形象。結合部門的特點，尤其是合理確定績效審計項目，配合量化標準制定行政績效審計的定性標準，推進行政審計工作的高效、快捷。隨著國內(nèi)經(jīng)濟建設速度加快，對每一個項目展開行政審計，既浪費了資源、又效率低下，由此，持續(xù)推進重點項目審計并突出績效審計的重點。關注民生工程，尤其是涉及群眾利益的項目，如棚戶區(qū)改造項目、教育城建設項目、環(huán)境保護項目等，利用有限的審計資源監(jiān)督重點項目，更好地發(fā)揮行政審計效率，推動政府執(zhí)政能力的提升。完善政府績效審計程序，利用大數(shù)據(jù)分析、挖掘，實施層層細化的行政審計績效監(jiān)督，優(yōu)化審計資源、提升審計質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新行政審計監(jiān)督方式，推進審計工作與時俱進

隨著國內(nèi)經(jīng)濟建設大步推進，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐加快，且政府部門業(yè)務日趨復雜，審計需求與資源矛盾日益激化，創(chuàng)新行政審計監(jiān)督方式成為必然趨勢。借鑒國外先進經(jīng)驗，適度引入新型監(jiān)督體系，補充完善監(jiān)督方式，進而提升審計的覆蓋面、專業(yè)化。例如，當前注冊會計師事務所等中介機構承擔著上市公司審計事務，通過公開招標的方式，引入經(jīng)驗豐富的審計人員參與到行政審計中，提高審計的專業(yè)化、科學化，將其作為一種有力的補充。又如，利用信息系統(tǒng)實施遠程審計，對被審計單位的財務系統(tǒng)、審批流程等進行分析、對比，借助于行政審計專用網(wǎng)絡進行查詢，對經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，優(yōu)化審計資源，有助于提高審計效率與質(zhì)量，凸顯新審計模式，緩解審計需求與資源矛盾的現(xiàn)狀。鑒于信息安全的考慮，行政審計人員在實施遠程審計時，必須要授予操作權限，將其視為現(xiàn)場審計的有力補充。新形勢下，行政審計工作必須與時俱進，采用統(tǒng)一流程化的模式，發(fā)揮“獨立-效能”的均衡，構建具有中國特色的監(jiān)審合一體系。

結束語：新形勢下，行政審計事業(yè)作為監(jiān)督國家發(fā)展的主力軍，關系著經(jīng)濟建設有序推進、提升行政效率、構建法治中國，持續(xù)改革審計監(jiān)督體系是必然趨勢。對我國行政審計監(jiān)督立法存在的不足進行剖析，并提出了改革行政審計監(jiān)督體制、完善審計公告準則、完善績效審計法律法規(guī)、創(chuàng)新行政審計監(jiān)督方式，依法獨立行使審計監(jiān)督權，為行政審計工作改革打開新思路。