綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗與建議
——以寧東能源化工基地為例

■ 周進(jìn)生/韓沐野/金學(xué)強(qiáng)

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

0 引言

2010年起我國開展國家級綠色礦山試點建設(shè)，截至2015年末，全國共遴選出661家國家級綠色礦山建設(shè)試點單位。我國的綠色礦山建設(shè)從無到有，取得了初步成效，為到2020年基本形成綠色礦山建設(shè)新格局奠定了堅實的認(rèn)識基礎(chǔ)和制度保障；為促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)方式與穩(wěn)增長相協(xié)調(diào)，探索資源節(jié)約集約和循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的新途徑提供了可以借鑒的模式。為建立綠色礦業(yè)發(fā)展工作新機(jī)制，建立國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)，企業(yè)主建，第三方評估，社會監(jiān)督的綠色礦山建設(shè)工作推進(jìn)體系，健全綠色勘查和綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善配套激勵政策體系，構(gòu)建綠色礦業(yè)發(fā)展長效機(jī)制設(shè)定了框架。

2016年4月出臺的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出要大力推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，在資源相對富集、礦山分布相對集中、礦業(yè)秩序良好、管理創(chuàng)新能力強(qiáng)的地區(qū)擇優(yōu)選取50個重點地區(qū)進(jìn)行綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。2017年3月，國土資源部、財政部、環(huán)境保護(hù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會六個部委出臺的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》從優(yōu)化資源勘查開發(fā)布局、調(diào)整礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高整體資源開發(fā)利用效率、加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)、構(gòu)建礦地和諧、建立發(fā)展綠色礦業(yè)工作新機(jī)制等方面對綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)提出了詳細(xì)的指導(dǎo)意見。

作為寧夏回族自治區(qū)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，寧東能源化工基地的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)是提升以煤炭為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的寧東地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心抓手；是改變過去礦業(yè)在人民群眾心中形成的“礦業(yè)與污染劃等號”的觀念，提升礦業(yè)形象的必經(jīng)之路；是促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)升級設(shè)備、進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、改善員工工作環(huán)境、升級礦業(yè)質(zhì)量的緊迫任務(wù)；是為西部地區(qū)眾多礦企業(yè)樹立行業(yè)標(biāo)桿，示范西部礦業(yè)的典型樣板。目前，寧東能源化工基地的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)既有建設(shè)的經(jīng)驗和基礎(chǔ)，同時面臨著諸多壓力，需要全面統(tǒng)籌規(guī)劃。本文在調(diào)查5家在建綠色礦山基礎(chǔ)上，結(jié)合六部委出臺的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》要求，分析寧東能源化工基地建設(shè)綠色礦業(yè)示范區(qū)的優(yōu)勢與劣勢，進(jìn)而提出加快建設(shè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的建議。

1 寧東能源化工基地簡介

寧東能源化工基地位于寧夏回族自治區(qū)銀川市東南部，范圍覆蓋銀川和吳忠2個地級市，靈武、鹽池、同心和紅寺堡4個縣（區(qū)）。該區(qū)域以低山和丘陵地形為主，屬中溫帶干旱半荒漠氣候區(qū)，雨量少，地表水資源短缺，植被以荒漠和草原為主，天然植被分布稀少，且不均勻，總體生物量低，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，植被恢復(fù)困難。

寧東能源化工基地規(guī)劃區(qū)總面積3484平方公里，已探明煤炭儲量386億噸，遠(yuǎn)景預(yù)測儲量1394億噸，具有煤炭資源儲量大、品種全、質(zhì)量優(yōu)等得天獨厚的資源優(yōu)勢。目前，該基地已被列為國家重點開發(fā)區(qū)、國家重要大型煤炭生產(chǎn)基地、“西電東送”火電基地、煤化工產(chǎn)業(yè)基地和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。該基地從2011年開始陸續(xù)有礦山企業(yè)申報建設(shè)綠色礦山，目前通過核查的國家級綠色礦山有5家，分別是2011年第一批審核通過的靈新煤礦，2012年第二批的棗泉煤礦、任家莊煤礦，以及2013年第三批的清水營煤礦、梅花井煤礦，5家煤炭礦山同屬神華寧夏煤業(yè)集團(tuán)。

2 寧東能源化工基地開展綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)的優(yōu)劣勢分析

2.1 優(yōu)勢分析

上述五家煤炭礦山自申報成為國家級綠色礦山建設(shè)試點單位以來，在綠色礦山建設(shè)方面都取得了較大的成效，做到了礦區(qū)環(huán)境優(yōu)美、資源開發(fā)利用方式環(huán)境友好、煤炭及共伴生資源合理有效利用、生產(chǎn)過程數(shù)字化程度高、企業(yè)形象良好。隨著建設(shè)綠色礦山推進(jìn)，這些礦山企業(yè)開始體會到了綠色礦山建設(shè)帶給企業(yè)的益處，在觀念上從一開始政府提倡、上級部門要求的“要我建”逐漸轉(zhuǎn)變成了自覺自愿、積極主動的“我要建”?；趨^(qū)內(nèi)現(xiàn)有綠色礦山的示范效應(yīng)，結(jié)合寧東地區(qū)在自然、社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境上獨有的特點，對寧東地區(qū)在綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)方面的優(yōu)勢總結(jié)如下：

(1)分布集中。由于各個礦山地理位置上分布較近，自然條件較為相似，生產(chǎn)過程中面臨的水電、交通等需求相似，既方便企業(yè)間互相學(xué)習(xí)，協(xié)作解決問題，也方便政府制定較為統(tǒng)一的管理制度。各處礦山同屬寧東能源化工基地管委會管轄，在管理上不涉及跨地區(qū)的政策協(xié)調(diào)，道路、供電、管道以及污水處理廠等生產(chǎn)所需的配套基礎(chǔ)設(shè)施可以共享，降低了礦山基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。

(2)資金統(tǒng)籌。寧東地區(qū)的五處綠色礦山企業(yè)同屬于神華寧夏煤業(yè)集團(tuán)，集團(tuán)總部統(tǒng)籌資金使用，礦山企業(yè)經(jīng)營遇到困難或者建設(shè)大型項目出現(xiàn)資金缺口時可以獲得集團(tuán)的集中資金支持，各綠色礦山企業(yè)之間在資金上通過盈交缺補(bǔ)的方式相互支持，保障了綠色礦山企業(yè)進(jìn)行綠色礦山建設(shè)資金來源的穩(wěn)定與持續(xù)。

(3)政企聯(lián)動。神華寧夏煤炭集團(tuán)是由寧夏自治區(qū)政府與神華集團(tuán)通過增資擴(kuò)股的方式組建的。神華寧煤集團(tuán)作為國有企業(yè)，能夠更好地理解政策，在執(zhí)行過程中更加自覺主動、更具效率，投資建設(shè)更加符合地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)規(guī)劃，更能從全局的利益出發(fā)考慮礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。

(4)縱向一體。神華寧夏煤業(yè)集團(tuán)下屬的電廠、煤化工廠等煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的下游企業(yè)，與煤炭企業(yè)一道在整個寧東地區(qū)形成了縱向一體化關(guān)系。形成了較為完整的上下游鏈條，有利于煤炭產(chǎn)品的就地增值，在增加地方稅收的同時，還可以有效降低行業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。

2.2 劣勢分析

從自然條件看，寧東能源化工基地地處我國干旱地帶，年平均降水量255.2mm，年均蒸發(fā)量2682.2mm，為平均年降水量的十倍多；地下水礦化度高，不能直接用于植被的澆灌。另外，土壤以淡灰鈣土為主，具有弱腐殖質(zhì)和鈣化作用特點。由于干旱缺水及土壤貧瘠，基地植被以荒漠和草原為主，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，植被恢復(fù)困難。此外，雖然基地煤炭資源豐富，但整個基地礦山地質(zhì)環(huán)境差異較大，部分地區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜、礦井涌水多，煤炭開采成本較高，導(dǎo)致部分礦山企業(yè)沒有足夠的資金用于綠色礦山建設(shè)。

從經(jīng)濟(jì)社會條件看，寧東能源化工基地處于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平較低，人才吸引力不高，多數(shù)礦山的管理者、員工以及周邊群眾的思想觀念相比中東部地區(qū)較為傳統(tǒng)，礦山經(jīng)營理念較為落后，接受新技術(shù)、新方法的意愿不強(qiáng)，對于建設(shè)綠色礦山這種前期大量投資且經(jīng)濟(jì)收益偏低的行為難以完全理解，更難以全力支持。

3 寧東能源化工基地開展綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)的重點方向

為實現(xiàn)寧東能源化工基地綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合寧東地區(qū)在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)方面的優(yōu)劣勢分析，按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、第三方監(jiān)督的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)要求，提出以下幾點建議。

3.1 合理制定礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃

按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，發(fā)揮國家重點開發(fā)區(qū)作為支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、帶動周邊區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)制度的作用，嚴(yán)格實施基地建設(shè)功能區(qū)劃，優(yōu)化布局，挖掘全區(qū)可持續(xù)發(fā)展的潛力。探索空間發(fā)展格局與主體功能區(qū)制度相協(xié)調(diào)的機(jī)制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，構(gòu)建科學(xué)合理的勘查格局、礦業(yè)開發(fā)格局、工業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。

由寧東能源化工基地管理委員會牽頭，會同區(qū)內(nèi)各相關(guān)部門，加強(qiáng)部門間政策銜接。結(jié)合《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》要求，梳理調(diào)整有關(guān)政策、重新制定鼓勵或者限制性政策，以政策扶持與資金支持等方式促進(jìn)區(qū)內(nèi)煤炭、煤電、煤化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，挖掘區(qū)內(nèi)工業(yè)設(shè)施發(fā)展?jié)摿Γ尫拍茉促Y源支撐潛能。

3.2 推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

以煤為基，多鏈條延伸產(chǎn)業(yè)、豐富產(chǎn)品種類，提高產(chǎn)品品質(zhì)。寧東能源化工基地內(nèi)煤炭資源儲量大、質(zhì)量優(yōu)、開發(fā)條件便利，要在穩(wěn)定現(xiàn)有產(chǎn)品的基礎(chǔ)上發(fā)揮神華寧夏煤業(yè)集團(tuán)作為煤炭行業(yè)龍頭企業(yè)的優(yōu)勢，深入推進(jìn)煤電、煤化工等高附加值的二次資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。同時注重煤炭產(chǎn)業(yè)鏈條多維度延伸，形成以煤炭為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，豐富區(qū)內(nèi)產(chǎn)品種類，提升區(qū)內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)上、下游企業(yè)相互銜接與產(chǎn)品的互相支撐，構(gòu)建循環(huán)利用的共生型產(chǎn)業(yè)體系。

3.3 提升區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平

制定科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)降耗減排。細(xì)化礦山開采過程中能耗、物耗、水耗的監(jiān)測與核算，加強(qiáng)企業(yè)“三廢”排放監(jiān)管。對于新建綠色礦山在資源開發(fā)利用、生產(chǎn)消耗、廢水廢物排放方面實行高標(biāo)準(zhǔn)要求，增強(qiáng)企業(yè)準(zhǔn)入門檻。對于老舊礦山，結(jié)合實際情況，實行分級評價；對于大型礦山，在國家煤炭行業(yè)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上適當(dāng)提高要求；對于小型礦山，在初期制定利于企業(yè)發(fā)展的較低標(biāo)準(zhǔn)，之后逐年提升。對于生產(chǎn)建設(shè)水平差、資源利用效率低下、環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)，考察其實際情況，集中整合一批、關(guān)停淘汰一批、改造升級一批。在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)內(nèi)做到全部礦山企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備先進(jìn)、管理經(jīng)營科學(xué)、規(guī)章制度合理、文化理念優(yōu)秀。

3.4 改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境

構(gòu)建區(qū)內(nèi)多元主體共同參與的礦山生態(tài)與地質(zhì)環(huán)境治理保護(hù)機(jī)制，做到“誰開采，誰治理”。政府制定治理保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)實施，社會輿論與人民群眾監(jiān)督。加強(qiáng)政府對企業(yè)的考核評估，明確企業(yè)責(zé)任，暢通群眾反映礦業(yè)違法開采行為的渠道，發(fā)揮社會對企業(yè)的監(jiān)督作用。

將礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)治理行動貫穿到礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的全過程，將礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程當(dāng)做改善生態(tài)、恢復(fù)環(huán)境的過程。做到新建和生產(chǎn)礦山的環(huán)境破壞“何時產(chǎn)生，何時治理”，限期徹底解決現(xiàn)有礦山原生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的植被破壞、地表裂縫、水體污染等問題。老舊礦山的遺留環(huán)境問題可通過創(chuàng)建PPP項目，采用由企業(yè)、私營方部分或全部投資付費(fèi)合同（FDBT/FDBOOT）模式來解決。多渠道創(chuàng)新治理資金的籌措機(jī)制，大力拓展綠色金融渠道。

3.5 明確企業(yè)社會責(zé)任

加強(qiáng)政府引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變礦山企業(yè)經(jīng)營者將企業(yè)收益放在第一位的傳統(tǒng)觀念，規(guī)范礦山企業(yè)行為，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益在礦山企業(yè)與當(dāng)?shù)厝罕娭g的合理分配。明確區(qū)內(nèi)礦山企業(yè)對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，在礦山企業(yè)中培育以“服務(wù)群眾、造福當(dāng)?shù)亍睘榛{(diào)的企業(yè)文化，培養(yǎng)企業(yè)經(jīng)營管理者的社會責(zé)任感。在引導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任的同時，建立保障礦地和諧的長效機(jī)制，對企業(yè)必須履行的社會責(zé)任做出明確規(guī)定，同時也要根據(jù)區(qū)域自然環(huán)境和社會條件以及企業(yè)盈利狀況的變化對企業(yè)責(zé)任做出及時調(diào)整。

以地區(qū)人民為本，妥善解決各類矛盾，形成礦地和諧的良好局面。合理引導(dǎo)周邊地區(qū)居民對于企業(yè)生產(chǎn)的支持，形成良性互動，共建礦地和諧大社區(qū)。對于礦山企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中可能與周邊群眾產(chǎn)生的各類矛盾，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建各類矛盾處理與解決機(jī)制，遇到利益沖突明顯、影響較大的矛盾，應(yīng)當(dāng)及時搭建矛盾雙方談判溝通的平臺，必要時由政府出面來化解矛盾。礦山企業(yè)在生產(chǎn)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)自覺減少可能影響周邊生態(tài)環(huán)境或群眾生活的行為，及時主動進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與群眾安置。

3.6 進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新

地方政府應(yīng)當(dāng)推行綠色行動新機(jī)制，對區(qū)內(nèi)綠色礦山的建設(shè)實行政府主導(dǎo)、企業(yè)行動、社會監(jiān)督、第三方評估模式。在已建成的綠色礦山企業(yè)與周邊非綠色礦山企業(yè)之間建立共同責(zé)任機(jī)制，發(fā)揮先進(jìn)礦山企業(yè)的輻射帶動作用。探索建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同的管理機(jī)制，由寧東能源化工基地管委會協(xié)同各相關(guān)部門成立綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)專項小組，引入“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”協(xié)調(diào)機(jī)制，做到重大問題集體決策，具體任務(wù)分工到各部門，落實到人。在區(qū)內(nèi)創(chuàng)建服務(wù)型政府，營造良好的投資與生產(chǎn)環(huán)境。政府工作成果要逐步引入第三方進(jìn)行評估發(fā)布，接受公眾監(jiān)督，做到行政透明。

4 結(jié)語

目前我國綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)尚處在探索階段，寧東能源化工基地是十四個國家重點開發(fā)的億噸級煤炭能源基地之一，在全國的煤炭行業(yè)中具有重大影響，該地區(qū)的煤炭礦山企業(yè)是全國眾多煤礦企業(yè)學(xué)習(xí)的對象、行業(yè)的標(biāo)桿。寧東能源化工基地的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)具有四大特點：礦山集中分布，便于行政協(xié)調(diào)，政令一致；礦山統(tǒng)一管理，各處礦山財力豐欠互補(bǔ)，保障建設(shè)資金的持續(xù)供應(yīng)；政府企業(yè)合一，效益共享，政令暢通；縱向產(chǎn)業(yè)一體，共享增值收益，共擔(dān)市場風(fēng)險，減緩企業(yè)風(fēng)險。寧東能源化工基地這種政企同心、礦地合力、集中統(tǒng)一的良好綠色礦區(qū)建設(shè)模式可供我國眾多礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)過程中借鑒。