創(chuàng)新機制和路徑 推進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)

□許連君

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的演進，與農(nóng)村基本經(jīng)營制度的確立和完善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關。新中國成立以來，農(nóng)地經(jīng)營制度經(jīng)歷了土改時期的“私地私營”、人民公社“公地公營”和集體所有家庭承包經(jīng)營三個時期。縱觀第三個時期，浙江土地流轉(zhuǎn)大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段，1978-1987年，農(nóng)村土地確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，以小范圍零散化為特征的流轉(zhuǎn)啟動階段；第二階段，1988-1997年，浙江農(nóng)村經(jīng)濟呈快速發(fā)展，以糧食規(guī)模經(jīng)營和“兩田制”為特征的流轉(zhuǎn)起伏階段；第三階段：1998-2008年，在發(fā)展效益農(nóng)業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎上，以效益誘致和政策激勵并進為特征的流轉(zhuǎn)加速階段；第四階段：2009年至今，在扶持“三農(nóng)”政策力度繼續(xù)加大基礎上，以農(nóng)地承包經(jīng)營權權能完善和機制創(chuàng)新為特征的流轉(zhuǎn)穩(wěn)步發(fā)展階段。

目前，土地流轉(zhuǎn)模式主要存在以下問題：一是分散的土地流轉(zhuǎn)模式難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。盡管當前的土地流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)呈現(xiàn)出了多元化的特點，但70%以上的土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在種養(yǎng)大戶和小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶之間，他們往往由于土地經(jīng)營效益低、家庭勞動力不足、勞動強度大及長期在外務工等原因，自發(fā)地將耕地流轉(zhuǎn)給親戚、朋友或鄰居。這種“散戶—散戶”的自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)方式往往難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。二是政策保障體系的滯后，阻礙了土地流轉(zhuǎn)模式的機制創(chuàng)新。目前，浙江省的農(nóng)村醫(yī)療保險社會保障體系和養(yǎng)老保險還未能全覆蓋所有農(nóng)村地區(qū)，這對農(nóng)戶而言，當農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的租金低于農(nóng)戶的預期收益時，一些小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶則會選擇放棄農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，情愿自己持有土地“待價而沽”。三是土地政策不穩(wěn)定，影響了土地流轉(zhuǎn)進程。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營企業(yè)是一個長遠的投資項目，盡管目前國家、省和地方政府相應出臺了許多強農(nóng)惠農(nóng)政策，但政策的不穩(wěn)定性在一定程度上抑制著農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)期限。

基于以上問題，筆者認為，當前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)應注意以下幾點：

健全土地流轉(zhuǎn)法規(guī)制度，構建有序的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。首先，在產(chǎn)權界定上，不僅要明確所有權、承包權的權利界線，還要明確流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權、抵押權、作價入股權、繼承權的權利界定。其次，在土地流轉(zhuǎn)范圍上，不僅要規(guī)定家庭承包地流轉(zhuǎn)，還要規(guī)定其他方式承包地流轉(zhuǎn)，以及未發(fā)包土地的流轉(zhuǎn)；不僅要對土地流轉(zhuǎn)本身作出規(guī)定，還要對成片規(guī)模經(jīng)營土地外部的地役權、相鄰權作出明確的規(guī)定。第三，在土地流轉(zhuǎn)類型上，不僅要區(qū)分物權性土地流轉(zhuǎn)、債權性土地流轉(zhuǎn)和股權性土地流轉(zhuǎn)，還要對現(xiàn)實中行之有效的整村整組流轉(zhuǎn)方式進行研究總結。

注重土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民保障機制相結合。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中，要建立土地股份合作流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作價出資組建農(nóng)民專業(yè)社，確保土地流出的農(nóng)戶能長期獲得土地流轉(zhuǎn)的補償收入；要積極探索保障機制，建立土流轉(zhuǎn)風險保障基金，確保土地流出農(nóng)戶定期獲得補償收益。對達到一定條件的土地流出農(nóng)民，由政府補助其參加社會保障，解除農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后的思想顧慮；積極探索土地承包經(jīng)營權的抵押試點，加大農(nóng)村金融機構對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的資金扶持，有效解決其生產(chǎn)中的資金緊缺問題。

加強公共服務與引導，最大限度彌補市場機制的缺陷。政府要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，彌補市場機制的不足，推進土地流轉(zhuǎn)。一是深入推進公益性土地流轉(zhuǎn)服務組織建設。要在一家一戶分散的承包地流出與農(nóng)業(yè)主體需要連片規(guī)模土地的需求之間，搭好服務的平臺。二是加大財政扶持力度。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，土地流轉(zhuǎn)價格直接影響著農(nóng)產(chǎn)品的價格，而農(nóng)產(chǎn)品的價格又關系著國計民生的大事。因此，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格應得到合理控制。同時，流轉(zhuǎn)收入又直接影響著農(nóng)民流出土地的積極性。針對當前土地流出難的狀況，各級財政應在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上給予扶持，平抑土地流轉(zhuǎn)價格，促進農(nóng)產(chǎn)品市場價格的穩(wěn)定。