工商資本“上山下鄉(xiāng)”的成效、問題與對策

□張世云 朱奇彪 李寶值

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題。2018年中央一號文件提出“加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”。通過注入資金、技術(shù)、人才和經(jīng)營模式等資源要素，工商資本正日益成為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一支重要力量。工商資本“上山下鄉(xiāng)”①本文中的工商資本“上山下鄉(xiāng)”，指工商資本關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資。是資本及其附帶要素在城鄉(xiāng)間的配置過程，需要在市場發(fā)揮決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府作用，即破除體制機(jī)制弊端，推動資本要素在城鄉(xiāng)間自由流動、平等交換。

工商資本“上山下鄉(xiāng)”的成效與問題

基于政府積極引導(dǎo)和市場利益吸引，浙江工商資本參與鄉(xiāng)村振興態(tài)勢良好，顯現(xiàn)出資金規(guī)模較大、參與企業(yè)多元、租用土地較多等特征。目前全省工商資本涉農(nóng)投資908.66億元，其中第一產(chǎn)業(yè)258.19億元、第二產(chǎn)業(yè)207.23億元、第三產(chǎn)業(yè)443.24億元。全省目前共有6978家企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。既有在外經(jīng)營工商企業(yè)成功后，回鄉(xiāng)開發(fā)農(nóng)業(yè)的本地人，也有市外、省外甚至境外的企業(yè)和個人。全省工商資本共租用土地183.57萬畝，其中租賃農(nóng)戶承包耕地118.81萬畝，用于糧食作物種植35.77萬畝，用于經(jīng)濟(jì)作物種植82.85萬畝。

目前工商資本“上山下鄉(xiāng)”面臨的主要問題：一是工商資本投資經(jīng)營隱含風(fēng)險。盲目性投資，表現(xiàn)在部分工商資本下鄉(xiāng)存在投機(jī)心理，部分工商資本缺乏對農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資復(fù)雜性的深刻認(rèn)識，投資時或“天女散花”，或盲目跟風(fēng)，容易陷入經(jīng)營困境。非農(nóng)化傾向，表現(xiàn)在資本的利潤沖動與農(nóng)村基層政府的政績沖動“合流”，導(dǎo)致一些耕地非農(nóng)化，不種糧食種“房子”，主要建設(shè)農(nóng)莊和民宿。制度性約束，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)信貸門檻較高、總量不足，用地指標(biāo)成為瓶頸，設(shè)施農(nóng)業(yè)難以落地，農(nóng)業(yè)休閑旅游用地更是無法審批，導(dǎo)致不少工商資本駐足觀望，或不敢大資金投入。

二是農(nóng)民利益維護(hù)遭遇挑戰(zhàn)。工商資本與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚不完善，農(nóng)民合法權(quán)益難以得到有效保障。調(diào)研中，反映工商資本進(jìn)入農(nóng)村后，有與村、與民搶利的現(xiàn)象。帶動增收略顯不足，一些地方為了招商引資，簡單地把村里的林地、耕地、房屋等流轉(zhuǎn)給工商資本，結(jié)果村級集體和村民只有很少的一點租金收入和少數(shù)農(nóng)民的勞工收入，工商資本帶動村集體、農(nóng)戶增收的作用比較小。

三是地方政府行業(yè)管理顯現(xiàn)短板。缺乏系統(tǒng)政策支持，特別是在土地流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、融資保險、人才支撐等方面缺乏政策，致使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在財政、金融、用地、人才等方面受益不多。對工商資本投資績效監(jiān)督不夠，有的甚至根本就無法實施正常的監(jiān)督和檢查。投資風(fēng)險防控相對較弱，基層政府缺乏對工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)范、管理和監(jiān)督的政策法規(guī)和對口部門，村級集體和農(nóng)民風(fēng)險防范意識不強(qiáng)，工商資本下鄉(xiāng)安全風(fēng)險防控存在明顯薄弱環(huán)節(jié)。

規(guī)范引導(dǎo)工商資本“上山下鄉(xiāng)”

（一）強(qiáng)化引導(dǎo)扶持，暢通工商資本上山下鄉(xiāng)渠道

加強(qiáng)科學(xué)引導(dǎo)。編制農(nóng)業(yè)投資指南，逐級形成科學(xué)、完備的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。堅持把“兩區(qū)”作為農(nóng)業(yè)投資的主平臺，引導(dǎo)工商資本投資適合產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、企業(yè)化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)和項目。搭建政企、農(nóng)企合作平臺，由政府部門組織，加強(qiáng)企業(yè)與農(nóng)戶溝通、交流、對接，尋找更貼合農(nóng)村實際的產(chǎn)業(yè)和項目，找準(zhǔn)工商資本與農(nóng)戶的利益匯合點。

鼓勵工商資本發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為工商資本“上山下鄉(xiāng)”的重點領(lǐng)域，引導(dǎo)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。重點引導(dǎo)發(fā)展資本技術(shù)集約型的規(guī)模農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、種子種苗，適度發(fā)展休閑觀光型的農(nóng)莊園、農(nóng)博園等項目。

引導(dǎo)工商資本發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。支持工商資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生養(yǎng)老、運動健康等美麗經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)充分融合發(fā)展。利用工商資本規(guī)?；瘍?yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，打通上下游供銷環(huán)節(jié)，發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈，拓展全供應(yīng)鏈。

鼓勵工商資本參與美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)。由政府統(tǒng)籌各項資金使用，集中、連線、成片投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為工商資本參與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)做好配套。引導(dǎo)工商資本融資建設(shè)垃圾污水處理、農(nóng)村供水、農(nóng)村人居環(huán)境改善等基礎(chǔ)設(shè)施項目，并建立運營補(bǔ)償機(jī)制，提高收益能力，保障社會資本獲得合理投資回報。

（二）加大政策支持，改善工商資本涉農(nóng)投資環(huán)境

持續(xù)加大財政獎補(bǔ)。完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，建立健全鄉(xiāng)村振興投資引導(dǎo)機(jī)制。省財政通過貼息、補(bǔ)助、獎勵等形式，進(jìn)一步加大對投資鄉(xiāng)村振興的扶持力度。有關(guān)項目或企業(yè)列入省級上市后備資源庫的，省級有關(guān)部門在發(fā)行債券、并購重組和股權(quán)融資等方面給予重點支持，符合條件的企業(yè)新建項目優(yōu)先列入省重點工程。

強(qiáng)化用地保障。在安排年度建設(shè)用地指標(biāo)時，確定一定比例用于工商資本投向鄉(xiāng)村振興的投資項目。對列入省重大產(chǎn)業(yè)項目庫的項目，涉及新增建設(shè)用地的，優(yōu)先落實用地指標(biāo)。鼓勵工商資本參與農(nóng)村土地復(fù)墾整理和灘涂圍墾開發(fā)，整理土地優(yōu)先用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。加大土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)力度，按照省設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)政策規(guī)定，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地保障。

加強(qiáng)金融信貸支持。擇優(yōu)向有關(guān)銀行和小額貸款公司、民間資本管理公司、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等新型金融組織推薦有融資需求的工商資本投資項目，探索建立農(nóng)業(yè)企業(yè)信用評級和項目數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)工商資本建設(shè)項目與金融機(jī)構(gòu)對接。金融機(jī)構(gòu)要優(yōu)化信貸服務(wù)，簡化貸款手續(xù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的針對性。

落實稅費優(yōu)惠政策。對投資工商資本投資鄉(xiāng)村振興項目取得的具有專項用途的財政性扶持資金，根據(jù)國家稅收有關(guān)規(guī)定落實優(yōu)惠政策。

完善用水用電政策。對工商資本“上山下鄉(xiāng)”發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)產(chǎn)品初加工的用電，執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵機(jī)制，在完善水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，對符合條件的經(jīng)營主體給予獎補(bǔ)。

（三）增強(qiáng)風(fēng)險控制，完善工商資本涉農(nóng)投資監(jiān)管

嚴(yán)控項目準(zhǔn)入。嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)對工商資本下鄉(xiāng)的監(jiān)督管理。制定并實施浙江省農(nóng)業(yè)投資負(fù)面清單，分類指導(dǎo)與規(guī)范工商資本涉農(nóng)投資行為，防止“非糧化”，嚴(yán)禁“非農(nóng)化”，防范下鄉(xiāng)資本打著農(nóng)業(yè)開發(fā)的幌子建設(shè)住宅。鼓勵各地對工商資本租賃農(nóng)地實行分級備案，探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農(nóng)地資格審查與項目審核制度，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險保障金制度。

狠抓過程監(jiān)管。對工商資本投資農(nóng)業(yè)的實施情況進(jìn)行制度化、規(guī)范化、程序化的全程監(jiān)控。各地對租賃農(nóng)地經(jīng)營、項目實施、風(fēng)險防范等情況要定期開展監(jiān)督檢查，探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實施動態(tài)監(jiān)測。開展工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管機(jī)制建設(shè)試點，逐步推進(jìn)備案審查等監(jiān)管制度建設(shè)。

加大懲處力度。及時糾正、查處違法違規(guī)行為，對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。對失信工商資本要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機(jī)制。對擅自改變農(nóng)地用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，責(zé)令限期整改，并依法追究相關(guān)責(zé)任。對違反合同約定的，流出農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法解除農(nóng)地租賃合同，并要求賠償。

（四）促進(jìn)收益共享，健全利益聯(lián)結(jié)風(fēng)險防范機(jī)制

發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。鼓勵工商資本將農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)培訓(xùn)、生產(chǎn)服務(wù)、貸款擔(dān)保與訂單合同相結(jié)合，促進(jìn)資金、技術(shù)、品牌、信息等要素在工商資本與農(nóng)民間融合滲透，形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的責(zé)任、經(jīng)濟(jì)和命運共同體。引導(dǎo)建立平等與互利的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分體現(xiàn)互利性，保證農(nóng)民利益遞增，實現(xiàn)工商資本與農(nóng)民的共贏。

推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革。深入推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革，引導(dǎo)農(nóng)村各類資源（如村集體的資源性資產(chǎn)、財政投入農(nóng)村的扶持發(fā)展資金，以及農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)、資金、技術(shù)）入股涉農(nóng)工商資本并獲得合理收益。

發(fā)揮合作社組織銜接作用。支持農(nóng)民合作社圍繞產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)從事生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)，農(nóng)戶做好專業(yè)化生產(chǎn)，工商資本負(fù)責(zé)發(fā)展技術(shù)研發(fā)與流通銷售，使合作社成為涉農(nóng)工商資本與農(nóng)民之間的“粘合劑”和“潤滑劑”。

健全農(nóng)地租賃風(fēng)險防范機(jī)制。按照流入方繳納為主、政府適當(dāng)補(bǔ)助的原則，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補(bǔ)助金和村級風(fēng)險保障金制度。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督，建立健全糾紛調(diào)解仲裁體系。嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。清晰界定企業(yè)和農(nóng)戶的權(quán)利、義務(wù)，并通過相關(guān)監(jiān)管來加強(qiáng)合同的執(zhí)行效力，防止外部環(huán)境變化導(dǎo)致的單方面違約。