強(qiáng)化“四個(gè)統(tǒng)一”深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革

● 生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革決定組建生態(tài)環(huán)境部，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項(xiàng)重大部署。生態(tài)環(huán)境部以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，科學(xué)謀劃，精心組織，周密實(shí)施，順利完成了掛牌、人員轉(zhuǎn)隸和出臺(tái)“三定”規(guī)定等改革任務(wù)，機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整到位。

一、深刻領(lǐng)會(huì)黨中央保護(hù)生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理體制改革，生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展歷程。

新中國成立初期，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作分別由工業(yè)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門，以及林業(yè)、水利、土地、農(nóng)業(yè)等資源管理部門承擔(dān)。以1973年召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議為標(biāo)志，揭開了中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕，也開啟了生態(tài)環(huán)境管理體制的改革歷程。1974年成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，標(biāo)志著我國第一次有了專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)。

隨著改革開放的不斷深入，我國生態(tài)環(huán)保管理體制也在不斷調(diào)整。1982年機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國家建委、城建總局、建工總局、測(cè)繪總局合并組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局。1984年成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，并將環(huán)境保護(hù)局改為國家環(huán)境保護(hù)局，仍由城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部管理，但業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立。1988年國家環(huán)境保護(hù)局單獨(dú)設(shè)置，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保的獨(dú)立監(jiān)管。

隨著生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的不斷變化，黨和國家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)愈加重視，對(duì)生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管不斷強(qiáng)化。1998年國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局，并整建制劃入國家核安全局，形成污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全監(jiān)管三大職能體系。

為加大環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，2008年組建環(huán)境保護(hù)部，生態(tài)環(huán)保工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，首次將生態(tài)環(huán)境保護(hù)列為政府主要職能之一，制定40多項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的改革方案。2018年機(jī)構(gòu)改革更是整合7個(gè)部門相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制更趨于完善和定型。

總的來看，經(jīng)過多年探索與發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門機(jī)構(gòu)和職能逐步得到強(qiáng)化，充分表明了黨中央、國務(wù)院對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，也彰顯了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心。

二、充分認(rèn)識(shí)深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革的重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在我國發(fā)展新的歷史方位，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，并且在實(shí)踐中不斷豐富、完善和拓展。在“五位一體”總體布局中生態(tài)文明建設(shè)是其中一位，在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略中堅(jiān)持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發(fā)展理念中綠色是其中一大理念，在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中污染防治是其中一大攻堅(jiān)戰(zhàn)。這“四個(gè)一”充分體現(xiàn)了黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的把握，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)在新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位，體現(xiàn)了黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的部署和要求。推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，迫切要求加快生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就是深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革的重要意義所在。

（一）深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動(dòng)實(shí)踐。習(xí)近平生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實(shí)踐問題，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了根本遵循與行動(dòng)指南。深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革，就是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，圍繞全面建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國，健全生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制，把生態(tài)文明建設(shè)重大部署和重要任務(wù)落到實(shí)處，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民幸福生活的增長點(diǎn)、成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐點(diǎn)、成為展現(xiàn)我國良好國際形象的發(fā)力點(diǎn)。

（二）深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革是踐行以人民為中心發(fā)展思想的重大安排。環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。其中，人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要已經(jīng)成為這一主要矛盾的重要方面。深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革，就是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管職能，深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法體制改革，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境問題，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，讓人民群眾在“藍(lán)天白云、繁星閃爍，清水綠岸、魚翔淺底，鳥語花香、田園風(fēng)光”的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

（三）深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。長期以來，我國生態(tài)環(huán)境管理體制存在兩個(gè)方面突出問題：一是職責(zé)交叉重復(fù)，疊床架屋、九龍治水、多頭治理，責(zé)任難以界定等；二是所有者與監(jiān)管者不分，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，“重開發(fā)、輕保護(hù)”問題較為突出。深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革，就是堅(jiān)持以解決制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制問題為導(dǎo)向，持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國提供有力支撐。

三、不折不扣落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本要求

此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，以習(xí)近平同志為核心的黨中央既提出“優(yōu)化協(xié)同高效”“加快內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合”等總體要求，也提出“四個(gè)統(tǒng)一”“五個(gè)打通”“一個(gè)貫通”等生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革具體要求。生態(tài)環(huán)境部深入學(xué)習(xí)貫徹中央改革要求，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，促進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)的優(yōu)化和融合，健全支撐保障體系，克服長期以來制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的體制性痼疾。

（一）堅(jiān)持監(jiān)管統(tǒng)一，著力理順部門職責(zé)關(guān)系。黨的十九屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，黨中央決定組建生態(tài)環(huán)境部，主要考慮有兩點(diǎn)：一是在污染防治上改變九龍治水的狀況，整合職能，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供支撐。二是在生態(tài)保護(hù)修復(fù)上強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管，堅(jiān)決守住生態(tài)保護(hù)紅線。同時(shí)，提出要“打通地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳，貫通污染防治和生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管”，明確“生態(tài)環(huán)境部門要履行好職責(zé)，統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估，統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，統(tǒng)一督察問責(zé)”，相關(guān)部門也要履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，按“一崗雙責(zé)”的要求抓好工作。

按照習(xí)近平總書記的重要指示精神，制定生態(tài)環(huán)境部“三定”規(guī)定。一是落實(shí)整合職能。將劃入的編制水功能區(qū)劃、入河排污口設(shè)置管理、應(yīng)對(duì)氣候變化及減排、監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理、地下水污染防治監(jiān)督管理、海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等職責(zé)進(jìn)行明確表述，將流域水環(huán)境保護(hù)、南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)等職責(zé)與原有職責(zé)融合，并增加“統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)”“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”“組織制定各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”“承擔(dān)自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)監(jiān)管工作”等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)打通”“一個(gè)貫通”。二是落實(shí)“四個(gè)統(tǒng)一”。統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定，明確由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)擬訂國家生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃并組織實(shí)施，組織擬訂生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等；統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估，包括統(tǒng)一監(jiān)測(cè)制度和規(guī)范、統(tǒng)一規(guī)劃站點(diǎn)設(shè)置、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一發(fā)布信息；統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，明確由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，組織開展全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查活動(dòng)，查處重大生態(tài)環(huán)境違法問題，指導(dǎo)全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)工作等；統(tǒng)一督察問責(zé)，明確由生態(tài)環(huán)境部組織協(xié)調(diào)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，根據(jù)授權(quán)對(duì)各地區(qū)各有關(guān)部門貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策部署情況進(jìn)行督察問責(zé)。三是落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”。堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管者定位，充分發(fā)揮各行業(yè)管理部門作用，分工協(xié)作、共同發(fā)力，做到管發(fā)展的必須管生態(tài)環(huán)保、管生產(chǎn)的必須管生態(tài)環(huán)保，管行業(yè)的必須管生態(tài)環(huán)保，推動(dòng)由生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗的“小生態(tài)環(huán)?！毕蚋鞑块T共同抓落實(shí)的“大生態(tài)環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變。

（二）堅(jiān)持“化學(xué)反應(yīng)”，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。按照習(xí)近平總書記有關(guān)“加快內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合”等要求，著力推進(jìn)職責(zé)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合優(yōu)化。一是在綜合性司局設(shè)置和職責(zé)方面，整合原規(guī)劃財(cái)務(wù)司、政策法規(guī)司、科技標(biāo)準(zhǔn)司職責(zé)，重組為綜合司、科技與財(cái)務(wù)司、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司，分別強(qiáng)化政策規(guī)劃綜合、生態(tài)環(huán)保投資保障等職能，促進(jìn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)工作的統(tǒng)一。二是在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，將劃入的原南水北調(diào)辦環(huán)境保護(hù)司以及水利部相關(guān)職責(zé)和力量并入原水環(huán)境管理司，由其統(tǒng)籌滇池等“老三湖”、白洋淀等“新三湖”和長江等重點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，打通岸上和水里。三是在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，將原水環(huán)境管理司海洋環(huán)境管理職責(zé)及力量與劃入的原國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護(hù)司進(jìn)行整合，設(shè)置海洋生態(tài)環(huán)境司，統(tǒng)籌銜接海洋與陸地生態(tài)環(huán)境保護(hù)。四是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、地上地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，將原水環(huán)境管理司的地下水、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)職責(zé)，與劃入的監(jiān)督防止地下水污染、監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理等職責(zé)進(jìn)行整合，統(tǒng)一交由原土壤環(huán)境管理司負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、地上地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌。五是在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，將原科技標(biāo)準(zhǔn)司承擔(dān)的氣候變化職責(zé)，與劃入的發(fā)展改革委應(yīng)對(duì)氣候變化職責(zé)整合，仍設(shè)置應(yīng)對(duì)氣候變化司，牽頭應(yīng)對(duì)氣候變化工作。六是在大氣環(huán)境保護(hù)方面，為落實(shí)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革精神，采取在大氣環(huán)境司加掛牌子的形式，設(shè)置京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，承擔(dān)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，統(tǒng)籌兼顧重點(diǎn)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)工作。七是在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，將劃入涉及監(jiān)測(cè)方面的職責(zé)整合至原環(huán)境監(jiān)測(cè)司，更名為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)司，實(shí)現(xiàn)地表水、地下水、海洋、大氣、溫室氣體、土壤等方面的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)。八是在行政審批管理方面，將原規(guī)劃財(cái)務(wù)司的排污許可職責(zé)整合至環(huán)境影響評(píng)價(jià)司，更名為環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司，促進(jìn)排污許可與環(huán)評(píng)制度銜接。九是在污染防治與生態(tài)保護(hù)方面，將生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職責(zé)按要素配置到原水、土壤等環(huán)境管理司，分別更名為水、土壤生態(tài)環(huán)境司，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與污染防治協(xié)同發(fā)力，貫通污染防治與生態(tài)保護(hù)。十是在固體廢物與化學(xué)品環(huán)境監(jiān)管方面，將原土壤環(huán)境管理司承擔(dān)的固體廢物與化學(xué)品環(huán)境管理職責(zé)劃出，專門成立固體廢物與化學(xué)品司，以落實(shí)固體廢物管理制度改革要求，防范日益突出的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。十一是在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面，將劃入涉及執(zhí)法方面的職責(zé)，交由原環(huán)境監(jiān)察局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，更名為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局，統(tǒng)一實(shí)行污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法。

（三）堅(jiān)持“責(zé)能相適”，提升支撐保障能力。由于生態(tài)環(huán)境部門成立較晚，支持保障能力相對(duì)薄弱，特別是與劃入職責(zé)相關(guān)的力量幾近空白。在有關(guān)部門大力支持下，重點(diǎn)強(qiáng)化了以下支撐能力。一是健全區(qū)域流域海域生態(tài)環(huán)境管理體制。深入落實(shí)中央按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革精神，按照習(xí)近平總書記有關(guān)“推進(jìn)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)”“加快組建流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)”“按海域設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)”等要求，整合相關(guān)部門和地方政府大氣環(huán)境管理職責(zé)，在大氣環(huán)境司掛牌設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局；在劃入水利部7大流域水資源保護(hù)局的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌設(shè)置流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，按流域海域開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，全面統(tǒng)籌左右岸、上下游、陸上水上、地表地下、河流海洋、水生態(tài)水資源、污染防治與生態(tài)保護(hù)，推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。二是完善支持保障體系。劃入國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心、國家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，分別為應(yīng)對(duì)氣候變化、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供技術(shù)支持。整合組建土壤與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)中心，承擔(dān)土壤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和地下水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)支持。7個(gè)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局設(shè)立事業(yè)單位，為其監(jiān)管工作提供支撐保障。同時(shí)，明確部屬單位與部機(jī)關(guān)相關(guān)司局的歸口關(guān)系，強(qiáng)化部屬單位對(duì)部中心工作支持，基本建立起了與行政職責(zé)相對(duì)應(yīng)的支持保障體系。