關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)稅支持政策的優(yōu)化研究

吳菊 武麗

優(yōu)化農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)稅支持政策有利于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)。優(yōu)化財(cái)稅支持政策可通過建立健全財(cái)稅支持政策體系及運(yùn)行機(jī)制、增加普惠制優(yōu)惠內(nèi)容、改善稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)對社員的文化教育及技術(shù)培訓(xùn)等方式實(shí)現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社；2018年7月1日起實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十條明確提出“國家通過財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠……等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展”；2018年一號文件提出“確保財(cái)政投入持續(xù)增長”，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持力度；2019年中央一號文件提出財(cái)政要優(yōu)先保障“三農(nóng)”資金投入，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，同時(shí)提出要研究完善適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策。因此，研究能夠促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展的財(cái)稅政策對優(yōu)化資源配置、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)國家長治久安具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。

財(cái)稅政策支持農(nóng)民專業(yè)合作社

組織發(fā)展的理論及依據(jù)

保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利維護(hù)市場秩序。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)；在農(nóng)產(chǎn)品市場交易中，農(nóng)民面臨著市場風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)來源兩個(gè)方面，一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，二是市場交易中由于與交易對象地位懸殊產(chǎn)生的權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)是基于農(nóng)產(chǎn)品市場供求的特殊性而生，難以形成均衡價(jià)格。在現(xiàn)實(shí)市場中，經(jīng)常發(fā)生的是單個(gè)農(nóng)戶與資金雄厚規(guī)模龐大的公司交易，由于交易雙方地位懸殊，強(qiáng)勢一方往往是價(jià)格制定者，弱勢方是價(jià)格接受者，強(qiáng)勢方在交易中往往剝奪弱勢方的正當(dāng)權(quán)益。

作為制度供給者的政府，有提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維持市場秩序、維護(hù)公平正義的職責(zé)。因此，政府對合作經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)貼首先基于以下理論和現(xiàn)實(shí)：第一，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)是人類社會面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)，由于合作社抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，政府的支持不可或缺。第二，提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，創(chuàng)造公平的市場交易環(huán)境，使不論規(guī)模大小的微觀主體均能在市場交易中進(jìn)行公平交易，消除市場勢力帶來的不公平對弱勢方的利益損害。

提供公共物品，彌補(bǔ)市場失靈。農(nóng)民專業(yè)合作社作為一種經(jīng)濟(jì)組織，具有濟(jì)貧性質(zhì)，“貧困”也是公共品，是“public bads”，是人類共同面臨的、需要解決的公共問題。而“濟(jì)貧”是公共品，屬“public goods”。提供公共品（public goods）,解決公共問題可以有多類主體，個(gè)人、經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織以及政府部門等。但由于公共品的特性——消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，由個(gè)人或經(jīng)濟(jì)組織為主體的市場供給往往不足，只有政府才能足額提供。正因?yàn)槿绱耍峁┕财凡疟灰暈檎穆氊?zé)。農(nóng)民專業(yè)合作社作為經(jīng)濟(jì)組織提供了公共品，其濟(jì)貧性是履行或代行部分政府公共職能，政府應(yīng)給予足額的補(bǔ)償。

實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。我國農(nóng)業(yè)通常被視為關(guān)乎國計(jì)民生及國家安全的重要經(jīng)濟(jì)部門，糧食生產(chǎn)一直是政府關(guān)注的核心問題。農(nóng)民專業(yè)合作社主要產(chǎn)品是糧食等農(nóng)產(chǎn)品，作為經(jīng)濟(jì)組織，合作社應(yīng)以利潤最大化和社員福利最大化為經(jīng)營宗旨，若僅僅生產(chǎn)糧食，很難實(shí)現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)，顯然是違背其經(jīng)營宗旨的。農(nóng)民合作社按照國家的要求生產(chǎn)糧食，為國家糧食安全戰(zhàn)略放棄了對自身利益的追求。這其中的收益差距，可以看成是執(zhí)行國家糧食政策的機(jī)會成本，政府理應(yīng)給予補(bǔ)償。

我國現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社

發(fā)展財(cái)稅支持政策辨析

本世紀(jì)以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社作為新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織快速發(fā)展。根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年至2018年3年間，全國合作社每年新增戶數(shù)分別為29.6萬戶、27.8萬戶、23.1萬戶，截至2018年底，我國合作社共有240.4萬戶，近3年每年比上年新增比例分別為16.5%、13.8%、10.6%。國家對農(nóng)民專業(yè)合作社的政策支持有力地促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展。

支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)稅政策。國家鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，首先體現(xiàn)在國家立法層面?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第十條規(guī)定，要“通過財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展”。又在“扶持措施”部分進(jìn)一步規(guī)定支持項(xiàng)目、方式及責(zé)任。其次體現(xiàn)在國務(wù)院及相關(guān)部門的具體措施及實(shí)施辦法上。

在項(xiàng)目支持上，安排有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社具體實(shí)施國家支持發(fā)展的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)項(xiàng)目。原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)域生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目指引（2017-2020）》提出，要在2017年-2020年建設(shè)區(qū)域生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目300個(gè)左右，單個(gè)項(xiàng)目中央財(cái)政資金投入1000萬元左右，同時(shí)要求地方投入相應(yīng)比例財(cái)政資金。專項(xiàng)扶持上，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目，每畝土地財(cái)政資金補(bǔ)助不超過1500元。對于符合國家要求的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目，給予財(cái)政資金支持。

之所以將特定項(xiàng)目或工程也視為財(cái)政支持政策范圍，除項(xiàng)目本身的公益性外，政府在選擇項(xiàng)目承辦人時(shí)，并非如市場招投標(biāo)中按“要價(jià)低者得”的原則選擇項(xiàng)目承辦人，而是規(guī)定專門由農(nóng)民專業(yè)合作社為承辦人。這種最低要價(jià)者之價(jià)格與支付給農(nóng)民專業(yè)合作社工程價(jià)款之差額，可視為政府財(cái)政支持額度。

在財(cái)政補(bǔ)貼上，國家給予合作社的補(bǔ)貼項(xiàng)目繁多，主要有土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、貸款補(bǔ)貼、購農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等。補(bǔ)貼金額各異，2019年對種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合、良種進(jìn)行整合，統(tǒng)一發(fā)放，平均每畝補(bǔ)貼資金120元。對規(guī)模經(jīng)營合作社、大戶和家庭農(nóng)場，全國各地區(qū)不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，一般是每畝補(bǔ)貼40-80元。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼最高5萬元，100馬力以上的大型機(jī)器等最高15萬元。

在稅收優(yōu)惠上，農(nóng)民專業(yè)合作社享受國家規(guī)定的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)和其他涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。農(nóng)民專業(yè)合作社銷售農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，免征增值稅。

除上述財(cái)政支持外，合作社法要求中央和地方財(cái)政分別安排資金，支持合作社開展信息、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)。

現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政稅收政策辨析。目前，眾多的政策制定主體降低了政策的執(zhí)行效率。政府補(bǔ)償政策措施的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在政策頒布主體上有立法層面的國家、發(fā)布行政法規(guī)的政府部門；在政府層級上有中央政府、地方各級政府；在各級政府，有眾多政府職能部門。均有制定發(fā)布相關(guān)政策、法規(guī)、命令、辦法等的權(quán)力，對合作社來說，都是國家法律。給予合作社種補(bǔ)貼優(yōu)待，對于合作社及其成員來說是有利的，但是過多的政策主體發(fā)布政策若不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政策各異，讓合作社無所適從，無形中增加了執(zhí)行成本，妨礙政策執(zhí)行效率。

以項(xiàng)目為載體的財(cái)政支持措施與扶持農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展的目標(biāo)不一致。我國農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)之上，由生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者是服務(wù)的提供者、利用者組成的互助性的經(jīng)濟(jì)組織，是一種企業(yè)。與市場經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營的其他投資者導(dǎo)向企業(yè)不同，農(nóng)民專業(yè)合作社的初衷是互助共濟(jì)，共同抵御市場風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民一直是低收入群體，主要由農(nóng)民組成的合作社面臨資金困境是其“天生”缺陷。國家支持的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等項(xiàng)目，為了保障財(cái)政資金安全有效使用，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施者責(zé)任意識，均要求一定比例的配套資金。龍頭企業(yè)和能人領(lǐng)辦的合作社往往能夠獲得項(xiàng)目，而農(nóng)民自發(fā)組織型合作社因資金困難難以獲得項(xiàng)目。據(jù)肖琴等（2015）學(xué)者的調(diào)研，某市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目共扶持19個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，龍頭企業(yè)和能人領(lǐng)辦或控制的合作社12個(gè)，占63%；村官或村級組織領(lǐng)辦型合作社4個(gè)，農(nóng)民自發(fā)組織型合作社2個(gè)，僅占11%。國家扶持農(nóng)民專業(yè)合作社是為了降低農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營市場風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民利益，改善農(nóng)民弱勢地位。但是項(xiàng)目扶持并未實(shí)現(xiàn)國家扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標(biāo)。

稅收減免優(yōu)惠政策對農(nóng)民專業(yè)合作社減負(fù)意義不大。雖然稅收制度有對合作社的增值稅免征規(guī)定，但是實(shí)際意義不大。因?yàn)樵鲋刀愑衅鹫鼽c(diǎn)規(guī)定，而農(nóng)民專業(yè)合作社銷售額大多達(dá)不到增值稅起征點(diǎn)，換句話說，即便沒有專門對農(nóng)民專業(yè)合作社免征增值稅規(guī)定，合作社也不用繳納增值稅。

政策法規(guī)信息傳遞過程中的遺漏或缺失減弱了政策支持效果。國家對農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策發(fā)布主體眾多，各級涉農(nóng)部門特別是中央及省級涉農(nóng)部門均為政策發(fā)布主體，政出多門，紛繁復(fù)雜。從扶持項(xiàng)目看，種類繁多，標(biāo)準(zhǔn)各異，要求各不相同。從時(shí)效性看，大多扶持措施均有期限限制，而且期限各異。造成的結(jié)果是，合作社及社員并不完全知曉這些扶持優(yōu)惠政策，據(jù)彭小珈等學(xué)者（2018）對湖南省寧鄉(xiāng)縣的問卷及走訪調(diào)查，79%農(nóng)民專業(yè)合作社享受到了財(cái)政或稅收優(yōu)惠，但是這些合作社享受到的優(yōu)惠卻不足應(yīng)享受優(yōu)惠待遇的50%。還有21%的社員沒有享受甚至不知道有財(cái)政稅收優(yōu)惠政策。

優(yōu)化農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政稅收政策的路徑選擇

扶持農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)稅政策的目標(biāo)定位。

建立完整的政策體系，健全政策執(zhí)行機(jī)制。

增加普惠制優(yōu)惠內(nèi)容,提高普惠制補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，改善稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)。

加強(qiáng)對社員的文化教育及技術(shù)培訓(xùn)。

優(yōu)化農(nóng)民專業(yè)合作社

財(cái)政稅收政策的路徑選擇

扶持農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)稅政策的目標(biāo)定位。對農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)稅扶持政策要符合國家對合作社的總體目標(biāo)，保護(hù)合作社及其成員的合法權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2019年一號文件提出，解決“三農(nóng)”問題是全面建成小康社會的重中之重，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，因此支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)稅政策目標(biāo)應(yīng)定位于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

建立完整的政策體系，健全政策執(zhí)行機(jī)制。促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展政策應(yīng)是一攬子政策組成的政策體系，其層次首先應(yīng)是權(quán)利維護(hù)，創(chuàng)造公平公正的經(jīng)營環(huán)境，維護(hù)合作社財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其次，提高普惠制補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使規(guī)模較小的農(nóng)民合作社健康發(fā)展，增產(chǎn)增收。再次，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，促進(jìn)農(nóng)民合作社快速發(fā)展。最后，也是最重要的，扶持政策要長期穩(wěn)定，給合作社以穩(wěn)定的預(yù)期，不能朝令夕改，使合作社受政策左右，無法長期規(guī)劃，項(xiàng)目扶持的期限限制不在此列。

健全的政策執(zhí)行機(jī)制是扶持政策得以落實(shí)產(chǎn)生政策效果的制度保障。好的政策要落實(shí)到位才會產(chǎn)生好的效果，要建立健全農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策的執(zhí)行機(jī)制，明確各執(zhí)行主體權(quán)力和責(zé)任，層層落實(shí)，切實(shí)問責(zé)，追溯反饋。使政府扶持政策真正落到實(shí)處，使合作社及成員真正獲得政策扶持的益處，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。

增加普惠制優(yōu)惠內(nèi)容,提高普惠制補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。限于國家支農(nóng)財(cái)政資金的有限性，以項(xiàng)目扶持為載體的財(cái)政扶持項(xiàng)目多，支付標(biāo)準(zhǔn)高，用于普惠制的財(cái)政補(bǔ)貼資金勢必要相應(yīng)減少。雖然現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社補(bǔ)貼項(xiàng)目較多，但是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，金額偏少?？山梃b美國、法國等國家經(jīng)驗(yàn)，對合作社生產(chǎn)運(yùn)營全過程給予多樣化的直接補(bǔ)貼，包括生產(chǎn)、儲藏、包裝、運(yùn)輸、營銷、食品安全等。提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民合作社及成員特別是規(guī)模小、能力弱的合作社及成員獲得實(shí)在的利益，為其健康成長奠定基礎(chǔ)。對于以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的扶持，要有財(cái)政資金的支持。對于有預(yù)期收益的項(xiàng)目，同時(shí)可以引入信貸機(jī)制，由政策性金融機(jī)構(gòu)提供貸款，或者由其他金融機(jī)構(gòu)、社會組織提供貸款，財(cái)政提供貼息補(bǔ)助。這樣可減少財(cái)政扶持資金的壓力，將有限的財(cái)政資金用于普惠性的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)合作社發(fā)展目標(biāo)。

擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，改善稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，對于規(guī)模較小的合作社免除所有的稅收繳納，只對合作社成員征收個(gè)人所得稅。我國雖然有農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策，有的合作社幾乎不用繳納任何稅收，但是這并不等于合作社不負(fù)擔(dān)稅收。我國是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制模式，合作社銷售產(chǎn)品雖然免征增值稅，但其購進(jìn)貨物是包含增值稅及消費(fèi)稅稅金的，若不能抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，增值稅及消費(fèi)稅就構(gòu)成合作社的稅收負(fù)擔(dān)。所以，免除合作社其他稅種的繳納，可以減輕合作社總體稅收負(fù)擔(dān)。

對于收入較高的合作社成員，可以按照個(gè)人所得稅法依法繳納個(gè)人所得稅。由于合作社的制度特征，其盈余主要按成員與合作社交易量（額）按比例返還。個(gè)人收入超過個(gè)人所得稅免征額，說明成員收入已經(jīng)達(dá)到能夠依法繳納稅收的水平，不應(yīng)再享受對低收入者的稅收優(yōu)惠照顧，應(yīng)當(dāng)依法納稅。

加強(qiáng)對社員的文化教育及技術(shù)培訓(xùn)。基于對印度貧困問題的長期研究，阿瑪?shù)賮啞ど赋?，貧困的?shí)質(zhì)是貧困者獲得收入能力的貧困，即貧困者缺乏獲得收入的能力。所以，最有效的濟(jì)貧措施不是金錢上的無償支助，而是幫助貧困者擺脫獲得收入能力的貧困。路徑是基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健，越好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健，越能夠幫助貧困者擺脫貧困。對于衛(wèi)生保健，通過建立完備的醫(yī)療衛(wèi)生體制及運(yùn)行機(jī)制，保障農(nóng)民病有所醫(yī)，防止因病致貧。

對農(nóng)民的基礎(chǔ)教育有兩個(gè)層次，一是文化教育，二是技能培訓(xùn)。文化教育使農(nóng)民具有現(xiàn)代公民應(yīng)具有的基本素質(zhì)，包括知曉國家法律、遵守國家法律，遵守道德規(guī)范，尊重公序良俗。知曉國家法律的另一個(gè)層面是，能夠通過政府及媒體渠道獲得政府的政策優(yōu)惠信息，符合規(guī)定就能享受優(yōu)惠待遇，不至于因不知道有優(yōu)惠政策而坐失機(jī)會，也使國家惠農(nóng)政策落到實(shí)處。技能培訓(xùn)使合作社成員掌握生產(chǎn)經(jīng)營基本技能，有一技之長，具備了獲得收入的能力，就可憑借其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)獲得應(yīng)得的收入?；A(chǔ)教育被視為公共品，應(yīng)由政府提供，因此，政府加大對教育培訓(xùn)的財(cái)政支持力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。