中國(guó)古代監(jiān)察官制度的背景、沿革及特點(diǎn)

● 張銳 葛濱

監(jiān)察制度是政治制度的重要組成部分。監(jiān)察官是監(jiān)察制度得以運(yùn)作的主體，研究中國(guó)古代監(jiān)察官制度，對(duì)于推進(jìn)當(dāng)代監(jiān)察體制改革有一定的參考價(jià)值。

一、中國(guó)古代監(jiān)察官制度的產(chǎn)生背景和沿革

中國(guó)古代監(jiān)察官包括中央和地方兩類。中央監(jiān)察官以御史為核心，包括中央派出以監(jiān)察地方為職責(zé)的官員。地方監(jiān)察官指地方官署中負(fù)責(zé)監(jiān)察下級(jí)官吏的官吏。

（一）產(chǎn)生背景

有管理就有監(jiān)督，有政府起，就有監(jiān)察職責(zé)。但是，設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)關(guān)卻不是一開始就有的，而是權(quán)力集中到一定程度的產(chǎn)物。

商代甲骨文和周代銘文顯示，商周時(shí)已有“御史”一職，但只是君主身邊負(fù)責(zé)記事的文職人員，不是后世的監(jiān)察官。御史作為監(jiān)察官，是在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期以郡縣制取代世襲分封制的過程中出現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)，列國(guó)間戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁激烈，軍事戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)于集權(quán)的客觀需要，推進(jìn)了君主專制中央集權(quán)制度以及適應(yīng)專制集權(quán)統(tǒng)治需要的監(jiān)察官制度的產(chǎn)生。因?yàn)楦鲊?guó)只有建立監(jiān)察官隊(duì)伍，才能更好地督促各級(jí)官吏貫徹執(zhí)行中央政令，統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)，適應(yīng)以舉國(guó)之力應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要。戰(zhàn)國(guó)時(shí)齊、秦、趙、韓、魏等國(guó)都設(shè)有掌管文書的御史，因各部門、各郡縣的文書都集于其手，他們對(duì)全國(guó)情況最了解，而且在君主身邊容易得到信任，所以逐漸成為君主的耳目而帶有監(jiān)察性質(zhì)。御史執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)有的是臨時(shí)的，有的則常駐地方。秦統(tǒng)一全國(guó)后，將御史監(jiān)察制度化，監(jiān)察官制度正式確立。

這與16世紀(jì)歐洲各國(guó)建立監(jiān)察官制度的背景基本相同。中世紀(jì)歐洲由幾百個(gè)小國(guó)家組成，這些小國(guó)家擁有頒布法律、征收賦稅、鑄造錢幣等權(quán)力，大部分是羅馬帝國(guó)覆亡后分裂成的由貴族統(tǒng)治的諸王國(guó)。16世紀(jì)，有的國(guó)家如英、法、德、西班牙等，在反對(duì)諸侯的斗爭(zhēng)中獲得勝利的國(guó)王把以前把持在貴族、僧侶手中的權(quán)力集中到自己手中?？蓪?duì)于這些政務(wù)，他又不可能樣樣親自做，只能委托其他人去做，于是產(chǎn)生了君主與大臣間具有“委托 — 代理”關(guān)系的官僚機(jī)器。有授權(quán)就有監(jiān)督，為了有效駕馭官僚機(jī)器，作為君主統(tǒng)治術(shù)的監(jiān)察官制度隨之出現(xiàn)。也就是說，中西監(jiān)察官制度都是適應(yīng)君主專制中央集權(quán)制度的需要而產(chǎn)生的，只是中國(guó)比歐洲早了1800多年。

（二）沿革

秦漢至明清，我國(guó)建立起了大一統(tǒng)的皇權(quán)專制中央集權(quán)國(guó)家，設(shè)置了從中央、郡縣到鄉(xiāng)里的官僚機(jī)關(guān)。官僚機(jī)關(guān)是具有很強(qiáng)因循性和惰性的組織系統(tǒng)，推卸責(zé)任和偷懶是官僚的共同特征，在執(zhí)行國(guó)家意志的過程中，各種官樣文章的形式主義很容易使國(guó)家意志在執(zhí)行中走形、變樣。這就要求加強(qiáng)對(duì)官僚系統(tǒng)的控制。對(duì)此，秦以降歷代王朝都自上而下設(shè)置了監(jiān)察機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政組織及其官吏的監(jiān)察。

秦和西漢，御史機(jī)關(guān)尚未擺脫先秦御史掌文書的影響。中央設(shè)立御史大夫、副丞相，掌天下文書和監(jiān)察。御史大夫之下有御史中丞、御史丞為之副，其中御史中丞“外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人”（《漢書·百官公卿表》）。西漢御史府有六百石御史45人（漢代低級(jí)縣令官秩六百石，是皇帝委任的最低官員），其中“尚璽御史”2人、“治書御史”2人、“給事御史”2人、“侍中丞”2人、“領(lǐng)錄”2人、“侍御史”35人（20人在御史府辦公；15人在皇宮辦公，他們經(jīng)常奉皇帝之命從事臨時(shí)差遣，如督運(yùn)、監(jiān)軍、察計(jì)簿等）。

對(duì)于地方，秦代派御史常駐郡縣，稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)各項(xiàng)工作。漢武帝將全國(guó)103個(gè)郡國(guó)分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)——州，每個(gè)州派1名六百石刺史，按“詔書六條”巡察所屬二千石守相行政，發(fā)現(xiàn)問題即上奏彈劾，由丞相府派員查核。各郡國(guó)為了監(jiān)察屬縣行政，將屬縣分為2-5個(gè)監(jiān)察區(qū)，每個(gè)監(jiān)察區(qū)派1名督郵巡察。各縣也設(shè)有廷掾，承縣令長(zhǎng)之命巡察屬鄉(xiāng)。督郵、廷掾由郡縣長(zhǎng)官自辟除。這樣，秦漢時(shí)期自上而下建立了完備的監(jiān)察官系統(tǒng)。

隨著政治分工的細(xì)化，御史掌文書的職責(zé)逐漸弱化，東漢光武帝推進(jìn)改革，撤御史大夫（此后歷代雖常有“御史大夫”一職，但其職責(zé)與中丞同），只保留御史中丞，其辦公處稱御史臺(tái)，成為專掌監(jiān)察的國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。御史員額由45名減為18名，其中治書御史3人侍御史15人，仍為六百石。對(duì)于刺史制度，光武帝改革西漢刺史只巡察不調(diào)查之定規(guī)，刺史不僅要巡察發(fā)現(xiàn)問題，還要具體調(diào)查官員違法違規(guī)事實(shí)，權(quán)力越來越重，并逐漸介入郡國(guó)日常行政，成為郡國(guó)之上的地方行政長(zhǎng)官。東漢末年，為鎮(zhèn)壓黃巾起義，朝廷派出九卿出任州牧，主一州軍政、民政、財(cái)政，州遂正式變成一級(jí)行政區(qū)，并演變?yōu)楦顡?jù)一方的軍閥。東漢王朝由是崩潰。

秦漢奠定了后世監(jiān)察制度的基本框架，此后歷代王朝是在此基礎(chǔ)上適應(yīng)統(tǒng)治需要作了一些調(diào)整。唐宋御史臺(tái)分設(shè)臺(tái)、殿、察三院，分別統(tǒng)領(lǐng)侍御史、殿中侍御史和監(jiān)察御史，使監(jiān)察官職責(zé)分工更加合理，設(shè)置更加規(guī)整。明清時(shí)期，御史臺(tái)改為都察院，將地方分區(qū)監(jiān)察和中央按系統(tǒng)監(jiān)察相結(jié)合，中央設(shè)六科給事中，分察中央六部；地方設(shè)13道監(jiān)察御史，分道監(jiān)察各地。給事中與監(jiān)察御史合稱“科道”。對(duì)于地方監(jiān)察官，隨著中央加強(qiáng)對(duì)地方的人事控制，隋唐時(shí)與秦漢郡督郵職責(zé)相近的州府司錄和錄事參軍、與縣廷掾職責(zé)相近的縣錄事，不再由行政長(zhǎng)官自辟，改由上級(jí)任命。這樣，州縣監(jiān)察官不僅要監(jiān)察下級(jí)官吏，而且對(duì)同級(jí)行政長(zhǎng)官的行政行為也要進(jìn)行制衡。這是自上而下加強(qiáng)官吏控制的表現(xiàn)。漢唐主要通過派出刺史、按察使等監(jiān)察官巡察的方式實(shí)施對(duì)地方的監(jiān)察，宋以后在巡察機(jī)制的基礎(chǔ)上，在地方普遍設(shè)置了專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察官嵌入地方行政之中，參與地方政務(wù)，從而使異體監(jiān)察與同體監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

二、中國(guó)古代監(jiān)察官管理制度的主要特點(diǎn)

縱觀中國(guó)古代王朝監(jiān)察官管理制度史，有低品級(jí)、有特權(quán)、重視選任、嚴(yán)格管理、厚賞重罰等突出特點(diǎn)。

（一）低品級(jí)、有特權(quán)

中國(guó)古代行政系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)，一直實(shí)行不同的等級(jí)制度安排，行政系統(tǒng)實(shí)行“貴以臨賤，上之使下”（《資治通鑒》），以維護(hù)行政等級(jí)秩序；監(jiān)察系統(tǒng)則實(shí)行“以卑御尊”，以“位卑”監(jiān)察“位高”。從秦漢到明清，御史臺(tái)（都察院）中除了御史大夫、御史中丞、都御史等品秩較高外，其它監(jiān)察官如侍御史、監(jiān)察御史、刺史等品秩都很低，漢代相當(dāng)于低級(jí)縣令，唐代低于下縣縣令（唐代監(jiān)察御史正八品下，諸州下縣縣令從七品下），但是他們卻“掌分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”（《唐六典·御史臺(tái)》），作為“天子耳目”監(jiān)察百官，是“治官之官”，權(quán)力很大。明代監(jiān)察官甚至有“官升七級(jí)，勢(shì)減萬分”（《萬歷野獲編》）的說法。這是一個(gè)特別的制度設(shè)計(jì)，低品級(jí)則選人面寬，易黜陟，出任者多年輕，易激越、顧忌少；高品級(jí)則選人面窄，難黜陟，出任者多年長(zhǎng)，易保守、顧忌多，所以監(jiān)察官低品級(jí)相對(duì)而言更有利于發(fā)揮監(jiān)察作用，有利于形成“小大相制、內(nèi)外相維”的政治格局。低品級(jí)的監(jiān)察官之所以能夠發(fā)揮監(jiān)察功能，關(guān)鍵在于他們擁有王朝授予的特權(quán)。核心特權(quán)有兩項(xiàng)：一是“無所不察”。作為“天子耳目”，監(jiān)察官巡察時(shí)為“代天巡狩”，有權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行全方位調(diào)查，要求他們配合，如趙翼所稱的“明巡按無所不察”（《陔余叢考》卷二十六）；二是“直達(dá)天聽”。官僚機(jī)關(guān)是層級(jí)控制系統(tǒng)，命令和報(bào)告要逐級(jí)下達(dá)上報(bào)，但監(jiān)察官可以越過等級(jí)秩序，巡察結(jié)果可以“直達(dá)天聽”，獨(dú)立奏事。此外，監(jiān)察官還有參加朝會(huì)、特殊禮儀、“天子親任”等特權(quán)。元世祖忽必烈曾說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的”（《草木子·雜治篇》），“醫(yī)”字充分反映了監(jiān)察官的功能和地位。需要注意的是，監(jiān)察官行使的是對(duì)違法官員的“發(fā)現(xiàn)權(quán)”和“檢舉權(quán)”，最終處分還是要由皇帝決定。

（二）重視選任

歷代王朝都高度重視監(jiān)察官的選任。“夫憲官之職，……事任尤重，至于選用，必舉賢才”（《冊(cè)府元龜·憲官部》）。監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)雖代有不同，但基本標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)方面：一是忠誠(chéng)剛正。監(jiān)察官乃“治官之官”，存在“同朝為官，相煎何急”好人主義者不可用，必須選拔公忠體國(guó)的清謹(jǐn)介直之士任之，如《冊(cè)府元龜·憲官部》載漢唐間“剛正”監(jiān)察官100多人。二是明于治體。監(jiān)察官的監(jiān)察是政治監(jiān)督，必須明于治體，主要指明習(xí)律令、禮法和儒家治國(guó)學(xué)說。明代《御制官箴》：“歷代建官，皆有御史，任之耳目，委以綱紀(jì)。糾違繩愆，激濁揚(yáng)清，用獻(xiàn)嘉言，惟直與明”。唐代以后把科舉與監(jiān)察官選任緊密結(jié)合起來，監(jiān)察御史一般要求進(jìn)士出身。如明代“凡給事中、御史缺，于舉貢、進(jìn)士?jī)?nèi)年三十以上選補(bǔ)”（《涌幢小品》）。三是行政經(jīng)歷。監(jiān)察官職在監(jiān)督行政，需要具備行政經(jīng)驗(yàn)，因此，歷代朝廷選任監(jiān)察官都強(qiáng)調(diào)要有地方（或基層）任職經(jīng)歷。如唐代規(guī)定：“御史先于縣令中三考已上有政績(jī)者取，仍永為常式”（《唐會(huì)要·縣令》）；宋代規(guī)定：“非曾經(jīng)兩行縣令，不得除監(jiān)察御史”（《宋史·職官四》）。監(jiān)察官雖然職位不高，但一般由皇帝親自委任。監(jiān)察官的選任有嚴(yán)格的程序，明清以前監(jiān)察官一般由宰相或者御史臺(tái)按選任標(biāo)準(zhǔn)推薦，報(bào)皇帝任命；明代則采取吏部會(huì)同都察院共同提出預(yù)備人選，先征求九卿和臺(tái)省意見，然后出題考試，待檢驗(yàn)待選人員奏試、彈文、刑名、文字能力后確定入選名單，報(bào)皇帝任命。

（三）嚴(yán)格管理

歷代王朝對(duì)監(jiān)察官都建立了嚴(yán)格的管理制度，以防他們貪腐和濫用職權(quán)。如漢代規(guī)定監(jiān)察官對(duì)官吏違法“見知而故不舉劾，各與同罪；失不舉劾，各以贖論”（《文獻(xiàn)通考·刑考三》）；唐代規(guī)定對(duì)官吏違法知而不舉“糾彈之官減（罪官）二等”（《唐律疏議·斗訟律》）；明代對(duì)監(jiān)察官薦舉不實(shí)、稽誤文書、公事稽留、上書奏事有誤、糾劾失實(shí)、稽查庫(kù)銀虧短等失職行為皆有明確的責(zé)任追究規(guī)定。監(jiān)察官有嚴(yán)格的考核制度，如宋代規(guī)定御史每月必須向上奏事一次，稱“月課”；上任后百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分，名為“辱臺(tái)錢”。明代規(guī)定御史彈糾，務(wù)必開具確鑿年月實(shí)跡，不得虛文泛詆；挾私妄奏者，抵罪；若見善不舉，知惡不拿，杖御史一百，發(fā)往“煙瘴地面”安置。都察院內(nèi)部從都御史、經(jīng)歷、照磨到監(jiān)察御史，但見不公不法、曠職廢事、貪淫橫暴的，“許互相糾舉，毋得徇私容蔽”；還規(guī)定巡撫和巡按御史動(dòng)用錢糧，皆須“互相覺察”“一體互報(bào)”，用銀一百兩以上而事非緊急的，要“先期商訂，會(huì)案施行”（《大明會(huì)典》）。監(jiān)察官有嚴(yán)格的回避制度，如籍貫回避、親黨回避、利害關(guān)系回避等，避免實(shí)施監(jiān)察活動(dòng)時(shí)陷入角色沖突。

（四）厚賞重罰

監(jiān)察官是“治官之官”，為了激勵(lì)他們忠心履職，歷代王朝都采取了厚賞重罰的辦法。所謂厚賞，主要指職務(wù)升遷較快，雖然品秩不高，但仕途之廣闊，升遷之快，非其他官吏所能比。如漢代六百石刺史居部九年一般升任二千石郡國(guó)守相，明清正七品監(jiān)察御史、都給事中和從七品給事中外遷常常升為正四品知府、按察副使，有的甚至可超升為正三品、正二品官員，如明代任昂由七品監(jiān)察御史超升正二品禮部尚書、林碩由七品監(jiān)察御史超升正三品按察使。這種超升機(jī)制激勵(lì)作用很大，如林碩上奏道：“臣前為御史，官七品，今擢按察使，官三品，日夜淬礪，思報(bào)上恩”（《明史·林碩傳》），激勵(lì)作用溢于言表。唐代官員一般要經(jīng)四考（三年一考）才能按格銓注，予以升黜；而御史三考之后，就可以決定升降，而且他們的考核期限也較短，如監(jiān)察御史為25個(gè)月，殿中侍御史15個(gè)月，侍御史10個(gè)月，所以“凡侍御史之例，不出累月則遷登南省”（《文獻(xiàn)通考·御史臺(tái)》）。經(jīng)查古代19史《循吏傳》，近40%地方和中央部門主官曾任監(jiān)察官。這種超升機(jī)制，是從高品秩縣令中選拔擔(dān)任低品秩御史的基礎(chǔ)。所謂重罰，是指一旦監(jiān)察官不盡職守，甚至濫用職權(quán)、貪污腐敗，從重論處。如元代規(guī)定貪污受賄官員悔過自首的免罪，但監(jiān)察官例外，“臺(tái)憲官吏犯贓，不在準(zhǔn)首之限”（《元史·刑法志》）；明代規(guī)定：“（御史）出按復(fù)命，都御史覆核其稱職不稱職以聞。凡御史犯罪，加三等，有贓從重論”（《明史·職官二》）。這樣，一方面，激勵(lì)其積極進(jìn)取，淡薄保“烏紗”的觀念，放開手腳大膽工作；另一方面，也利于朝廷控制，隨時(shí)撤換。如明宣宗在位的8年里，降黜了監(jiān)察御史130多人（明代十三道監(jiān)察御史共110人）。違法和不勝任的監(jiān)察官不斷被淘汰，德才兼?zhèn)涞馁t者不斷被升遷重用，使整個(gè)監(jiān)察官隊(duì)伍保持特有的活力。