離島自然資源管理的國際經(jīng)驗比較

■ 李 濤

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

1 離島的類型和功能

離島是指遠離主體的島嶼，是在漫長的地質(zhì)歷史時期通過復(fù)雜的地質(zhì)作用形成的，有的是一群島嶼的總稱，也有的是一個獨立的島嶼。離島的規(guī)模有大有小，既有1～5萬平方公里的，也有1000～5000平方公里的。離島與陸域的聯(lián)系有疏有密。這些離島的功能各異，具有較為復(fù)雜的歷史、經(jīng)濟和社會背景，獨特的地理位置，復(fù)雜的人文演變。離島類型多元化，有軍港型、樞紐型、自然景觀型、人文景觀型、娛樂型、旅游型、復(fù)合型等各種類型。如夏威夷島，是一個典型的由軍事型離島逐漸發(fā)展成復(fù)合型離島的案例[1]。20世紀40—60年代美國在夏威夷軍事基地的消費成為當?shù)亟?jīng)濟的主要支柱，在該引擎的拉動下，旅游業(yè)逐漸發(fā)展起來，到20世紀70年代以后，旅游業(yè)已成為全州第一大產(chǎn)業(yè)。日本是一個典型的島嶼國家，除本周、北海道、四國、九州和沖繩本島外的島嶼均被稱為離島，離島數(shù)量為6847個，其中無居民離島占多數(shù)[2]。

離島按照距離本土的遠近，可分為近岸型離島和遠岸型離島；按照離島的產(chǎn)出情況，可分為孤立型離島和復(fù)合型離島。但這些純粹按照自然或地理的劃分意義不大，按照其功能可以劃分為以下類型：

(1)經(jīng)濟型離島。許多離島是自由貿(mào)易區(qū)，金融功能多元而強大。如：挪威的朗伊爾城，是戶外用品的全球免稅區(qū)；香港島是全球最大的自由貿(mào)易區(qū)，以自由貿(mào)易、低稅率和最少政府干預(yù)著稱，連續(xù)20多年被美國評為全球最自由的經(jīng)濟體[3]。

(2)軍事型離島。許多離島是軍事要塞或軍事基地，像芬蘭堡就是現(xiàn)存世界上最大的海防軍事要塞之一。夏威夷島、珍珠島、九州島、濟州島、沖繩島等，均屬于軍事型離島。

(3)旅游型離島。離島一般具有獨特的自然景觀，個別還具有特殊的人文景觀，因此，許多離島具有強大的旅游功能。比較著名的有塞班島、毛里求斯半島、普吉島、留尼旺等。

(4)科技型離島。離島獨特的自然資源，是科學研究的良好實驗室。如：挪威的朗伊爾城，居民1800人，專門成立了一所大學；新奧爾松島是典型的苔原生態(tài)系統(tǒng)，擁有大峽灣、冰川河流、冰磧巖、山川等地貌，為地質(zhì)、海洋、大氣、冰川與海冰、生態(tài)多樣性、大地測量等研究提供了天然的場所。

不同類型和功能的離島具有獨特的價值，有的成為區(qū)域和次區(qū)域的經(jīng)濟文化樞紐。如：香港和冰島，成為著名的旅游圣地和自由貿(mào)易中心；澳門，成為著名的文化娛樂中心；夏威夷，成為重要的軍事基地。

2 離島的特征

2.1 生態(tài)環(huán)境脆弱

總體上看，離島的生態(tài)環(huán)境是非常脆弱的。如：冰島僅有30萬人口，極寒極冷，遍布火山坑，樹木都無法生長，而目前旅游人數(shù)每年達220萬，冰島環(huán)境和自然資源部官員稱，幾乎已接近承載力上限，目前采取的措施是分流，使游客能夠遍布冰島各地，而不是集中于首都雷克雅未克。

2.2 自然資源貧乏

離島的自然資源種類一般比較貧乏，在自然資源問題上不能夠自給自足。但海南島自然資源相對比較豐富，具有豐富的生物資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、水能和廣闊的水域面積[4]。許多離島擁有一些特色資源，如檀香山的檀香，冰島的地熱能源和水資源等。

2.2.1 能源資源

除冰島在地熱資源和水資源方面具有得天獨厚優(yōu)勢外，幾乎所有離島均非常缺乏能源，特別是化石能源。主要原因在于大多數(shù)離島的形成在地質(zhì)歷史時期總體上比較年輕，不具備形成石油、煤炭和天然氣的地質(zhì)條件。比如冰島，其形成只有1萬年的歷史，在地球46億年的歷史長河中可謂滄海一粟。因此，許多離島均將能源資源的保障作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重中之重來考慮，進口化石能源是一種必然的選擇。冰島在大力開發(fā)利用地熱資源之前，化石能源幾乎全部依靠進口。

為此，許多離島大力發(fā)展可再生能源，且許多離島均具有大力發(fā)展可再生能源的自然優(yōu)勢。一些離島水資源豐富，水電潛力大，如冰島；一些離島日照時間長，發(fā)展太陽能具有得天獨厚的優(yōu)勢；一些離島風力資源豐富，包括海上近海風場，則主要依靠風能發(fā)電。據(jù)研究，離島是能源利用結(jié)構(gòu)中可再生能源占比最高的地區(qū)。冰島、夏威夷島就非常具有代表性。還有個別離島，在近海發(fā)現(xiàn)了石油和天然氣資源，成了新的開發(fā)熱點。

2.2.2 土地資源

大部分離島土地資源極為短缺，適宜于耕作的土地少，耕地資源在離島土地面積中比重超過50%的幾乎沒有，許多離島沒有任何適于耕作的土地。

2.2.3 草地資源

部分離島草地資源豐富，草種有特色，發(fā)展特種畜牧業(yè)有基礎(chǔ)。如冰島的羊肉，別具一格。島嶼—畜牧型的離島也有不少實例。

2.2.4 森林資源

熱帶亞熱帶雨林型的離島，森林資源非常豐富，即便是在緯度較高的北歐國家離島，森林資源也很豐富，如芬蘭。有些離島的林木還非常有特色，如檀香山的檀香木。這些獨特的林木資源優(yōu)勢在離島的發(fā)展歷史上曾經(jīng)發(fā)揮重要作用，但目前大多數(shù)均因以前的過度開發(fā)利用面臨資源枯竭的狀況，保護成了這些離島森林資源管理的主基調(diào)。

2.2.5 海洋資源

大部分離島海洋資源豐富，近海漁業(yè)成為這些離島的重要產(chǎn)業(yè)。如挪威一些峽灣和冰島的三文魚、鱈魚聞名于世。在地熱產(chǎn)業(yè)之前，冰島的經(jīng)濟支柱甚至是鱈魚頭、干鱈魚的出口。

2.2.6 礦產(chǎn)資源

離島的礦產(chǎn)資源一般比較貧乏。海南島的石碌鐵礦幾乎算是一個異類。石碌鐵礦位于海南西部昌江黎族自治縣石碌鎮(zhèn)南部約3公里的金牛嶺山麓，礦區(qū)總面積60平方公里，鐵礦儲量約3億噸，到2017年8月資源已基本開采完。石碌鐵礦資源之豐、品位之高，聞名亞洲，稱著世界。

2.2.7 科技資源

許多離島科技資源豐富，主要基于其獨特的地理環(huán)境、自然景觀和獨特的生物資源等。一些離島還擁有豐富的無線電頻資源，電離層與磁性層設(shè)施的研究在朗伊爾城最具優(yōu)勢。

2.3 自然災(zāi)害尤其是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)

大部分離島處于地質(zhì)條件不穩(wěn)定地區(qū)，自然災(zāi)害尤其是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)，包括火山、地震、海嘯、洪水、滑坡和泥石流等。同時，離島地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)變能力較弱，抵御自然災(zāi)害的能力也較弱，因此，可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)十分嚴峻。

2.4 外部依賴性大

離島自然資源貧乏，所需要的能源、食品大量依賴進口，是阻礙其發(fā)展的突出短板。離島的經(jīng)濟發(fā)展往往受制于高額的通訊、能源、運輸費用，過小的島域面積，昂貴的公共事務(wù)管理和基礎(chǔ)設(shè)施等條件。不僅能源、食品大量依賴進口，作為潛在的自由貿(mào)易區(qū)，更是高度依賴進口。

3 離島自然資源管理的重點

3.1 離島的自主管理權(quán)限較大

離島遠離主體，一般情況下自主管理權(quán)限較大。如挪威的斯瓦爾巴島，稅收制度和福利制度均不同于挪威本土。自主權(quán)限主要體現(xiàn)在財政政策、投資政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策以及支持這些政策實施的自然資源政策。

3.2 對離島采取一定的支持措施

離島生態(tài)環(huán)境脆弱，自然資源貧乏，自然災(zāi)害頻發(fā)，食品能源短缺，因此，許多國家對離島采取了各種各樣的支持措施，以促進離島發(fā)展。但大部分離島經(jīng)濟發(fā)展水平仍然很低，基礎(chǔ)設(shè)施非常落后。

3.2.1 保障離島的能源和食品供應(yīng)

能源和食品安全供應(yīng)是離島發(fā)展的重中之重。包括政府以及離島周邊的地方政府會與離島簽訂穩(wěn)定供應(yīng)協(xié)議和價格協(xié)議，旅游高峰造成瞬時沖擊時的供應(yīng)協(xié)議等。一般情況下，離島的物價水平較高。如冰島，由于島內(nèi)食品除三文魚和羊肉之外，全部需要島外供應(yīng)（一般從南歐國家進口），因此，物價是世界上最高的。再如挪威朗伊爾城的物價，也是挪威本土的數(shù)倍。

3.2.2 明確離島發(fā)展的功能和定位

明確功能定位是離島發(fā)展的基本前提。多數(shù)情況下是政府以及離島周邊的地方政府與離島反復(fù)協(xié)商后確定離島發(fā)展的功能定位。確定為戰(zhàn)略型的離島，政府支持力度最大；確定為旅游型的離島，政府采取各種措施扶持旅游業(yè)發(fā)展；確定為自由貿(mào)易區(qū)的離島，則將離島政府作為政府的派出機構(gòu)對待，明確各種政策和支持措施。相應(yīng)地，在自然資源管理上也采取不同的支持措施。確定為科技型離島的，多數(shù)情況下政府設(shè)立重大專項并采取措施協(xié)助離島組織實施。

3.2.3 大力發(fā)展離島基礎(chǔ)設(shè)施

主要是交通、電信等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，僅靠離島的財政，這些基礎(chǔ)設(shè)施是很難建設(shè)得起來，離島的大部分基礎(chǔ)設(shè)施，是采取BOT協(xié)議方式修建。

3.2.4 財政和稅收支持措施

多數(shù)情況下是政府與離島協(xié)商財政補貼協(xié)議。離島一般采取低稅收政策，對離島的產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予支持。

3.2.5 支持離島建立自由貿(mào)易區(qū)

自由貿(mào)易區(qū)最初就是從自由港發(fā)展而來。有的自由貿(mào)易區(qū)只對部分商品實行自由貿(mào)易，有的自由貿(mào)易區(qū)則對全部商品實行自由貿(mào)易。目前，自由貿(mào)易區(qū)的功能在不斷拓展，自由貿(mào)易港也由早期單一的“轉(zhuǎn)口貿(mào)易型”進一步發(fā)展成為“旅游、購物型”和“綜合型”等緊跟時代步伐的類型。如挪威朗伊爾城，是一個以戶外商品為重點的小型的自由貿(mào)易區(qū)，實施更加開放便利的離島免稅購物政策，實現(xiàn)離島旅客全覆蓋，提高免稅購物限額。

有的離島是一個獨立的國家，這種情況下，國際社會則予以一定程度的支持，特別是在全球變暖引發(fā)一系列環(huán)境變化的情況下，成立小島嶼國家聯(lián)盟等。2005年初，在毛里求斯島舉行的小島嶼國家可持續(xù)發(fā)展國際會議，來自世界40多個小島嶼國家的2000多名代表共商小島嶼國家發(fā)展大計，探討全球氣候變化、海平面上升、環(huán)境污染、可持續(xù)發(fā)展和全球貿(mào)易等問題，同時，積極尋求國際援助，防御地震、海嘯等自然災(zāi)害。冰島作為一個富裕國家，也得到了國際社會及周邊國家的理解和支持，已和周邊歐洲國家達成協(xié)議，其他國家的航班不得進入冰島領(lǐng)空，只能由冰島的航班去其他歐洲國家接送旅客，從而使冰島可以得到更多的旅游收益。

4 離島自然資源管理框架和制度體系

4.1 基本公共服務(wù)均等化

4.1.1 離島自然資源綜合調(diào)查評價和系統(tǒng)監(jiān)測

加強離島自然資源綜合管理是充分實現(xiàn)自然資源所有者權(quán)益的基礎(chǔ)，這項工作一般是國家與地方合作開展，但對離島而言，應(yīng)當由政府主導(dǎo)開展自然資源綜合調(diào)查評價和系統(tǒng)監(jiān)測，但成果要與離島共享且充分溝通協(xié)調(diào)。

4.1.2 離島地質(zhì)調(diào)查

一般情況下，離島地質(zhì)條件特殊，其地質(zhì)調(diào)查的標準規(guī)范可能不完全等同于大陸的地質(zhì)調(diào)查，尤其是海岸帶和岸線綜合地質(zhì)調(diào)查評價。鑒于離島財政相對困難，應(yīng)當以國家政府出資為主，離島的地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)以配合為主，且重點在于提出離島地質(zhì)調(diào)查工作部署的總體方向和目標，不斷提升離島國土地質(zhì)調(diào)查工作水平。

4.1.3 資源環(huán)境變化動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

離島自然資源和生態(tài)變化相對于大陸而言較為迅速，并且這些監(jiān)測成果除管理應(yīng)用外，往往還具有較強的科研價值，應(yīng)當優(yōu)先立項部署。離島的自然資源具有獨特的科研價值，也具有特殊的生態(tài)價值，如紅樹林、珊瑚礁。許多離島均建有獨特的科研設(shè)施，深海、深空甚至深藍，在離島均有用武之地。

4.1.4 離島國土生態(tài)空間規(guī)劃

基于離島自然資源綜合調(diào)查評價和系統(tǒng)監(jiān)測的生態(tài)空間規(guī)劃，是離島經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指針。一般情況下，離島國土生態(tài)空間規(guī)劃均充分體現(xiàn)離島的特點，反映離島生態(tài)脆弱、資源匱乏的現(xiàn)實。因此，離島規(guī)劃充分涵蓋離島發(fā)展和保護的要求，政府會給予必要和必須的支持，相對干預(yù)程度較低。

4.2 離島自然資源環(huán)境保障保護政策體系

4.2.1 自然資源特別是地質(zhì)災(zāi)害防御政策體系

許多國家在離島建立國家級地質(zhì)災(zāi)害實驗室和卓越研究中心，如國家海嘯研究中心、國家火山研究中心、國家地震研究中心。在離島上，有一大批卓越的科學家在服務(wù)于離島的建設(shè)和管理，確保離島安全。國家投資提高離島對于自然資源或地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急應(yīng)變能力，加強相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一些離島還專門對旅游者提供地質(zhì)災(zāi)害AAP。

4.2.2 生態(tài)修復(fù)保護政策體系

離島的生態(tài)修復(fù)保護政策關(guān)注的重點是海岸帶修復(fù)保護、岸線修復(fù)、海洋生態(tài)多樣性保護。如澳大利亞的大堡礁生態(tài)保護2050戰(zhàn)略，以自然修復(fù)為主，若自然修復(fù)的速度有限，則實施工程修復(fù)計劃，一般情況下以國家投資為主。國外一些離島的土壤修復(fù)和景觀保護計劃，也是一項比較有特色的工作。

4.2.3 能源和糧食供應(yīng)安全保障體系

能源和食品的供應(yīng)安全也是離島自然資源管理的重點。政府出資調(diào)查近海油氣資源，所采出的油氣資源優(yōu)先滿足當?shù)厮?，挪威近海油氣資源開發(fā)的空間時序也說明了這個問題。政府采取政策措施鼓勵可再生能源資源的開發(fā)，許多離島是可再生資源開發(fā)利用的全球典范，如夏威夷、芬蘭堡、冰島。其中，冰島是全球人均能源消費量最高的國家，也是可再生能源開發(fā)利用程度最高的國家，對耕地資源和土壤耕作層采取特殊的保護措施。許多離島缺乏可耕作資源，甚至連樹木都難以生長（如冰島），因此其耕地資源具有特殊重要的保護價值，并且一般情況下離島的耕地資源比較優(yōu)質(zhì)，所種植的農(nóng)產(chǎn)品也比較有特色，無可替代。

4.2.4 應(yīng)對瞬時沖擊和供應(yīng)中斷的預(yù)警體系

一些以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的離島，其對能源和食品的需求存在著季節(jié)性變化，有時候旺季需求量甚至是淡季的幾倍乃至十倍，因此，需要采取政策措施應(yīng)對這種瞬時沖擊。同時，出于各種原因，甚至包括氣候變化，離島所需資源出現(xiàn)供應(yīng)中斷風險較高。因此，離島自然資源管理的重點之一是加強危機管理，建立預(yù)警和儲備系統(tǒng)，應(yīng)對供應(yīng)中斷和瞬時沖擊。

4.3 離島自然資源開發(fā)利用政策體系

4.3.1 離島自然資源的開發(fā)利用政策與其所依附的主體類似

美國夏威夷州的自然資源管理，聯(lián)邦所有的自然資源分別需要服從內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、能源部的相關(guān)規(guī)定和要求，但夏威夷州的自然資源管理部門，也針對公有土地以及私人土地資源，按照聯(lián)邦法律的基本原則，制定相應(yīng)的管理政策。海上資源的開發(fā)利用，一般需要遵循聯(lián)邦政府的政策，但近海資源的開發(fā)利用，離島政府的政策則起主要作用。冰島（自然資源和環(huán)境）總體規(guī)劃法在許多方面有挪威法律的痕跡，冰島對海參捕撈有專門規(guī)定，未達4年成長期不得捕撈。

4.3.2 離島受中央與聯(lián)邦政府委托對轄區(qū)內(nèi)的自然資源開發(fā)利用擁有審批權(quán)

離島擁有對轄區(qū)自然資源開發(fā)利用的受托審批權(quán)是由離島的特征所決定。特別是建有自由貿(mào)易區(qū)的離島，一般享有獨立的投資審批權(quán)，甚至較為獨立的財政權(quán)限，這樣對轄區(qū)的自然資源尤其是土地資源，在不違背政府法律精神的前提下，離島擁有相應(yīng)的審批權(quán)限。

4.3.3 針對生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的支持性土地政策

在土地利用類型中專門設(shè)置旅游用地地類，使得管理有據(jù)，許多國家的土地利用分類中對此有具體規(guī)定。一些國家森林、國家公園中專門修建的徒步道以及休憩場所，均屬于此用地類型。休閑娛樂用房也作為建筑物的一種特殊類型處理，如挪威比重最大的是道路公共設(shè)施，用地占40%，住房和休閑旅游用地一起占31%（其中休閑住房占8%），農(nóng)業(yè)和漁業(yè)設(shè)施用地占全部建成區(qū)面積的11%，這就是所謂的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，工商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地占全部建成區(qū)的7%，公園和運動場所用地占3%①挪威國家統(tǒng)計局.https：//www.ssb.no/en/natur-og-miljo/statistikker/arealstat/aar/2015-09-11.。針對旅游區(qū)內(nèi)的點狀用地（分散性建設(shè)的構(gòu)筑物）特征，許多離島規(guī)定可合并審批。

4.3.4 針對自由貿(mào)易區(qū)的支持性土地政策

自由貿(mào)易區(qū)的土地管理具有特殊性，除了嚴格執(zhí)行主體的政策之外，主要特點是政府控制程度更強，并且很多情況下可能會成立專門的土地公司經(jīng)營自由貿(mào)易區(qū)的土地，實行租賃制。

5 對我國離島管理的借鑒和啟示

離島是一國國土的重要組成部分，也對維護一國海洋權(quán)益和促進離島社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要的意義。國外離島自然資源管理的經(jīng)驗，對我國離島自然資源管理和開發(fā)利用提供了有益的借鑒和啟示。

5.1 加強對離島自然資源調(diào)查，制定扶持離島發(fā)展的規(guī)劃

離島自然資源管理基本方略的制定是基于對離島自然資源詳細調(diào)查和分析，包括對各類自然資源數(shù)量和質(zhì)量、人口數(shù)量、交通運輸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容的調(diào)查與分析。對離島自然資源科學管理的重要基礎(chǔ)，是了解掌握離島的現(xiàn)狀、存在的問題和迫切需求。只有了解離島實際情況，才能有針對性地制定離島社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和國家扶持政策。建議在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，制定扶持離島發(fā)展的規(guī)劃，明確扶持的重點區(qū)域、重點內(nèi)容和進度安排等，必要時可根據(jù)實際情況進行適時調(diào)整。

5.2 制定離島定居激勵政策，加強離島特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近些年，隨著離島人口減少和老齡化的加劇，有的離島有可能成為無人離島。所以，要制定離島定居的激勵措施，鼓勵居民到離島居住和生活，增加離島地區(qū)人口流入，這也是維護海洋權(quán)益和促進離島可持續(xù)發(fā)展的有效措施，是維護國家主權(quán)的重要方式。在國家積極扶持離島發(fā)展的同時，離島也需要結(jié)合自身實際，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，壯大自身經(jīng)濟實力。漁業(yè)是離島的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)優(yōu)化離島漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；還可以借助海洋旅游發(fā)展的契機，引導(dǎo)離島挖掘自身旅游資源，推動離島旅游業(yè)發(fā)展。

5.3 出臺離島振興開發(fā)的相關(guān)法律，重視無居民離島的發(fā)展

日本制定了包括離島及沿岸海域在內(nèi)的海洋振興開發(fā)利用發(fā)展規(guī)劃，并鼓勵每個離島針對自身情況，采取激發(fā)離島發(fā)展活力的措施，完善交通設(shè)施、通信設(shè)施、電力設(shè)施、生活環(huán)境、能源發(fā)展等[5]。其做法值得我們借鑒。無居民海島對維護國家海洋權(quán)益具有同等重要的意義，由于無居民海島自身條件比較差，更應(yīng)該重視此類離島的振興發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施并加以管理，定期巡視檢查。