沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

■ 陸 璐

（沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備服務(wù)中心，遼寧 沈陽(yáng) 110013）

0 引言

土地是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的要素，耕地更是精華所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，工業(yè)化、城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)矛盾逐漸凸顯，已經(jīng)對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成了潛在的威脅。為了保護(hù)耕地資源，保證國(guó)家糧食安全，我國(guó)于1997年提出實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策，并于1998年將“耕地占補(bǔ)平衡”寫入《土地管理法》，之后又相繼出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的政策文件。2016年8月，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量的前提下，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，確保耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量雙到位。2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線。

提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量、將旱地改造為水田，是實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度的新舉措。近年來(lái)，沈陽(yáng)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占用耕地資源較多，而耕地占補(bǔ)平衡中可供補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地的后備資源逐漸匱乏。如何將現(xiàn)有劣質(zhì)、等級(jí)低的耕地通過(guò)改善土壤、排灌等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量；通過(guò)改造農(nóng)田水利等設(shè)施，將旱地改為水田，保證耕地?cái)?shù)量總體穩(wěn)定，耕地質(zhì)量不下降，成為面臨的新考驗(yàn)。本研究以沈陽(yáng)市已竣工驗(yàn)收的15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目為案例，分析項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出對(duì)策建議，以期為研究區(qū)乃至全國(guó)耕地提質(zhì)改造工作穩(wěn)定有序推進(jìn)提供參考。

1 沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造基本情況

沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目自2015年批復(fù)至2019年竣工驗(yàn)收，共計(jì)有15個(gè)（表1）。項(xiàng)目區(qū)涉及沈陽(yáng)市渾南區(qū)、于洪區(qū)、蘇家屯區(qū)、鐵西區(qū)、沈北新區(qū)、康平縣及新民市等共7個(gè)區(qū)（縣）20個(gè)行政村（街道）。內(nèi)容主要包括：土地翻耕、土地平整、修筑田埂、表土剝離、表土回填等土地整理工程；新建機(jī)井、灌排設(shè)施、管涵、潛水泵、柴油發(fā)電機(jī)等農(nóng)田水利水電工程；修筑砂石路、水泥路、農(nóng)橋、田間生產(chǎn)路線等道路工程。項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模4007.702hm2，其中等別提升面積總計(jì)2884.402hm2，占項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的71.97%；旱改水面積總計(jì)896.708hm2，占項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的22.37%。沈陽(yáng)市15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目中，只有蘇家屯區(qū)、新民市公主屯鎮(zhèn)、羅家房鎮(zhèn)和三道崗子鎮(zhèn)既存在耕地等別提升也存在旱地改水田。其中，蘇家屯區(qū)耕地等別提升面積最多，為869.504hm2；新民市公主屯鎮(zhèn)旱改水面積最多，為270.447hm2；羅家房鎮(zhèn)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)面積最小，為5.361hm2。

2 存在的問(wèn)題

2.1 耕地提質(zhì)改造效果不明顯

耕地質(zhì)量提升是針對(duì)當(dāng)前耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)較低的耕地，通過(guò)耕作層土壤改良、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善等方式，提升耕地質(zhì)量[1,4]。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）規(guī)定，旱地為無(wú)灌溉設(shè)施，主要靠天然降水種植旱生農(nóng)作物的耕地，包括沒(méi)有灌溉設(shè)施，緊靠引洪灌溉的耕地；而水田則是種植水稻、蓮藕等水生農(nóng)作物的耕地，包括實(shí)行水生、旱生農(nóng)作物輪種的耕地[5]。“旱改水”，即旱地改造為水田，是將種植旱生農(nóng)作物的耕地改造為種植水稻等水生農(nóng)作物的耕地[6]，主要通過(guò)土地平整、修筑灌排設(shè)施等農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，并且結(jié)合生物措施等使旱地升級(jí)改造為種植水生農(nóng)作物的水田[4]。

國(guó)家及各級(jí)地方政府通過(guò)采用物理工程措施、生物工程措施等對(duì)低等別、中低產(chǎn)田及存在提升潛能的耕地進(jìn)行提質(zhì)改造，目的就是為了提升耕地的產(chǎn)出能力，確保我國(guó)糧食生產(chǎn)安全。由表1可知，沈陽(yáng)市15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目中，渾南區(qū)，于洪區(qū)平羅街道，新民市公主屯鎮(zhèn)下洼子村、三道崗子鎮(zhèn)，新民市公主屯鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綜合體示范項(xiàng)目耕地提質(zhì)改造前后耕地等別（均為國(guó)家利用等）從11等提升至10等；新民市羅家房鎮(zhèn)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施前后耕地等別從10等提升至9等；沈北新區(qū)、于洪區(qū)高臺(tái)子和三臺(tái)子村耕地提質(zhì)改造前耕地等別為10等，耕地提質(zhì)改造后耕地等別依舊為國(guó)家利用等10等；鐵西區(qū)和康平縣耕地提質(zhì)改造前后耕地等別均為國(guó)家利用等9等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，研究區(qū)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)等別提升最高至9等，提升后耕地等別平均為11等，改造前后等別提高的耕地面積占72%，耕地面積占28%的項(xiàng)目改造前后等別沒(méi)有得到提高。研究區(qū)15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目整體上耕地等別提升平均不足1個(gè)國(guó)家利用等，耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)效果不明顯。

2.2 改造區(qū)域分散，未形成規(guī)?；б?/h3>

集中連片是耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施需要考慮的因素。經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，往往占用的是地勢(shì)平坦、水熱條件較好的耕地，而新補(bǔ)充的耕地區(qū)位條件相比以前較差，同時(shí)由于缺少合理的規(guī)劃布局，致使耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目區(qū)選址欠佳，表現(xiàn)為耕地提質(zhì)改造區(qū)域分散，耗費(fèi)較多人力、財(cái)力和物力，未能實(shí)現(xiàn)集中連片，最終整體規(guī)模效益較低。由表1可知：沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目規(guī)模存在較大差異。其中，蘇家屯區(qū)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模最大為1172.434hm2，于洪區(qū)平羅街道、高臺(tái)在村、三臺(tái)子村，渾南區(qū)，康平縣，新民市公主屯鎮(zhèn)下洼子村等耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模均在100hm2以上。然而，康平縣康平監(jiān)獄、沈北新區(qū)、鐵西區(qū)、新民市羅家房鎮(zhèn)和三道崗子鎮(zhèn)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模相對(duì)較小，其中新民市羅家房鎮(zhèn)新興村旱改水及耕地質(zhì)量等別提升項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模僅有5.361hm2。說(shuō)明沈陽(yáng)市部分耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)缺少合理規(guī)劃布局，項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域分散，未形成集中連片規(guī)模，缺乏整體性謀劃。

表1 沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目匯總單位：hm2

2.3 項(xiàng)目?jī)?nèi)容單一

通過(guò)統(tǒng)計(jì)，沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目（表1），建設(shè)內(nèi)容主要分為三個(gè)類型工程：一是以土地平整、修筑田埂、土地深翻等為主的土地整理工程；二是以新建農(nóng)用機(jī)井管涵、修建排灌設(shè)施、架設(shè)電纜等為主的農(nóng)田水利水電工程；三是以修筑砂石路、水泥路、田間生產(chǎn)線路為主的道路工程。由表1可見(jiàn)，沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容以土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和道路建設(shè)等物理工程建設(shè)為主，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容較為單一，缺少農(nóng)田防護(hù)林等農(nóng)田防護(hù)措施建設(shè)，同時(shí)還缺少對(duì)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等生物工程以及農(nóng)田景觀建設(shè)等建設(shè)內(nèi)容，由此將會(huì)導(dǎo)致耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)整體生態(tài)環(huán)境效益較低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益均衡發(fā)展。同時(shí)，耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目缺乏對(duì)地區(qū)自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件等因素的考慮，未能將因地制宜發(fā)展理念融入到耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目中。

3 對(duì)策建議

3.1 科學(xué)改良土壤，推進(jìn)耕作層土壤剝離利用

耕地提質(zhì)改造整體效果不佳主要在于耕作層土壤質(zhì)量較低，致使耕地產(chǎn)出率低，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益低。因此，對(duì)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)耕作層的土壤改良顯得尤為重要。土壤改良主要運(yùn)用物理工程措施、化學(xué)改良劑及生物工程修復(fù)等措施改善土壤結(jié)構(gòu)、增加土壤有機(jī)質(zhì)和提高土壤肥力。然而該技術(shù)方法通常持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，土壤改良進(jìn)程較慢。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可根據(jù)不同區(qū)域條件、不同供需要求合理匹配表土剝離區(qū)域和覆土區(qū)域，盡可能降低表土堆放時(shí)間和運(yùn)輸成本，這就要求各部門之間緊密協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)匹配供需區(qū)域。非農(nóng)建設(shè)占用的耕地多數(shù)質(zhì)量較好、土壤肥沃，為了保證耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后耕地質(zhì)量不被破壞，建議自然資源部門將項(xiàng)目建設(shè)區(qū)劃入重點(diǎn)保護(hù)區(qū)范圍，運(yùn)用地理信息技術(shù)、遙感技術(shù)等信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)手段，加大監(jiān)管力度，防止違規(guī)違法進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，破壞耕地。

3.2 全過(guò)程技術(shù)指導(dǎo)，落實(shí)耕地提質(zhì)改造的規(guī)模和布局

耕地提質(zhì)改造整體規(guī)劃、選址、工程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施及竣工驗(yàn)收等全過(guò)程需要相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，建議自然資源、農(nóng)業(yè)和水利等部門組建專業(yè)人才隊(duì)伍，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目順利進(jìn)行。同時(shí)，耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的合理布局是產(chǎn)生規(guī)模效益的關(guān)鍵，并且項(xiàng)目區(qū)需要符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治專項(xiàng)規(guī)劃等要求，考慮地區(qū)的自然條件、生態(tài)條件、灌溉條件，還應(yīng)具有一定的規(guī)模，便于機(jī)械化作業(yè)及后期管理維護(hù)。因此，建議在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)前，按照提質(zhì)改造有關(guān)要求，結(jié)合擬開(kāi)展耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)、農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)和后備資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，篩選面積較大、坡度較小和分布較為集中的耕地斑塊作為耕地提質(zhì)改造建設(shè)區(qū)，并且組織實(shí)施項(xiàng)目區(qū)的土壤、水源灌溉及地形坡度等條件外業(yè)調(diào)查，科學(xué)選取和確定耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目區(qū)，實(shí)現(xiàn)集中連片，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施，發(fā)揮規(guī)模效益。

3.3 因地制宜系統(tǒng)性設(shè)計(jì)工程內(nèi)容，注重生態(tài)景觀建設(shè)

提質(zhì)改造項(xiàng)目要充分考慮項(xiàng)目區(qū)自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理規(guī)劃和安排項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。并非所有的項(xiàng)目都需要新建機(jī)井、水泥路面等，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際，綜合考慮降水量、地下水儲(chǔ)藏量等因素，農(nóng)田生產(chǎn)道路應(yīng)以素土或砂石路為主，有利于土壤動(dòng)物遷移及農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。因此，在耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施前需要充分論證項(xiàng)目可行性，在規(guī)劃中加入因地制宜發(fā)展理念，從自然條件和生態(tài)建設(shè)要求出發(fā)，科學(xué)合理安排項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，以防止耗費(fèi)了大量人力、財(cái)力和物力，其結(jié)果卻未能達(dá)到預(yù)期的設(shè)計(jì)目標(biāo)。另外，生態(tài)景觀建設(shè)也是耕地提質(zhì)改造過(guò)程需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。以往的耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目均未考慮到生態(tài)景觀對(duì)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潛在價(jià)值，通常在項(xiàng)目建設(shè)中只進(jìn)行土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)及道路建設(shè)等工程。建議在耕地提質(zhì)改造中加入景觀生態(tài)學(xué)理念，結(jié)合地區(qū)文化特色，進(jìn)行生態(tài)型耕地提質(zhì)改造建設(shè)，改善土地生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)揮農(nóng)田的基礎(chǔ)生態(tài)作用，提高耕地可持續(xù)利用能力，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式，促進(jìn)人與自然和諧共生。

4 結(jié)語(yǔ)

耕地是人類獲取食物的重要基地，保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)，對(duì)我國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)近三十年來(lái)制定了一系列的耕地保護(hù)制度，體現(xiàn)了從數(shù)量保護(hù)到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的要求。耕地提質(zhì)改造是在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量的前提下，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要舉措，是一項(xiàng)增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活水平的民心工程。

本研究以沈陽(yáng)市15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)為例，在描述耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)基本情況的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議。未來(lái)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目的公眾參與和全過(guò)程管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化，提高項(xiàng)目績(jī)效。