關(guān)于中國設(shè)立流域保護(hù)檢察院的基本構(gòu)想
——以司法管轄制度改革為背景

● 張建偉 /文

流域承載著人類的歷史，繁衍著人類的文明。流域環(huán)境治理對(duì)生態(tài)文明建設(shè)，貫徹綠色發(fā)展理念具有重要的戰(zhàn)略意義。流域治理一直是環(huán)境治理的重點(diǎn)，也是當(dāng)前的難點(diǎn)。在完善行政措施的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮司法的保障作用。中央十分重視長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河等流域的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)工作，確定了“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”方針，發(fā)布了一系列政策性文件指導(dǎo)流域環(huán)境保護(hù)工作的全面開展。最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布了一批保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范性文件及典型案例。為提高流域保護(hù)的司法專門化水平，建議我國未來設(shè)立流域保護(hù)專門檢察院，便于集中檢察力量，開展專項(xiàng)治理和監(jiān)督活動(dòng)，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能作用。

一、設(shè)立流域保護(hù)檢察院的必要性

設(shè)立流域保護(hù)檢察院是加強(qiáng)環(huán)境司法專門化的重要途徑，可以有效解決和改善地方保護(hù)主義、權(quán)限分割、職權(quán)交叉、權(quán)責(zé)不明等問題，有利于進(jìn)一步規(guī)范檢察監(jiān)督程序、創(chuàng)新檢察工作體制機(jī)制，便于及時(shí)查處、發(fā)現(xiàn)、移送案件線索，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，提高流域保護(hù)的專門化及專業(yè)化水平，對(duì)流域管理體制改革起指引作用。

（一）有效解決管理權(quán)限分割，改善低效管理現(xiàn)狀

流域資源的開發(fā)利用和保護(hù)涉及眾多的管理部門，導(dǎo)致流域管理權(quán)限分割嚴(yán)重、九龍治水、各自為政、職責(zé)不明的低效現(xiàn)狀。這種傳統(tǒng)的管理體制主要是以行政區(qū)劃為主，忽視了流域的整體系、系統(tǒng)性、功能性等自然屬性特征，導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行、行政權(quán)干擾司法情況屢禁不止。流域管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)被虛化、弱化。普通的司法管轄模式容易導(dǎo)致司法效率低下、職能重疊及分裂、裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，建立流域檢察院可以有效緩解這些問題，實(shí)現(xiàn)司法資源的高效配置。

（二）契合司法體制改革需求，有利于促進(jìn)司法公正

設(shè)立流域保護(hù)檢察院契合司法體制改革的新要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，［1］十八屆四中全會(huì)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。［2］從頂層制度設(shè)計(jì)目的出發(fā)，設(shè)立跨區(qū)法院及檢察院并不是要背離我國訴訟管轄制度，是深化司法體制改革的有利補(bǔ)充，有利于打破地方保護(hù)主義、行政權(quán)干擾司法權(quán)的藩籬，保障人民法院和人民檢察院能夠充分嚴(yán)格的行使司法權(quán)和各項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)。

（三）有利于統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，確保法律的準(zhǔn)確適用

流域具有明顯的跨地域性，不同的行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)對(duì)各地流域管理和司法案件辦理所掌握的標(biāo)準(zhǔn)有所偏差，行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉，不利于整體性、系統(tǒng)性保護(hù)，加之受地方保護(hù)主義影響，致使司法權(quán)受限，難以高效發(fā)揮職能作用。建立跨區(qū)劃法院及檢察院有利于促進(jìn)區(qū)域間司法的標(biāo)準(zhǔn)化和一體化，對(duì)促進(jìn)法律適用統(tǒng)一、確立裁判規(guī)則和引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值等方面具有重要作用。［3］

（四）有利于建立檢察監(jiān)督規(guī)則體系，優(yōu)化司法資源配置

流域環(huán)境資源要素跨區(qū)域特征明顯，環(huán)境要素的流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性、整體性及互補(bǔ)性強(qiáng)，流域環(huán)境資源保護(hù)不能單打獨(dú)斗，需要整合和集中司法力量，協(xié)同共治。設(shè)立流域保護(hù)檢察院有利于明確檢察院的相關(guān)職責(zé)權(quán)限，形成系統(tǒng)的檢察監(jiān)督規(guī)則，扭轉(zhuǎn)流域環(huán)境污染案件發(fā)現(xiàn)難、立案難、取證難、執(zhí)法難、追訴難等不利情況，有效促進(jìn)法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)及流域主管部門形成保護(hù)合力，提高監(jiān)管質(zhì)效，提高流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)效果。

二、設(shè)立流域保護(hù)檢察院的可行性

我國在建設(shè)跨區(qū)劃人民法院、人民檢察院方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在我國設(shè)立流域保護(hù)檢察院具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

（一）中央提出的深化司法體制改革新要求為流域保護(hù)檢察院的設(shè)立提供了政策支持和新契機(jī)

設(shè)立跨區(qū)劃人民法院和人民檢察院是中央大力推進(jìn)司法體制改革的重要體現(xiàn)。設(shè)立流域保護(hù)檢察院的初衷是基于流域環(huán)境要素具有流動(dòng)性、公共性、統(tǒng)一性及系統(tǒng)性等特征，對(duì)這類特殊案件實(shí)行跨區(qū)劃集中管轄可以打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界限，是遵循流域自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)全流域一體保護(hù)的創(chuàng)新路徑，有利于推進(jìn)檢察監(jiān)督機(jī)制專門化、檢察機(jī)構(gòu)專門化、檢察隊(duì)伍專門化、檢控程序?qū)ｉT化、檢察監(jiān)督規(guī)則專門化的“五位一體”體制機(jī)制建設(shè)。進(jìn)而促進(jìn)流域沿岸城市經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的互利共贏，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義和代際公平。

（二）環(huán)境司法專門化新發(fā)展為流域保護(hù)檢察院的設(shè)立提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

最高人民法院、最高人民檢察院通過發(fā)布規(guī)范性文件、典型案例及辦理流域環(huán)境資源案件等形式加大對(duì)流域司法保護(hù)力度。例如，最高人民法院2017 年12月發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》，分兩批發(fā)布長江流域典型案例共20 件，為流域環(huán)境資源案件的審理提供了規(guī)范和指導(dǎo)。最高人民檢察院發(fā)布服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例，包括吳湘等十二人非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案，劉洋等十六人組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織案，趙成春等六人非法采礦案。2019 年2 月發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會(huì)紀(jì)要》，明確規(guī)定對(duì)于發(fā)生在長江經(jīng)濟(jì)帶十一省(直轄市）的特定的環(huán)境污染犯罪行為，可以依法從重處罰。

各級(jí)人民檢察院積極探索和創(chuàng)新檢察監(jiān)督方式，及時(shí)辦理流域環(huán)境資源刑事、民事、行政及公益訴訟案件，履行檢察監(jiān)督職能。上海市崇明區(qū)檢察院督促鎮(zhèn)政府履職，綜合運(yùn)用立案監(jiān)督、介入偵查引導(dǎo)取證、提起公訴、檢察建議、申請(qǐng)先予執(zhí)行等多種方式開展法律監(jiān)督，運(yùn)用檢察力量保障長江經(jīng)濟(jì)帶社會(huì)治安、航運(yùn)堤防安全和生態(tài)環(huán)境。四川省為筑牢長江上游綠色發(fā)展生態(tài)屏障，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，在都江堰市檢察院成立岷江流域生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)檢察聯(lián)盟，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)“立體網(wǎng)”。福建省三明市兩級(jí)檢察院在河長辦設(shè)立檢察聯(lián)絡(luò)室，率先在全省實(shí)現(xiàn)兩級(jí)檢察院全覆蓋，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)流域生態(tài)監(jiān)管全覆蓋和環(huán)保信息共享，為“區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作”跨區(qū)劃流域治理工作機(jī)制“保駕護(hù)航”。

（三）跨區(qū)劃人民檢察院改革試點(diǎn)運(yùn)行良好，專門檢察機(jī)構(gòu)初現(xiàn)雛形

我國設(shè)立的專門檢察院包括軍事檢察院和鐵路運(yùn)輸檢察院兩類。2014 年12 月北京、上海依托鐵檢分院掛牌成立北京市檢察院第四分院和上海市檢察院第三分院，對(duì)特定范圍內(nèi)的特殊案件進(jìn)行跨區(qū)劃集中管轄?！蛾P(guān)于北京市人民檢察院第四分院（北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院）案件管轄的規(guī)定（暫行）》《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院刑事案件管轄的規(guī)定》《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院民事行政監(jiān)督案件管轄的規(guī)定》，明確了試點(diǎn)單位的案件管轄范圍。兩分院引進(jìn)一批具有專業(yè)知識(shí)的檢察人才，專業(yè)隊(duì)伍及機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化，分類管理模式已初步形成。［4］跨區(qū)劃人民檢察院僅對(duì)一些特殊領(lǐng)域的特殊案件進(jìn)行集中管轄，弱化了以行政區(qū)域?yàn)閯澐謫挝坏钠胀ü茌犇Ｊ剑蔀樗痉ǜ母锏男铝咙c(diǎn)。

（四）俄羅斯聯(lián)邦檢察院的成功范例為我國提供了有益借鑒

1991 年底，蘇聯(lián)解體俄羅斯聯(lián)邦獨(dú)立。作為蘇聯(lián)的法定繼承國，俄羅斯聯(lián)邦在繼承蘇聯(lián)自然保護(hù)檢察制度的基礎(chǔ)上，重新組建了自然保護(hù)檢察機(jī)關(guān)體系。目前，俄羅斯聯(lián)邦設(shè)立了一個(gè)全流域性的自然保護(hù)檢察院，即伏爾加河跨地區(qū)自然保護(hù)檢察院（屬聯(lián)邦主體檢察院一級(jí)）。它在下轄的聯(lián)邦主體境內(nèi)設(shè)有跨區(qū)自然保護(hù)檢察院（區(qū)、市級(jí)自然保護(hù)檢察院）。此外在其他聯(lián)邦主體內(nèi)建立起了幾個(gè)獨(dú)立的，隸屬于本聯(lián)邦主體檢察院的跨區(qū)自然保護(hù)檢察院。與普通檢察院不同的是，專門檢察院可以保證更經(jīng)常地、更有針對(duì)性地對(duì)生態(tài)領(lǐng)域的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，可以同環(huán)境執(zhí)法部門有更緊密的相互影響，通過具備專門技能的法律工作者，促使地方檢察院更進(jìn)一步提高監(jiān)督生態(tài)法律執(zhí)行情況的質(zhì)量。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第23 條的規(guī)定，對(duì)生態(tài)法律執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，可采用異議書、呈文(建議書）、決定和警告的方式。該檢察院享有廣泛的監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)生態(tài)保護(hù)機(jī)關(guān)職權(quán)行使的監(jiān)督、對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目中執(zhí)行生態(tài)保護(hù)規(guī)定實(shí)施法律監(jiān)督、對(duì)用于生態(tài)保護(hù)措施的資金的合法性進(jìn)行監(jiān)督、完善對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)提起公益訴訟性質(zhì)的環(huán)境損害賠償訴訟、公布生態(tài)法律執(zhí)行及檢查監(jiān)督情況信息等、對(duì)全球生態(tài)問題而承擔(dān)的國際義務(wù)的履行情況進(jìn)行法律監(jiān)督。［5］俄羅斯聯(lián)邦檢察院之所以在流域保護(hù)方面起到重要作用，得益于建立完善的檢察監(jiān)督規(guī)則及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成一個(gè)相對(duì)高效和系統(tǒng)的監(jiān)督體制機(jī)制。我國在設(shè)立流域保護(hù)檢察院時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，進(jìn)行合理的組織體制安排和制度設(shè)計(jì)，建立暢通高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保障流域保護(hù)檢察院得以有效運(yùn)行。

三、流域保護(hù)檢察院的理念、屬性及法律地位

我國跨區(qū)劃人民法院和人民檢察院的建設(shè)尚處于初步探索階段，司法管轄制度改革將面臨很多的困難和阻礙。我國《憲法》《人民檢察院組織法》及其他規(guī)范性文件規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的組織體系、管轄制度及職責(zé)等方面內(nèi)容，一定時(shí)期內(nèi)通過修改法律或立法的形式來確定跨區(qū)劃檢察院、流域保護(hù)檢察院的組織結(jié)構(gòu)存在一定的難度。由于缺乏明確的法律授權(quán)和直接可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，跨區(qū)劃檢察院試點(diǎn)運(yùn)行動(dòng)力不足，流域保護(hù)檢察院的設(shè)立也將面臨不小的挑戰(zhàn)。流域保護(hù)檢察院的設(shè)立既要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也要正視困難，應(yīng)遵循全流域保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)理念，借鑒國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮相關(guān)因素，統(tǒng)籌規(guī)劃，分階段、分步驟推進(jìn)試點(diǎn)工作，逐步在全國推廣。

（一）設(shè)立流域保護(hù)檢察院的基本理念

流域保護(hù)檢察院的設(shè)立應(yīng)遵循全流域系統(tǒng)保護(hù)理念，堅(jiān)持理念先行，做到有理有據(jù)，用先進(jìn)的司法理念指導(dǎo)實(shí)踐，保障流域保護(hù)檢察院設(shè)立的正確方向。

1.遵循流域自然規(guī)律，樹立全流域系統(tǒng)保護(hù)理念。流域具有整體性、跨區(qū)域性和專業(yè)技術(shù)性等特征，過去的分段管理、分區(qū)保護(hù)模式給流域環(huán)境治理帶來了諸多問題，造成流域管理低效運(yùn)行，生態(tài)環(huán)境未根本好轉(zhuǎn)。我國河流眾多，流經(jīng)的地域廣泛，遍布全國各地。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，流域管理及防治理念不統(tǒng)一，所掌握的辦案標(biāo)準(zhǔn)有所不同，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及司法部門對(duì)流域環(huán)境侵害行為的法律制裁、處罰力度也有所不同，影響了流域司法保護(hù)效果及司法公正。應(yīng)遵循流域生態(tài)要素所具有的統(tǒng)一性、流動(dòng)性、復(fù)合性等自然特征，協(xié)調(diào)好流域上中下游、干支流、左右岸、水中、岸上的關(guān)系，保護(hù)和改善流域生態(tài)服務(wù)功能。［6］樹立全流域系統(tǒng)保護(hù)理念，建立全流域檢察院，對(duì)整個(gè)流域環(huán)境資源案件進(jìn)行統(tǒng)一的指導(dǎo)，打破行政區(qū)劃的界限，推動(dòng)全流域多元共治，保障流域生態(tài)環(huán)境和自然資源的永續(xù)利用。

2.堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理，系統(tǒng)保護(hù)理念。大自然是一個(gè)相互依存、相互影響的系統(tǒng)。對(duì)流域環(huán)境資源的保護(hù)和治理必須按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。流域生態(tài)環(huán)境是由各種生態(tài)要素、自然資源、生物群落、濕地等組成的生態(tài)系統(tǒng)，是一種獨(dú)特的自然資源，流域的典型性特征突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界，是具有自身層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng)。流域生態(tài)系統(tǒng)既有共性，又有個(gè)性特征，既互相依存又互相影響，尤其是流域的上游、中游及下游，由于開發(fā)利用程度不同，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況也有所不同，應(yīng)結(jié)合流域的特殊屬性，采取一體保護(hù)和重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合的方式，確立整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的理念，促使流域生態(tài)系統(tǒng)健康、良性循環(huán)。

3.牢固樹立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。流域環(huán)境資源保護(hù)始終要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，不能一味的強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而以犧牲環(huán)境為代價(jià)，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，應(yīng)辯證的看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，互相促進(jìn)。在開發(fā)利用流域資源時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主，預(yù)防為主的理念，對(duì)企業(yè)嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度，防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

4.堅(jiān)持用先進(jìn)司法理念指導(dǎo)流域保護(hù)司法實(shí)踐。流域保護(hù)檢察院的設(shè)立要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持損害擔(dān)責(zé)，污染付費(fèi)，全面賠償，修復(fù)為主的原則，嚴(yán)格追究責(zé)任主體的違法犯罪行為，嚴(yán)厲打擊傾倒危險(xiǎn)固體廢物、危險(xiǎn)化學(xué)品的違法犯罪行為，加大對(duì)工業(yè)園區(qū)違法排污的監(jiān)管力度，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行有效預(yù)防預(yù)警、聯(lián)合防控、采取必要的檢察監(jiān)督措施等，充分發(fā)揮專門檢察院的檢察監(jiān)督職能。

（二）明確流域保護(hù)檢察院的屬性及法律地位

流域保護(hù)檢察院的屬性及其在整個(gè)司法體制中的地位是設(shè)立流域保護(hù)檢察院首先應(yīng)考慮的問題，決定著流域檢察院的組織體系、管轄范圍及職責(zé)權(quán)限的具體配置。

首先，明確流域保護(hù)檢察院的基本屬性。流域保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)與普通檢察機(jī)構(gòu)在組織體制建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、受案范圍及管轄權(quán)等方面有著明顯的區(qū)別，設(shè)立流域保護(hù)檢察院的初衷是在司法管轄制度改革背景下，實(shí)現(xiàn)流域的系統(tǒng)保護(hù)、一體保護(hù)，提高流域保護(hù)的司法專業(yè)化水平。那么，流域保護(hù)檢察院的屬性與普通檢察機(jī)構(gòu)的屬性應(yīng)是有區(qū)別的，流域保護(hù)檢察院的本質(zhì)屬性應(yīng)定位為對(duì)特殊案件進(jìn)行集中管轄的跨區(qū)劃專門檢察機(jī)構(gòu)。

其次，明確流域保護(hù)檢察院的法律地位。即流域保護(hù)檢察院在司法制度體系中的地位、在檢察機(jī)關(guān)組織體系中的地位及與其他檢察機(jī)構(gòu)之間的縱向、橫向關(guān)系?，F(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察院是在原鐵路運(yùn)輸檢察院的基礎(chǔ)上改造而來，中央相關(guān)改革文件也沒有規(guī)定跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位飽受爭議。［7］現(xiàn)行司法體制改革并非對(duì)既有司法管轄制度的否定性、顛覆性重構(gòu)，而是通過調(diào)整行政區(qū)劃法院的案件管轄范圍，構(gòu)建“普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理”的司法管轄制度。在組織體系、案件管轄范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面應(yīng)形成獨(dú)立于普通檢察機(jī)構(gòu)的制度體系，其法律地位與普通檢察院應(yīng)是一種平行互補(bǔ)的關(guān)系。

四、流域保護(hù)檢察院的組織體系及機(jī)制建設(shè)

流域環(huán)境污染防治和資源保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要不同部門的協(xié)同共治，更需要進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排。流域保護(hù)檢察院的組織體系構(gòu)建是設(shè)立跨區(qū)劃專門檢察院首要解決的難題。

（一）流域保護(hù)檢察院的組織體系設(shè)置

北京和上?？鐓^(qū)劃檢察院采取了相對(duì)保守的方式，僅將跨區(qū)劃檢察院定位為省級(jí)院的派出機(jī)構(gòu)，采取單一訴訟層級(jí)的跨區(qū)劃管轄和組織建制，這種方式具有一定的局限性，發(fā)揮作用不大。

1.設(shè)置流域保護(hù)檢察院組織結(jié)構(gòu)的影響因素。流域保護(hù)檢察院的組織體系設(shè)置是考慮在跨區(qū)劃檢察院的基礎(chǔ)上，通過增加跨區(qū)劃檢察院的職責(zé)范圍，對(duì)流域環(huán)境資源案件進(jìn)行管轄，還是單獨(dú)設(shè)立流域保護(hù)檢察院是首要明確的問題。流域保護(hù)檢察院的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合以下因素進(jìn)行系統(tǒng)安排。

第一，根據(jù)設(shè)立流域保護(hù)檢察院的目的、屬性及地位綜合考慮組織體系構(gòu)建的原則。要把流域保護(hù)檢察院的屬性定位、組織建制及職責(zé)權(quán)限與司法管轄制度改革、環(huán)境司法專門化目標(biāo)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、以審判為中心的訴訟制度改革等制度結(jié)合起來，協(xié)同推進(jìn)。應(yīng)明確流域保護(hù)檢察院是“省內(nèi)跨區(qū)縣（市）”管轄，或是“跨省級(jí)區(qū)劃”管轄，抑或兩種形式并存。由于缺乏更高層級(jí)的頂層設(shè)計(jì)，北京、上海兩地跨區(qū)劃法院、檢察院建立在屬地管理模式基礎(chǔ)上，未完全擺脫屬地管轄模式的束縛，沒有“跨省級(jí)區(qū)劃”管轄。要實(shí)現(xiàn)徹底的“跨省級(jí)區(qū)劃”管轄，可能會(huì)對(duì)當(dāng)前的司法體制屬地化管理模式帶來很大沖擊。但從司法改革的最終目標(biāo)和方向出發(fā)，建立“跨省級(jí)”的獨(dú)立的檢察組織體系可能更符合未來改革趨勢(shì)。

第二，應(yīng)明確劃分流域保護(hù)檢察院和其他類型檢察院、法院之間的職責(zé)權(quán)限。為了保持司法機(jī)關(guān)內(nèi)部組織體系的協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，流域保護(hù)檢察院的組織體系設(shè)置應(yīng)與流域保護(hù)法院相對(duì)應(yīng)。流域保護(hù)檢察院組織體系建構(gòu)應(yīng)注意處理好與跨區(qū)劃檢察院、普通檢察院、環(huán)境專門檢察院、環(huán)境專門法院之間的協(xié)作溝通關(guān)系。還應(yīng)與未來流域保護(hù)法院的級(jí)別設(shè)置相對(duì)應(yīng)，以便于及時(shí)移送和審理案件。建立起特殊案件跨行政區(qū)劃管轄，普通案件按照普通方式管轄的二元管轄制度，兩種制度并行不悖。

第三，修改和完善相關(guān)立法，將管轄制度改革成果轉(zhuǎn)化為法律條文，建立長效檢察監(jiān)督機(jī)制。目前跨區(qū)劃檢察院是在原來鐵路檢察院的基礎(chǔ)上改造的，這種受到固有模式限制，小修、小補(bǔ)的方式無法實(shí)現(xiàn)司法管轄制度改革的最終目標(biāo)，也無法與環(huán)境司法專門化發(fā)展相適應(yīng)。自1980 年我國鐵路檢察機(jī)關(guān)重建以來，全國兩級(jí)鐵路檢察機(jī)關(guān)一直由最高人民檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)。在我國四級(jí)檢察體制中，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)立鐵路運(yùn)輸檢察廳，對(duì)全國的鐵路運(yùn)輸檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)，部分省級(jí)檢察院下設(shè)鐵路運(yùn)輸分院作為其派出的一級(jí)檢察院，鐵路運(yùn)輸分院則下設(shè)若干基層鐵路運(yùn)輸檢察院，這種組織體系及垂直管理模式與我國《憲法》對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)定并不沖突。如果將跨區(qū)劃檢察院定位為專門檢察機(jī)關(guān)，參照鐵路運(yùn)輸檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以在不修改《憲法》的前提下，通過對(duì)《人民檢察院組織法》第2 條中“等專門檢察院”進(jìn)行擴(kuò)張性解釋或直接修改具體條款的方式實(shí)現(xiàn)，為流域保護(hù)檢察院的組織體系構(gòu)成提供法律依據(jù)。［8］未來可通過修改《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等法律以及相關(guān)司法解釋，將跨區(qū)劃檢察院的屬性、法律地位、組織建制、管轄范圍及職責(zé)等制度以法律的形式予以確定，最終形成獨(dú)立的組織機(jī)制及制度體系。

2.流域保護(hù)檢察院組織體系設(shè)置的具體方案。在組織體系的層級(jí)及結(jié)構(gòu)設(shè)置方面，筆者更傾向于贊同建立“跨省級(jí)行政區(qū)劃”管轄流域保護(hù)專門檢察院，而不是在原鐵路檢察院基礎(chǔ)上采取改造的方式進(jìn)行建設(shè)。在層級(jí)的設(shè)置上可以考慮設(shè)立三個(gè)層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)體系。具體方案為：

一是在最高人民檢察院設(shè)立流域保護(hù)檢察廳作為最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，也就是作為第一層級(jí)的檢察機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和負(fù)責(zé)對(duì)全國所有流域環(huán)境資源案件進(jìn)行檢察監(jiān)督，處理難度較大的、在全國具有嚴(yán)重影響的抗訴、申訴等其他復(fù)雜疑難案件。

二是增設(shè)與省級(jí)檢察院同級(jí)的跨區(qū)劃環(huán)境專門檢察院，作為第二層級(jí)的環(huán)境專門檢察院。在全國若干個(gè)重要流域流經(jīng)的省份建立全流域保護(hù)檢察院，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)流域內(nèi)具有重大影響的案件、上訴案件及其他具有嚴(yán)重影響的流域環(huán)境資源案件進(jìn)行檢察監(jiān)督和跨區(qū)劃管轄。例如，可以選擇在長江流域、黃河流域流經(jīng)的幾個(gè)省份建立長江流域檢察院、黃河流域檢察院等。

三是建立市區(qū)級(jí)檢察院作為第三層級(jí)的檢察機(jī)構(gòu)。在流域所在的市區(qū)設(shè)立流域保護(hù)檢察院跨區(qū)劃管轄流域環(huán)境資源一審案件。

三級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間實(shí)行垂直管理模式，上級(jí)專門檢察機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)構(gòu)的工作及業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。在建立流域保護(hù)專門法院或檢察院之后，將之前由基層法院審理的一審環(huán)境資源案件也集中由跨區(qū)劃的中級(jí)法院或檢察院管轄，會(huì)對(duì)之前的管轄制度帶來不小的沖擊，對(duì)此，有待進(jìn)一步的研究和應(yīng)對(duì)。

（二）流域保護(hù)檢察院的職責(zé)及配套制度建設(shè)

流域保護(hù)檢察院的職責(zé)劃分及配套制度建設(shè)是確保流域保護(hù)檢察院充分發(fā)揮職能的重要保障，具體職責(zé)及制度構(gòu)建應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1.明確流域保護(hù)檢察院的案件管轄范圍，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。明確流域保護(hù)檢察院跨區(qū)劃管轄與環(huán)境資源相關(guān)的刑事、民事、行政、公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

2.建立系統(tǒng)的檢察監(jiān)督規(guī)則體系及法律適用規(guī)則體系。人民檢察院享有廣泛的檢察監(jiān)督權(quán)，享有發(fā)現(xiàn)、移送案件線索、查處違法犯罪行為、調(diào)查取證、監(jiān)督行政執(zhí)法、發(fā)出檢察建議、委托生態(tài)環(huán)境損害鑒定等檢察監(jiān)督職權(quán)。由于檢察院在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟及公益訴訟中所享有的檢察權(quán)限和辦理案件所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，亟須建立系統(tǒng)、統(tǒng)一、規(guī)范的檢察監(jiān)督規(guī)則及法律適用體系，為設(shè)立流域保護(hù)檢察院提供可操作的規(guī)則。在具體法律適用上，不同類型環(huán)境案件在損害認(rèn)定、鑒定、案件線索移送、監(jiān)督檢察等環(huán)節(jié)存在不同，應(yīng)建立規(guī)范的法律適用規(guī)則、裁判規(guī)則，發(fā)揮流域保護(hù)檢察院的職責(zé)優(yōu)勢(shì)，保障司法公正。

3.建立與行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)的工作協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，暢通溝通協(xié)商途徑。建立定期會(huì)商交流和信息通報(bào)機(jī)制、線索移送和重大案件協(xié)作機(jī)制、統(tǒng)一適用法律和裁判標(biāo)準(zhǔn)，凝聚生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。

4.構(gòu)建線索雙向移送機(jī)制，以司法手段保障流域生態(tài)安全。目前檢察監(jiān)督工作存在案源渠道不暢通，法律銜接機(jī)制不健全，部分行政機(jī)關(guān)錄入信息不及時(shí)，內(nèi)部移送機(jī)制不健全，行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督機(jī)制銜接不緊密等問題。

5. 有效整合流域管理委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)職責(zé)。區(qū)分流域管理委員會(huì)的職責(zé)與流域保護(hù)檢察院的職責(zé)，在職責(zé)重合的地方進(jìn)行合并，在職責(zé)分工明確的地方，建立職責(zé)的銜接和溝通機(jī)制。妥善處理司法保護(hù)和其他路徑保護(hù)的關(guān)系，創(chuàng)新檢察監(jiān)督的方法和途徑。

6.建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟線索信息共享銜接機(jī)制。檢察院在提起公益訴訟的同時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟提起之后，并未完全達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，對(duì)于符合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起訴條件的案件，應(yīng)積極通報(bào)及移送案件相關(guān)線索和初步違法證據(jù)給當(dāng)?shù)卣?，并督促其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

綜上，流域保護(hù)檢察院的設(shè)立不能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)遵循循序漸進(jìn)的原則，積極探索試點(diǎn)改革方案，逐步建立一套科學(xué)合理、規(guī)范高效的流域環(huán)境資源保護(hù)檢察監(jiān)督體制機(jī)制，為流域生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)提供強(qiáng)有力的司法服務(wù)保障。

注釋：

［1］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013 年11 月16 日。

［2］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014 年10 月29 日。

［3］參見趙剛：《統(tǒng)一法律適用 維護(hù)社會(huì)公平——人民法院跨行政區(qū)劃法院改革綜述》，《人民法院報(bào)》2018 年3 月9 日 。

［4］參見郭洪平：《跨行政區(qū)劃檢察院改革試點(diǎn)工作取得階段性成效》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016 年3 月12 日。

［5］參見劉向文、王圭宇：《俄羅斯聯(lián)邦伏爾加河跨地區(qū)自然保護(hù)檢察院的改革及其啟示》，《俄羅斯東歐中亞研究》2013 年第2 期。

［6］參見呂忠梅：《新時(shí)代環(huán)境法學(xué)研究思考》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第4 期。

［7］參見汪海燕、王宏平：《跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位研究——以檢察院組織法修改為視角》，《法學(xué)雜志》2017 年第12 期。

［8］同前注［7］。