完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的路徑分析*
——以安徽省池州市為例

● 徐華兵 黃祖旺*/文

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是司法責(zé)任制改革的必然要求，關(guān)乎檢察權(quán)的有序運行和檢察事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，也是近年來檢察工作的熱點和重點所在。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革在最高人民檢察院的頂層設(shè)計下，已完成了理念轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)重置、職能優(yōu)化的工作，以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)檢察工作開展的效應(yīng)已初步顯現(xiàn)。展望未來，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革仍需要從規(guī)范化、專業(yè)化、差異化路徑進(jìn)行完善。

一、安徽省池州市內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的樣本

自2016 年8 月以來,池州市檢察院在推進(jìn)司法責(zé)任制改革過程中，堅持扁平化管理和專業(yè)化建設(shè)相結(jié)合的思路，根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會、最高人民檢察院《關(guān)于印發(fā)〈省以下人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點方案〉的通知》(高檢會〔2016〕10 號）精神，就基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革進(jìn)行了一些探索。2017 年5 月，根據(jù)省檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點的部署安排，池州市檢察機(jī)關(guān)在原探索基礎(chǔ)上進(jìn)行了微調(diào)， 2017 年12 月，根據(jù)統(tǒng)一安排，自偵部門轉(zhuǎn)隸，基層院機(jī)構(gòu)基本定型。

（一）改革的背景

安徽省池州市檢察院下轄三縣一區(qū)4 個基層檢察院，改革之初，4 個基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，除紀(jì)檢組由紀(jì)委派駐外，其他多的有16 個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，最少的也有13個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在人數(shù)較少的基層院看來，機(jī)構(gòu)十分臃腫。4 個基層院中，最小的石臺縣院人均科室僅為2 人，實際存在多個1 人科室；就業(yè)務(wù)部門來說，最多有10 余個業(yè)務(wù)部門，在首批員額檢察官遴選中，每個基層院員額內(nèi)檢察官多則23 人，少則14 人，如果院領(lǐng)導(dǎo)不分在具體業(yè)務(wù)部門辦案，有的基層院實際上一個業(yè)務(wù)部門分不到1 名檢察官，這就導(dǎo)致了有的職能無法正常履行。而且由于力量分散，在科室辦理重大、復(fù)雜案件或事務(wù)時，往往難以有效應(yīng)對，導(dǎo)致辦案辦事質(zhì)量不高。此外，從檢察輔助人員與員額內(nèi)檢察官配比看，有的檢察輔助人員不到員額檢察官額一半，如果將檢察輔助人員平均分到各業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致輔助人員忙閑不均，如果根據(jù)業(yè)務(wù)量調(diào)配輔助人員，將使得有的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)沒有輔助人員，基層院只有實行大部制改革，才能最大化發(fā)揮輔助人員的作用。

同時，司法責(zé)任制改革也迫切要求推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。司法責(zé)任制改革，其核心要義是“誰辦案、誰負(fù)責(zé)，誰決定、誰負(fù)責(zé)”，無論是進(jìn)入員額內(nèi)的院領(lǐng)導(dǎo)，還是初出茅廬的入額檢察官，都是辦案一線人員，所以，司法責(zé)任制就是要且能夠打破層級壁壘，將應(yīng)該交由檢察官自己決定的事項交給本人決定，減少了行政性審批，部門就能夠“合署辦公”，機(jī)構(gòu)的扁平化就有必要?！皩z察機(jī)關(guān)來說，從司法辦案親歷性的特點出發(fā)，還要有效減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理層級，建立起突出檢察官辦案主體地位的司法辦案扁平化模式。”［1］

（二）改革探索的做法及成效

在探索過程中，池州市檢察院選擇編制最少的石臺縣檢察院（其時編制41 人，轉(zhuǎn)隸后28 人）先行探索，主要是考慮該院人少，自身也有改革的強(qiáng)烈需要，具體做法是從對辦案影響最小、職能交叉較多的辦公室、技術(shù)科、法警隊等綜合部門先行試點，比如辦公室和技術(shù)部門在信息化工作上有交叉，法警也有在辦公室兼職的情況，故而將其合并成綜合辦公室，作為全院綜合保障部門，工作效率有明顯的提升，減少了推諉扯皮的現(xiàn)象。試點成功后，逐步將公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所、民行、控申、案管等業(yè)務(wù)科室進(jìn)行部門合并、職能融合，將原有的13 個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“3 部1 局1 室”，即刑事檢察部（偵監(jiān)、公訴）、訴訟監(jiān)督部（監(jiān)所、民行）、綜合業(yè)務(wù)部（控申、案管、法律政策研究室）、綜合辦公室（辦公室、技術(shù)處、法警）、反貪局（反貪、反瀆、預(yù)防）。

借鑒探索的成果，當(dāng)年底全市4 個基層檢察院全面推開內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“大部制”改革?？傮w做法是，整合職能交叉、業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，撤并與檢察機(jī)關(guān)職能無直接關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)，杜絕1 人科室、2 人科室現(xiàn)象，從體制上破解了部門分設(shè)過多、辦案力量分散等痼疾。改革后4 個基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)從57 個下降到26個，精簡54%；在員額檢察官遴選中，以整合后的“大部”為單元，進(jìn)行案件量測算，以辦案量多少確定各“大部”遴選員額檢察官數(shù)量，入額檢察官直接進(jìn)入所報考部門，平穩(wěn)完成了機(jī)構(gòu)和人員的同步整合，同時實行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源配置重點向辦案業(yè)務(wù)部門傾斜，讓更多的辦案業(yè)務(wù)骨干從行政崗位轉(zhuǎn)到辦案崗位；原科室主要負(fù)責(zé)人不再審批審核案件，全部回歸辦案一線，各基層院入額領(lǐng)導(dǎo)也主動到一線帶頭辦案、直接辦案，使辦案力量得到進(jìn)一步增強(qiáng)，案多人少的現(xiàn)象得到明顯緩解（見表1）。各業(yè)務(wù)部部長由副檢察長、專職檢委兼任，打破原有的檢察長（副檢察長）、科長、組長、辦案人員多層管理的繁瑣審批流程，減少了層層審批和層層“把關(guān)”，實現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的縱向扁平化，有效提高了案件流轉(zhuǎn)速度和辦案效能，據(jù)抽樣調(diào)查，辦案效率明顯提升（見表2）。與此同時，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革契合了司法責(zé)任制要求，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察官責(zé)任心，促其投入更多精力來提高辦案質(zhì)量，檢委會審議案件數(shù)量明顯下降（見表3）。改革以來，全市基層檢察院辦理的案件中，未發(fā)現(xiàn)一起捕后無罪、不訴和撤案等情形，辦案質(zhì)量明顯提高。

表1 池州市基層檢察院入額檢察官辦案情況 （單位：件）

表2 池州市基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革前后批捕、起訴辦案期限比較情況

表3 池州市基層檢察院檢委會審議議題情況 （單位：件）

二、當(dāng)前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革需要認(rèn)真對待的問題

（一）關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督

從部門合并來看，特別是基層院類似“大部制”改革，機(jī)構(gòu)得到了最大程度整合，相互之間的融合強(qiáng)化了工作的配合，但原先基于部門之間的監(jiān)督制約就不復(fù)存在了，案管部門也不再是一個獨立的機(jī)構(gòu)，具體而言，從橫向來看，批捕和起訴職能在以案件類型為標(biāo)準(zhǔn)劃分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的背景下，合并到一個部門，實現(xiàn)了一件事情由一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)到底，一件案件由一個檢察官一辦到底，辦案效率得到了提高（見表2），但捕訴之間的監(jiān)督也不存在了。從縱向看，又如檢察官辦案責(zé)任制的性質(zhì)使然，它減少了來自上級領(lǐng)導(dǎo)或部門的“把關(guān)”式監(jiān)督，特別是部門負(fù)責(zé)人，大多數(shù)情況承擔(dān)了管理協(xié)調(diào)的職能，對具體的案件不再過問，檢察官獨立辦案。因此，就要建構(gòu)一種與之前監(jiān)督體系完全不同的監(jiān)督機(jī)制，即為了在增進(jìn)有利于檢察工作科學(xué)發(fā)展的價值的同時，也要一并配套避免其不利后果出現(xiàn)的制度機(jī)制，而這也是檢察改革需不斷磨合、完善之所在。

（二）關(guān)于專業(yè)化

毫無疑問，按照案件類型分類能夠一定程度上實現(xiàn)專業(yè)化，正如資深醫(yī)生往往是某一領(lǐng)域的專家，我們也同時注意到，即使醫(yī)生的專業(yè)化也是相對的，比如大量的診斷檢查依賴于專業(yè)的設(shè)備和其他部門，對疑難雜癥還可以不受限制地轉(zhuǎn)到任何條件更好、專業(yè)化更強(qiáng)的醫(yī)院，而且，即使是縣級醫(yī)院，其部門也是一應(yīng)俱全。與之不一樣的是，檢察官在辦理疑難復(fù)雜案件時，即使自身的專業(yè)化水平不能勝任，仍然要把案件辦下去，并且要對此終身承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)然，在此過程中，檢察官可以依托有限的資源，比如召開檢察官聯(lián)席會議、檢委會，這仍然是在本院范圍內(nèi)，且參與檢察官不承擔(dān)責(zé)任，而且，在一般情況下，由于專業(yè)化的制度設(shè)計和專業(yè)化的工作經(jīng)驗使然，某部門的檢察官與本級其他檢察官比較具有專業(yè)優(yōu)勢。此外，在制度范圍內(nèi)仍能獲得上級院的意見，但渠道非常狹窄，司法責(zé)任制后又進(jìn)一步收縮，且?guī)缀鯖]有A 省的案件到專業(yè)化更強(qiáng)的C 省辦理的制度空間。對基層院來說，細(xì)化案件類型產(chǎn)生的專業(yè)化因“大部制”而阻斷，只能說基于辦案性質(zhì)的融合，為基層院提高專業(yè)化提供了可能，但要真正實現(xiàn)專業(yè)化，任重而道遠(yuǎn)。

（三）關(guān)于機(jī)構(gòu)對應(yīng)

檢察機(jī)關(guān)上對下是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實際上，承載這種關(guān)系的更多是上下級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也就是條線之間的任務(wù)下達(dá)、工作報告等關(guān)系。為了使領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系順暢，長期以來，上下級檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都保持了很大程度上的對應(yīng)，上下級的領(lǐng)導(dǎo)也就能做到“無縫對接”，但由于每級檢察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)、規(guī)模大小差別大，而下級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是盡可能按照上級檢察機(jī)關(guān)的需要設(shè)置的，這就使市級特別是基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)空心化，出現(xiàn)履職忙閑不均，此輪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革消除了這個現(xiàn)象，但同時消除的還有上下級機(jī)構(gòu)的對應(yīng)，在實踐中也造成了工作對接的障礙，影響了“上命下從”的效率，有的表現(xiàn)為“中梗阻”，這也是改革的伴生問題。此外，這次改革中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱采取數(shù)字化表述形式，最高人民檢察院有10 個檢察廳，再到省院、市院、縣院，具體的檢察部門逐漸減少，同時也造成了上下級某個數(shù)字的檢察部門的職能并非完全一致，對以職能為內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字識別造成困難，對工作銜接也造成一定的不便，在對外開展工作時，比如當(dāng)事人在面對幾級檢察機(jī)關(guān)時，就可能會存在無所適從的情況。

三、完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的路徑分析

第一，規(guī)范化路徑。在伴隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革打破原有組織架構(gòu)的同時，原有依附于組織體系上的相互之間監(jiān)督制約關(guān)系就需要重新構(gòu)建，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)就要重新考量?！皟?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)考慮業(yè)務(wù)工作特性，即主要實施業(yè)務(wù)指導(dǎo)還是個案辦理。”［2］根據(jù)當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的實際情況，因為省級以上案管部門在機(jī)構(gòu)改革后予以保留，機(jī)制更加健全，且業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)具體辦案量相對較少，在省級以上宜構(gòu)建以案管部門為主的監(jiān)督體系,形成集中監(jiān)督模式，不在贅述。鑒于市級既要對下進(jìn)行指導(dǎo)，又要辦理一定的案件，承擔(dān)案件管理的部門也大多予以保留，故在發(fā)揮案管部門監(jiān)督作用的同時，也要在司法責(zé)任制框架下，特別是對一些疑難復(fù)雜的案件，發(fā)揮好檢委會、檢察長對案件辦理的監(jiān)督作用；鑒于基層院案管職能與其他部分業(yè)務(wù)職能都進(jìn)行了融合，且基層院案多人少的現(xiàn)狀，除了承擔(dān)案管職能的部門進(jìn)行日常監(jiān)督外，還要發(fā)揮業(yè)務(wù)部門體內(nèi)的監(jiān)督作用，如可將資深檢察官和未入額但辦案工作經(jīng)驗豐富的檢察干警集合起來，組成案件評查組，對檢察官辦理的案件進(jìn)行及時、全面評查，通過評查對辦案情況開展監(jiān)督。同時，也要注重引入外部監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)前，可進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員監(jiān)督作用，對人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍、方式等予以明確。

第二，專業(yè)化路徑。從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)計來看，其專業(yè)化的方向比較明顯，但從具體實現(xiàn)路徑來看，越是上級檢察院，專業(yè)化也更容易實現(xiàn)，因為其案件類型分工更細(xì)，比如，最高人民檢察院專門就未檢、公益訴訟設(shè)立機(jī)構(gòu)，從而更能促進(jìn)該領(lǐng)域的專業(yè)化，相比較而言，基層院因其機(jī)構(gòu)的“大部制”而在推進(jìn)專業(yè)化上困難較多，就需另辟蹊徑。具體而言，首先業(yè)務(wù)與行政工作要適當(dāng)分離，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后行政和業(yè)務(wù)工作各有所屬，在具體的工作中就要按照分工各司其職，就具體的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)來說，又可以進(jìn)一步分為業(yè)務(wù)性工作、行政事務(wù)性工作，要實現(xiàn)專業(yè)化，對檢察官而言，就要盡可能從日常行政事務(wù)性工作中獨立出來，而機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人因司法責(zé)任制減少了對具體案件的“把關(guān)”后，應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的如組織、協(xié)調(diào)、管理等行政事務(wù)性工作，內(nèi)勤因職責(zé)所在應(yīng)集中承擔(dān)具體的行政事務(wù)工作。其次，為克服專業(yè)化能力的客觀不足，特別是對專業(yè)水平要求較高案件也無法轉(zhuǎn)到其他檢察機(jī)關(guān)辦理的問題，最高人民檢察院關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案，即借助外腦的規(guī)定，無疑為各級院提高專業(yè)化水平提供了具體可操作的舉措，并且只要條件允許，這是可以突破地域限制的；從業(yè)務(wù)部門自身來看，除了補(bǔ)充、配強(qiáng)檢察官力量外，還要積極發(fā)揮檢察官助理的專業(yè)優(yōu)勢，比如，辦理金融類案件的部門，可選擇有金融專業(yè)或具有金融背景的檢察干警充實進(jìn)去；從全院來看，根據(jù)需要，可增加檢察技術(shù)人員力量，為辦案提供有力的輔助。最后，與同級公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)和有關(guān)部門建立協(xié)作機(jī)制，并可通過互派人員掛職、召開疑難復(fù)雜案件和類案研討等形式，取長補(bǔ)短，互通有無，以此來提高辦案的專業(yè)化水平。

第三，差異化路徑。本輪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，改變了機(jī)構(gòu)對應(yīng)型為職能適應(yīng)型模式，打破了上下機(jī)構(gòu)、職能的完全對應(yīng)比如未檢機(jī)構(gòu)、公益訴訟機(jī)構(gòu)，最高人民檢察院單獨設(shè)立，市以下大多沒有專門機(jī)構(gòu)，民行檢察職能最高人民檢察院一分為三，省以下或者一分為二，或者不分，對下級來說，就需要在承擔(dān)這些綜合職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確新的承接指令、報告工作的途徑。對此，一是可以采用辦案組的形式，以機(jī)構(gòu)內(nèi)的“機(jī)構(gòu)”形式，如未檢辦案組，來進(jìn)行平時業(yè)務(wù)工作的常態(tài)化對接，“在完成第一層級機(jī)構(gòu)調(diào)整，確保檢察一體化運行順暢的前提下，可以在第二層級機(jī)構(gòu)調(diào)整上因地制宜，由各地檢察院根據(jù)實際情況開展分組或分部門的設(shè)置就不會出現(xiàn)上級檢察院對于下級檢察院對口領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的缺位。”［3］這在某類案件量比較大的地方和基層院適用的比較多；二是個人負(fù)責(zé)的形式，如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對外“打包”負(fù)責(zé)，接受上級的指令，然后轉(zhuǎn)到機(jī)構(gòu)內(nèi)部再進(jìn)行分工，或者就本機(jī)構(gòu)的辦案工作統(tǒng)一組織向上匯報，當(dāng)然在具體對接上，內(nèi)勤應(yīng)承擔(dān)更多工作，這種行政性思路，能夠提高工作效率，但就案件辦理方面的承接，應(yīng)和辦案檢察官共同承擔(dān)，換句話說，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主要是溝通協(xié)調(diào)，檢察官主要是對案件內(nèi)容負(fù)責(zé)，這主要適用案件量不多和市級以上院。關(guān)于機(jī)構(gòu)的名稱，雖然現(xiàn)在適用數(shù)字化的名稱，但形式統(tǒng)一內(nèi)容卻不一致，對此，要確保在同一層級的檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一數(shù)字部門指向的職能一致，這就能在四級檢察機(jī)關(guān)確立機(jī)構(gòu)與職能對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)圖“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的特色和法律監(jiān)督的性質(zhì)。這是對檢察機(jī)關(guān)職能統(tǒng)一認(rèn)識的必然要求，也是形成完整統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、各司其職的法律監(jiān)督體系的必要保證?！保?］雖然上下因機(jī)構(gòu)多寡不一致，但做到同級一致，輔助機(jī)構(gòu)、職能在門戶網(wǎng)站、新媒體上常態(tài)公開、宣傳，久而久之就能“內(nèi)化于心”了。

注釋：

［1］邱學(xué)強(qiáng)：《恢復(fù)重建以來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗與啟示》，《檢察日報》2018 年11 月13 日。

［2］龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)及功能設(shè)置研究》，《法學(xué)家》2018 年第1 期。

［3］賈永強(qiáng)、簡琨益：《司改背景下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整路徑》，《人民檢察》2017 年第3 期。

［4］鄧思清：《檢察權(quán)內(nèi)部配置與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2013 年第2 期。