全球礦業(yè)政策演變的主要特點(diǎn)

孫春強(qiáng)，韓若藍(lán)，韓 松，徐笑辰

（自然資源部信息中心，北京100830）

20世紀(jì)50年代以來，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，礦業(yè)形勢(shì)也隨之變化。在復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和技術(shù)因素及其相互作用的影響下，各國(guó)的礦業(yè)政策持續(xù)調(diào)整，總體呈現(xiàn)出了一些共同的特點(diǎn)。認(rèn)識(shí)和了解這些特點(diǎn)，將有助于礦業(yè)政策制定者和礦業(yè)投資者把握這些變化背后的發(fā)展規(guī)律，合理地制定政策和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

1 礦業(yè)投資政策從緊到松再到有緊有松

一般來說，處于前工業(yè)化階段、工業(yè)化初期的國(guó)家，礦業(yè)政策偏松；處于工業(yè)化實(shí)現(xiàn)階段或后工業(yè)化階段的國(guó)家，礦業(yè)政策有緊有松。

20世紀(jì)50年代到70年代，國(guó)家民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)高漲，大量亞非國(guó)家紛紛獨(dú)立。這一時(shí)期，工業(yè)化國(guó)家對(duì)內(nèi)逐步完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)作等規(guī)則，對(duì)外通過其大型礦業(yè)機(jī)構(gòu)控制礦業(yè)投資。發(fā)展中國(guó)家則為了對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行更有效的控制，在60年代末70年代初開始控制礦業(yè)，普遍實(shí)行國(guó)有化、本國(guó)化等政策，限制或拒絕外國(guó)投資，許多外國(guó)礦業(yè)公司被收歸國(guó)有，或者在新的礦業(yè)項(xiàng)目中國(guó)有公司占大多數(shù)股份。

20世紀(jì)80年代到90年代，工業(yè)化國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)礦山環(huán)境，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)等制度，少數(shù)工業(yè)化國(guó)家進(jìn)行了部分私有化，例如英國(guó)的國(guó)營(yíng)煤炭工業(yè)公司、加拿大的Nanisivik鋅礦、芬蘭的Outokumpu銅礦等。受國(guó)家債務(wù)、礦產(chǎn)品低價(jià)格、國(guó)有企業(yè)高成本與低效率等因素的影響，印度、墨西哥、玻利維亞、匈牙利等許多發(fā)展中國(guó)家紛紛實(shí)行對(duì)外開放政策，放寬外國(guó)投資條件的限制，允許外國(guó)投資參與礦業(yè)或占全部股權(quán)，同時(shí)還對(duì)國(guó)有礦業(yè)公司進(jìn)行私有化。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，全球礦業(yè)投資政策出現(xiàn)趨同與分化的現(xiàn)象。趨同的情況是包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的越來越多的國(guó)家普遍重視礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、原住民和社區(qū)的收益等，都在保護(hù)環(huán)境的前提下推進(jìn)礦業(yè)審批流程簡(jiǎn)化。分化的情況是一些過去對(duì)外國(guó)投資實(shí)行很多優(yōu)惠的國(guó)家重新審視收益分配，再次強(qiáng)調(diào)資源的本國(guó)控制，而另一些過去對(duì)外國(guó)投資開放程度較低的國(guó)家進(jìn)一步放開了對(duì)外投資的限制[1-11]。

2 礦業(yè)發(fā)展從單一的資源開采轉(zhuǎn)向延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的多元化發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，礦產(chǎn)資源開采可以直接為資源國(guó)帶來外匯、增加收益。然而，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，許多礦產(chǎn)資源豐富的發(fā)展中國(guó)家為了避免陷入“資源陷阱”，逐步開始要求礦業(yè)要為經(jīng)濟(jì)的多元化做出貢獻(xiàn)，制定了要求提高礦產(chǎn)品附加值，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈等政策。同時(shí)，由于意識(shí)到礦業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特別是私營(yíng)部門的溢出效應(yīng)有限，不少國(guó)家還紛紛要求外國(guó)礦業(yè)公司要優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)厝藛T、優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品與服務(wù)，以及繳納相關(guān)基金等。

第一類政策是要求對(duì)礦產(chǎn)品進(jìn)行深加工，提高礦產(chǎn)品附加值，配合措施包括禁止原礦出口、提高出口稅、給予稅費(fèi)優(yōu)惠等。例如，印度尼西亞、柬埔寨、越南等國(guó)家，禁止原礦出口，并要求必須建設(shè)冶煉加工廠，其中尤以印度尼西亞最為典型。津巴布韋沒有頒布出口禁令，通過提高未加工鉻礦出口稅的方式，鼓勵(lì)鉻礦在該國(guó)境內(nèi)進(jìn)行深加工。澳大利亞通過稅收優(yōu)惠和能源補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)下游鋼鐵業(yè)的發(fā)展?？夏醽喴?guī)定在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行礦產(chǎn)品加工的礦業(yè)公司可以享受稅收優(yōu)惠。土耳其規(guī)定將開采出的礦石在該國(guó)境內(nèi)進(jìn)行加工的許可證持有者，可以少付50%的權(quán)益金。此外，菲律賓、盧旺達(dá)、加納、加蓬、安哥拉、玻利維亞、烏拉圭、巴西等國(guó)家也曾經(jīng)計(jì)劃或正在計(jì)劃要求出口的原礦必須留在該國(guó)境內(nèi)進(jìn)行加工[1-11]。

第二類政策是要求增強(qiáng)對(duì)本國(guó)人力、產(chǎn)品和服務(wù)的使用，配合措施包括實(shí)行新的引進(jìn)外國(guó)勞務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)或者限制簽證有效期等。例如，印度尼西亞要求礦業(yè)公司優(yōu)先使用本國(guó)公司提供的礦業(yè)服務(wù)。越南要求進(jìn)行礦產(chǎn)開采的實(shí)體需要雇傭人員進(jìn)行礦產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)及服務(wù)時(shí)要優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用?。哈薩克斯坦從2008年6月開始實(shí)行引進(jìn)外國(guó)勞務(wù)的新標(biāo)準(zhǔn)，還規(guī)定政府有權(quán)設(shè)定礦業(yè)公司使用哈薩克斯坦產(chǎn)品和服務(wù)的比例等。加拿大對(duì)雇傭外籍員工制定了嚴(yán)格的要求，還對(duì)外籍員工通過考試和獲取資質(zhì)證書等也做了要求，曾對(duì)臨時(shí)外來勞工工作簽證有效期進(jìn)行限制等[5-11]。

第三類政策是要求礦業(yè)公司繳納相關(guān)基金，支持社區(qū)發(fā)展。例如，塞拉利昂要求礦業(yè)公司把年收入總額的0.1%繳納到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)基金，用于社區(qū)項(xiàng)目。幾內(nèi)亞要求礦業(yè)公司必須建立“地方發(fā)展基金”，并從運(yùn)營(yíng)開始，將收入的0.5%～1%繳納到該基金中。印度建立了地區(qū)礦業(yè)基金，強(qiáng)制要求礦業(yè)公司出讓利潤(rùn)的26%或上一年的權(quán)益金，用于開發(fā)和恢復(fù)采礦項(xiàng)目影響的地區(qū)。布基納法索強(qiáng)制要求持有采礦許可證的礦業(yè)公司每月將營(yíng)業(yè)額的1%或開采出的礦產(chǎn)品價(jià)值的1%繳納地方發(fā)展基金。南非提出將向礦業(yè)公司按收入的1%征收社區(qū)發(fā)展基金[5-10]。

3 稅費(fèi)或權(quán)益金從保持相對(duì)固定不變轉(zhuǎn)向調(diào)整靈活多變

稅費(fèi)制度的穩(wěn)定性是吸引礦業(yè)投資的重要因素之一。許多發(fā)展中國(guó)家為了吸引礦業(yè)投資往往與礦業(yè)公司簽訂所謂的穩(wěn)定協(xié)議，或者在礦產(chǎn)協(xié)議中規(guī)定稅收穩(wěn)定性條款。然而，隨著礦產(chǎn)品價(jià)格的上漲，發(fā)展中國(guó)家逐漸開始調(diào)整協(xié)議的穩(wěn)定期或穩(wěn)定性條款的有效期，以更加靈活地適應(yīng)礦產(chǎn)品市場(chǎng)的變化，及時(shí)地獲取必要的收益。例如，莫桑比克、智利和阿根廷等國(guó)家廢除了稅收穩(wěn)定條款；剛果（金）在確保稅收體制相對(duì)穩(wěn)定的前提下將協(xié)議穩(wěn)定期從原來的10年不變縮短至5年不變等[5-10]。

此外，大多數(shù)國(guó)家的權(quán)益金計(jì)征也已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，主要包括三類情況。第一類情況是將從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，例如印度就對(duì)錳礦和鉻礦等礦產(chǎn)進(jìn)行了調(diào)整。到目前為止，僅有少數(shù)國(guó)家在使用從量計(jì)征，征收對(duì)象一般是工業(yè)礦物等大宗低價(jià)值的礦產(chǎn)品。第二類情況是將從價(jià)計(jì)征改為按利潤(rùn)計(jì)征，或者提高從價(jià)計(jì)征的比率，或者從單一的比率改為根據(jù)金屬價(jià)格來規(guī)定不同的比率等。例如加拿大多數(shù)省份在20世紀(jì)70～80年代都改為了按利潤(rùn)計(jì)征，包括厄瓜多爾、澳大利亞南澳大利亞州、剛果（金）等在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)在近70年來都普遍提高了權(quán)益金比率，泰國(guó)、多米尼加、贊比亞等國(guó)家分別對(duì)鉛、貴金屬、銅等礦產(chǎn)實(shí)行了權(quán)益金比率隨價(jià)格而定。第三類情況是從僅按利潤(rùn)計(jì)征改為選擇從價(jià)計(jì)征和按利潤(rùn)計(jì)征中的較高者，這類情況主要出現(xiàn)在發(fā)達(dá)的礦業(yè)國(guó)家，例如澳大利亞北方領(lǐng)土地區(qū)等[1-13]。

4 礦產(chǎn)資源開發(fā)模式從粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向綠色開發(fā)

發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)一直比較嚴(yán)格，獲得采礦許可證比較難，而且往往需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。發(fā)展中國(guó)家在20世紀(jì)90年代前為了發(fā)展本國(guó)礦業(yè)而忽視了環(huán)境保護(hù)，但此后，隨著企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的覺醒，開始極度重視采礦活動(dòng)造成的環(huán)境破壞，逐步規(guī)定了較為全面細(xì)致的環(huán)境要求。無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都開始在全國(guó)范圍或部分生態(tài)環(huán)境敏感的區(qū)域禁止采礦，或者對(duì)某些礦產(chǎn)禁止開采。

一些國(guó)家將環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先地位，不同程度禁止采礦活動(dòng)。例如，美國(guó)緬因州禁止大規(guī)模采礦。薩爾瓦多全面禁止金屬采礦。哥倫比亞托利馬省卡哈馬卡鎮(zhèn)禁止露天采礦。津巴布韋禁止開采水域附近的沖積礦床。菲律賓關(guān)閉或暫停了若干座在產(chǎn)礦山，計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)禁止露天采礦以及江河流域的采礦活動(dòng)等。

一些國(guó)家對(duì)非常規(guī)油氣的開發(fā)持謹(jǐn)慎態(tài)度，由于擔(dān)憂其對(duì)環(huán)境造成破壞，禁止壓裂鉆探活動(dòng)。例如，歐洲普遍反對(duì)頁(yè)巖氣的勘探開發(fā)。澳大利亞維多利亞州永久禁止陸上非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)。墨西哥左翼政黨曾呼吁禁止壓裂鉆探活動(dòng)。巴西眾議院曾討論禁止開展非常規(guī)油氣壓裂鉆探活動(dòng)。

一些國(guó)家提高了環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。例如，烏拉圭對(duì)礦山閉坑等制定了更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。秘魯從2014年開始實(shí)施被認(rèn)為是世界上最嚴(yán)格的新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，降低了二氧化硫排放量的標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞新南威爾士州和加拿大魁北克省都提高了環(huán)境保護(hù)的要求，以及一些礦業(yè)項(xiàng)目的審批門檻。

越來越多的國(guó)家在嚴(yán)格要求保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)礦業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省、魁北克省加強(qiáng)了政府監(jiān)管，加大了行政處罰的力度，提高了罰金的數(shù)額等。吉布提增加了執(zhí)法措施，對(duì)不合規(guī)者推出新處罰。巴西要求國(guó)家礦業(yè)管理局限制礦山排放尾礦和廢棄物[5-11]。

5 政策的關(guān)注領(lǐng)域從陸地?cái)U(kuò)大到海底與外太空

時(shí)至今日，礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)仍然主要集中在陸地。但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，人類勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源的領(lǐng)域已經(jīng)擴(kuò)大到海底、外太空等更為廣闊的空間。

在海底礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)方面，20世紀(jì)60年代開始，海底礦產(chǎn)資源受到密切關(guān)注。20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《國(guó)家管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則的宣言》，自此，海底采礦熱潮初起，但因世界金屬價(jià)格在20世紀(jì)90年代前后直至21世紀(jì)初持續(xù)低迷，發(fā)展中國(guó)家的礦產(chǎn)資源開采相對(duì)容易，海底采礦熱潮停止。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著世界金屬價(jià)格的上漲，海洋采礦和加工技術(shù)的進(jìn)步，以及陸地開采面臨日漸嚴(yán)重的壓力等，海底采礦熱潮再次興起。為此，聯(lián)合國(guó)海底管理局陸續(xù)制定了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》以及《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》等，規(guī)定了進(jìn)行勘探活動(dòng)時(shí)需要遵循的事宜。目前正在制定《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》。為了抓住海底采礦的新熱潮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多陸地資源比較匱乏的國(guó)家和缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的小島嶼發(fā)展中國(guó)家，例如英國(guó)、多米尼加、湯加、庫(kù)克群島、斐濟(jì)、圖瓦盧等紛紛出臺(tái)政策，有效規(guī)范海底采礦活動(dòng)[5-10]。

在太空采礦方面，長(zhǎng)時(shí)間以來主要停留在夢(mèng)想或者稱為理論研究層面，然而，近些年來，許多國(guó)家的航天機(jī)構(gòu)和商業(yè)公司開始積極關(guān)注太空資源的利用。在美國(guó)深空工業(yè)公司、行星資源公司等公司的小行星采礦活動(dòng)的引領(lǐng)下，太空采礦的時(shí)代已越來越近了。《外太空公約》對(duì)太空采礦的制度規(guī)定已經(jīng)顯現(xiàn)出不足，亟待修訂或補(bǔ)充。目前，為搶占先機(jī)，美國(guó)和盧森堡先后制定并出臺(tái)了太空采礦相關(guān)的政策[5,10]。

總的來看，近70年以來，在礦業(yè)繁榮時(shí)期，礦業(yè)政策偏緊；在礦業(yè)低迷時(shí)期，礦業(yè)政策偏松；在礦業(yè)調(diào)整時(shí)期，礦業(yè)政策出現(xiàn)分化，有緊有松。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家希望保持在礦業(yè)開發(fā)中的先發(fā)優(yōu)勢(shì)；發(fā)展中國(guó)家則希望將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，改變本國(guó)在全球價(jià)值鏈中的地位，使本國(guó)政府和人民能從礦產(chǎn)資源中獲得更多收益。無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都已普遍重視礦業(yè)公司的社會(huì)責(zé)任，并在政策調(diào)整中不斷尋找礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)。