中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法研究*

劉云亮

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南 ?？?570228)

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，是習(xí)近平總書記“413”講話指明海南未來三十年全面深化改革開放的國家戰(zhàn)略重大決策。①打造自由貿(mào)易港政策和制度體系，關(guān)鍵在于立法先行，制定和出臺具有中國特色自由貿(mào)易港法律法規(guī)體系。自由貿(mào)易港建設(shè)立法先行，實現(xiàn)于法有據(jù)，核心問題在于賦予海南省人大及其常委會享有與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的立法權(quán)，以此推進自由貿(mào)易港法治建設(shè)，已經(jīng)納入到國家的頂層設(shè)計范疇。中央全面依法治國委員會表決通過《關(guān)于全面推進海南法治建設(shè)、支持海南全面深化改革開放的意見》，②已經(jīng)全面規(guī)劃海南法治建設(shè)的重大事項，尤其是明確立法保障中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，推進海南法治建設(shè)。海南自由貿(mào)易港建設(shè)，需要解放思想、大膽創(chuàng)新。敢闖敢試，制度創(chuàng)新。敢為人先，體制創(chuàng)優(yōu)。埋頭苦干，機制創(chuàng)業(yè)。建設(shè)中國自由貿(mào)易港，探索建立開放型經(jīng)濟新體制，這是中央“12號文件”賦予全面深化改革開放新使命。海南如何充分利用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，打造創(chuàng)新制度，營造體制優(yōu)勢，優(yōu)化營商環(huán)境，推動機制創(chuàng)業(yè)，成為中國特色自由貿(mào)易港創(chuàng)新立法體制的一個重大問題。

一、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法緣起

回顧海南建省，創(chuàng)建經(jīng)濟特區(qū)，并賦予海南享有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，系源自1988年4月七屆全國人大一次會議授權(quán)立法決議。三十年來，海南利用中央權(quán)力的下放或授權(quán)，充分運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，制定并形成了獨具特色的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)體系，實行與內(nèi)地不同的一些特殊經(jīng)濟政策和經(jīng)濟管理體制，創(chuàng)造了海南經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的輝煌成就。海南經(jīng)濟特區(qū)三十年成功的經(jīng)驗之一，就是充分有效運用授權(quán)立法，創(chuàng)造經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)濟政策和特殊的經(jīng)濟管理體制的“特”，形成經(jīng)濟特區(qū)的立法自主性，造就海南經(jīng)濟特區(qū)體制新優(yōu)勢?！?13”講話進一步明確“新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，賦予經(jīng)濟特區(qū)新的歷史使命”，將經(jīng)濟特區(qū)給予新的定位，即改革開放的“重要窗口”、“試驗平臺”、“開拓者”和“實干家”。中央“12號文件”，明確海南“三區(qū)一心”未來三十年發(fā)展戰(zhàn)略定位。③構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港政策和制度體系，重在解放思想、大膽創(chuàng)新。敢闖敢試，體制創(chuàng)新，以此推動和探索建立開放型經(jīng)濟新體制。

(一)經(jīng)濟特區(qū)立法定位

自由貿(mào)易港建設(shè)，立法先行，重在法治保障。海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，立法上仍是存在許多法律困境。海南經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限仍然受限，未經(jīng)授權(quán)，仍無法推進有關(guān)自由貿(mào)易港法治創(chuàng)新，難以創(chuàng)設(shè)自由貿(mào)易港新體制新優(yōu)勢。自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新，將受制于現(xiàn)行一些法律或行政法規(guī)約束，自由貿(mào)易港建設(shè)創(chuàng)新體制，則與上位法相矛盾。事實上，社會每次變革和體制創(chuàng)新，都會涉及突破舊體制束縛問題。自由貿(mào)易港創(chuàng)建和變革的法律依據(jù)缺失，則依附著巨大風(fēng)險和非法、違法的指責(zé)與質(zhì)疑，甚至背負“罪責(zé)”。人們在追求新時代良法善治，已是市場法治建設(shè)的目標，以良好的法治促進和保障高質(zhì)量發(fā)展市場經(jīng)濟，成為市場法治建設(shè)的重要內(nèi)容。改革與法治的關(guān)系，政府與市場的關(guān)系，市場法治缺失，政府治理與市場失序等，將導(dǎo)致“良性違法”。[1]適時推出授權(quán)立法，將極大化解這些指責(zé)及“罪責(zé)”的后顧之憂，實現(xiàn)自始至終合法推進。授權(quán)立法制度也因此得到各國強烈關(guān)注和廣為適用，使其較為理想化解體制創(chuàng)新的法律滯后性、推進行政效率提升、緩解國家不同區(qū)域間的經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面協(xié)調(diào)矛盾等等。[2]在新中國成立之初，就曾經(jīng)實施過授權(quán)立法，如有兩個重要決議已表明第一屆、第二屆全國人大就適用授權(quán)立法制度。④1978年改革開放以來，授權(quán)立法已經(jīng)成為全國人大及其常務(wù)委員會的一項重要的立法活動形式，涉及制定經(jīng)濟特區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)的法規(guī)規(guī)章、國務(wù)院的行政法規(guī)、香港澳門管理事務(wù)、外交事務(wù)等內(nèi)容。授權(quán)立法已成為解決改革開放與經(jīng)濟體制創(chuàng)新法治保障問題、處理中央與地方關(guān)系、理順立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系等等重大問題的重要路徑。立法權(quán)專屬于全國人大和全國人大常委會，也只有全國人大和全國人大常委會才有權(quán)處分或決定立法權(quán)，授權(quán)立法的決議也只能由全國人大及其常委會依法進行。[3]2015年修訂《立法法》，將授權(quán)立法進行相應(yīng)規(guī)范，諸如《立法法》第11條規(guī)定：授權(quán)立法事項，當立法條件成熟時，應(yīng)該終止授權(quán)，而授權(quán)主體及時制定法律。表明有授權(quán)，更要有收權(quán)。然而，此條規(guī)定其實對單一事項授權(quán)尚可，即具體單一事項立法授權(quán)可以如此規(guī)制，但對于綜合事項或區(qū)域性的授權(quán)立法則不然。就經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法而言，其發(fā)展戰(zhàn)略定位決定了經(jīng)濟特區(qū)亟需法治創(chuàng)新，推動立法創(chuàng)新。授權(quán)立法，恰恰是為經(jīng)濟特區(qū)立法創(chuàng)新的提供了充分合法性，是經(jīng)濟特區(qū)充當經(jīng)濟體制改革“試驗平臺”的法治保障。那些主張借此指責(zé)有損“法制統(tǒng)一”、“立法平等”等而否定經(jīng)濟特區(qū)立法的學(xué)者，[4]沒有從根本上認知經(jīng)濟特區(qū)戰(zhàn)略地位和作用。經(jīng)濟特區(qū)在改革開放和經(jīng)濟體制中“排頭兵”作用，已經(jīng)充分彰顯授權(quán)立法的實踐價值。黨的十八屆三中全會做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指明了改革開放、實踐發(fā)展、解放思想永無止境，全面深化改革是一場偉大的新時代新革命，更需創(chuàng)新體制，尤其是通過法治政府、法治市場和法治社會，實現(xiàn)政府治理、市場治理和社會治理，促進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。如此之下，經(jīng)濟特區(qū)仍將充分發(fā)揮全面深化改革的“排頭兵”作用。不僅如此，經(jīng)濟特區(qū)“試驗平臺”作用也在實踐中得到不斷發(fā)揮，許多領(lǐng)域諸如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、行政體制改革、創(chuàng)新社會管理、保護生態(tài)環(huán)境等方面，都會對立法創(chuàng)新提出新要求?！皩嵺`是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展?！盵5]P45中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，創(chuàng)新我國對外開放新舉措，推動海南經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展升級，成為我國經(jīng)濟特區(qū)全面深化改革和進一步擴大開放的“試驗平臺”實踐。

(二)中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法的緊迫性

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，關(guān)鍵在于打造中國特色和充分彰顯自由貿(mào)易港活力，顯現(xiàn)中國對外開放的決心和實力。自由貿(mào)易港作為當今世界最高水平的開放形態(tài)，不僅僅需要有一流的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)美自然資源等硬件環(huán)境，更重要的還要營造世界一流的優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。建設(shè)自由貿(mào)易港，需要立足海南，凸顯中國特色，發(fā)展定位國際視野，引進和借鑒國際先進經(jīng)驗，探尋和創(chuàng)新體制模式，這需要法治保障和立法支持。2013年以來第十二屆全國人大常委會已經(jīng)進行多次“試點授權(quán)”，其目的就是彰顯“重大改革于法有據(jù)”⑤的政治承諾的示范性舉措?！霸圏c授權(quán)”自身也須“于法有據(jù)”，既要求符合形式意義的授權(quán)決議，又要求能夠真正顯現(xiàn)其實質(zhì)意義的“授權(quán)立法”。[6]有關(guān)經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的規(guī)范也已納入到2015年修訂的立法法范疇，已實現(xiàn)“于法有據(jù)”。然而，經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法仍具有局限性，無法適應(yīng)和滿足中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)需要。海南建省創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法決議，明確經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限及其適用條件、程序，明確“授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關(guān)法律，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”，⑥其授權(quán)立法的出發(fā)點，在于海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要。如今三十年前后的具體情況及其實際需要都發(fā)生相應(yīng)變遷，尤其是三十年后更需要海南經(jīng)濟特區(qū)在經(jīng)濟體制和改革開放政策方面重大更大更多的“大膽試、大膽闖”舉措。建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，更是要求既要突破現(xiàn)行一些與自由貿(mào)易港政策制度不相符的法律、行政法規(guī)束縛，又要強調(diào)依法建設(shè)和依法推進，這亟需法治保障和創(chuàng)新。這也可以從另一個層面表明創(chuàng)建自由貿(mào)易港需要相應(yīng)的法治創(chuàng)新，法治創(chuàng)新更大意義上有顯現(xiàn)為立法創(chuàng)新。大膽充分實施授權(quán)立法，將更適合和有利于自由貿(mào)易港法治創(chuàng)新。

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)就一直努力嘗試創(chuàng)新立法，尤其是在金融創(chuàng)新方面引入立法創(chuàng)新，但都遇到種種障礙。如國務(wù)院在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》盡管已明確了上海市要通過地方立法，構(gòu)建與自由貿(mào)易試驗區(qū)相適應(yīng)的管理體制。然而，我國地方金融事權(quán)受限，地方立法權(quán)限無法創(chuàng)新金融發(fā)展新體制，自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新體制成為無源之水。[7]事實上，上海等省市有關(guān)自貿(mào)區(qū)條例在框架結(jié)構(gòu)基本趨同，其內(nèi)容大同小異，主要涉及管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面內(nèi)容，但都未能真正意義上觸及管理體制上創(chuàng)新，凸顯了各個自貿(mào)區(qū)立法“零敲碎打”逐項授權(quán)立法模式的局限性， 我國最高立法機關(guān)應(yīng)當適時推進制定《中國自貿(mào)試驗區(qū)法》，提升自貿(mào)試驗區(qū)法律位階。[8]自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法更多表現(xiàn)為逐項事權(quán)具體事宜的授權(quán)，引發(fā)逐一授權(quán)立法備案，自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新無法推進。我國自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的困境，給中國特色自由貿(mào)易港立法制度構(gòu)建及其創(chuàng)新，帶來了很大的挑戰(zhàn)和壓力，更為自由貿(mào)易港授權(quán)立法制度建立及其完善的必要性和可行性帶來更多借鑒啟示。

(三)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的正當性

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，構(gòu)建與其相應(yīng)的立法制度，突破現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)立法困境，充分顯現(xiàn)出必要性?？v觀國外自貿(mào)港制度，打造自貿(mào)港有一個特殊的“治外法權(quán)”屬性，并以此構(gòu)建該港區(qū)域享有特殊法制，其目的在于，確保港內(nèi)的貨物和船舶可以自由流通、人員自由流動、貨幣自由兌換，任何進口貨物享有關(guān)稅豁免待遇。[9]這表明自貿(mào)港法制與自貿(mào)區(qū)法制有著根本差異性，自貿(mào)港所亟需構(gòu)建的各種自由貿(mào)易制度，更需要得到相應(yīng)法治保障，尤其是有創(chuàng)新的立法制度保障。自貿(mào)區(qū)一般意義上逐一事項授權(quán)立法的制度模式，無法滿足和保障自貿(mào)港體制創(chuàng)新所需更多更大更充分的立法權(quán)。理解和認知自貿(mào)港立法權(quán)，還需要有一個正確的法治思維和法治方式，意識到我國全面深化改革，進行國家政府、市場和社會治理過程，其本身就是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的過程，需要法治思維，依法治方式推進，形成法治秩序。[10]中國特色自由貿(mào)易港法治建設(shè)，正需要有相應(yīng)的法治思維突破，認知創(chuàng)設(shè)自貿(mào)港法治需要一個新思維，更要有法治方式。如何創(chuàng)設(shè)自貿(mào)港立法制度，思考運用授權(quán)立法，創(chuàng)設(shè)中國特色自由貿(mào)易港立法權(quán)，推進實施并形成中國特色自由貿(mào)易港立法制度，正是科學(xué)的法治思維和法治方式的過程。中國特色自由貿(mào)易港立法的正當性，不僅源自我國經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法實踐經(jīng)驗總結(jié)和自貿(mào)區(qū)逐一事項授權(quán)立法的困境所思，更多情形表明來自域外知名自由貿(mào)易港成功范例經(jīng)驗啟示。法治創(chuàng)新是自由貿(mào)易港體制創(chuàng)新的靈魂和核心，立法創(chuàng)新則是自貿(mào)港制度創(chuàng)新的根本保障。實施授權(quán)立法，更是打造中國特色自由貿(mào)易港的根本法治路徑。反之，限定經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)或適用逐一單項授權(quán)，或采取更多更繁“備案”式立法審查，甚至呼吁全國人大應(yīng)及時廢除授權(quán)立法或更多適用特殊事項個案式單項授權(quán)，不再進行一攬子授權(quán)。[11]上述觀點都將極大影響和抑制自貿(mào)港立法創(chuàng)新，嚴重阻礙中國特色自由貿(mào)易港立法權(quán)的產(chǎn)生和崛起。

賦予自由貿(mào)易港立法權(quán)，并非完全沒有先例，且已被實踐所證明是可以完全正確和成功的。我國無論是經(jīng)濟特區(qū)立法實踐，還是改革開放以來許多政策措施出臺實施，都已經(jīng)表明經(jīng)濟法律制度不斷得到成功推進，授權(quán)立法得以廣泛適用，滿足改革開放初期對制度頻繁變動和及時應(yīng)對的需求，并能彌補立法機關(guān)立法能力的不足。[12]經(jīng)濟特區(qū)實施特殊經(jīng)濟政策，授權(quán)立法賦予其立法活動的合法性及其經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)正當性，充分證明了經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的實踐正確性與合理性，更加更多體現(xiàn)了“政策性”或“差異性”的必要性，從而使經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法更加彰顯其重要意義。

二、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法創(chuàng)新

我國現(xiàn)行立法體制框架確立于1982年憲法，2000年《立法法》又進一步完善具體立法事項規(guī)則，涉及最高權(quán)力機關(guān)的專屬立法事項、具體授權(quán)立法、擴大地方立法權(quán)限范圍及部門規(guī)章制定權(quán)限等等。2015年再次修訂《立法法》，主要就立法體制、稅收法定、授權(quán)立法、適當擴大設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)等內(nèi)容，再進行修改完善。在授權(quán)立法時限、授權(quán)事項范圍、授權(quán)適用原則、授權(quán)實施情況報告等方面，也做了更具體規(guī)定。直接規(guī)制和限定此前包括經(jīng)濟特區(qū)立法在內(nèi)的所有授權(quán)立法活動，形成我國較具有特色且相對完善的授權(quán)立法制度。此次修訂還強化全國人大實施包括經(jīng)濟特區(qū)立法在內(nèi)的行政法規(guī)地方性法規(guī)備案制度，積極處理有關(guān)國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議。[13]表明經(jīng)濟特區(qū)立法活動也納入到修訂后的立法法規(guī)范范疇，逐一事項授權(quán)立法、逐一事項備案、逐一事項報告的經(jīng)濟特區(qū)立法制度，讓海南省人大及其常委會形式上，雖然仍充分享有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和省級地方立法權(quán)“雙重立法”屬性，但是嚴格的備案審查制和三個“逐一”制，足以制衡海南經(jīng)濟特區(qū)立法“任性”、“自主性”和“創(chuàng)新性”。面對此情形，中國特色自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新性又如何凸顯，成為自貿(mào)港體制創(chuàng)新和法治創(chuàng)新的重要突破口。

(一)自由貿(mào)易港授權(quán)立法形式創(chuàng)新

值得肯定的是新修訂的《立法法》，有助于促進我國全面深化改革和全面推進依法治國新發(fā)展，更加全面完善和規(guī)范我國授權(quán)立法制度和實踐。全國人大及其常委會授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法決定，許可被授權(quán)機關(guān)制定有關(guān)變通國家法律、行政法規(guī)的地方性法規(guī)，該變通即“有權(quán)依據(jù)具體情況，對法律、法規(guī)等上位階法作非原則性的變動和突破”[14]。如此表明授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法“初心”，就是“變通”、“創(chuàng)新”，是經(jīng)濟特區(qū)基于政策內(nèi)容先行先試的改革策略，率先嘗試試驗性立法創(chuàng)新，探尋體制改革的立法依據(jù)，為體制創(chuàng)新優(yōu)勢進行相應(yīng)的授權(quán)立法，保障突破性改革具有內(nèi)容和形式的合法性。授權(quán)立法具有變通底線要求，其目的在于把控授權(quán)立法，確保授權(quán)立法對法律穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和權(quán)威性等不構(gòu)成威脅。[15]如此構(gòu)成我國立法制度的中央立法與地方立法關(guān)系的秩序性、持續(xù)性與和諧性，促進經(jīng)濟特區(qū)持續(xù)穩(wěn)定有序推進法治創(chuàng)新和制度體制創(chuàng)新發(fā)展與完善。

設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，嘗試打造一種新的體制，推行投資負面清單制度，強化簡政放權(quán)，實施創(chuàng)新法律制度。然而，我國已經(jīng)設(shè)立的11個自由貿(mào)易區(qū)并不是具有法律意義上的行政區(qū)劃，往往分屬于不同選擇區(qū)域的“飛地”，其行政管理、司法事物管轄等諸多方面都具有非行政區(qū)域性，如此狀態(tài)亟需通過自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新，實現(xiàn)法治創(chuàng)新和推進創(chuàng)新管理體制，消除立法體制的阻礙。[16]自貿(mào)區(qū)法律定位具有特殊性，其與經(jīng)濟特區(qū)一道嘗試立法創(chuàng)新，“摸著石頭過河”成為制度創(chuàng)新的心理支撐。防止改革亂象，避免改革風(fēng)險，降低改革成本，亟需強化頂層設(shè)計，并鼓勵大膽探索、先行先試創(chuàng)新法治。[17]新修訂《立法法》越是將多元化的立法制度進行完善，各層次的立法創(chuàng)新就越加艱難，經(jīng)濟特區(qū)和自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的完善與規(guī)范，也增加了經(jīng)濟特區(qū)和自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新的難度和程序障礙與限制。如今建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，將“逐步探索、穩(wěn)步推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策體系?！盵18]這“兩步兩分”(即逐步探索穩(wěn)步推進與分步驟分階段)的構(gòu)建模式，更加需要能夠充分彰顯立法創(chuàng)新能力和法治保障力的自由貿(mào)易港立法制度。也預(yù)示自由貿(mào)易港政策創(chuàng)新與監(jiān)管制度，將會受到來自現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的強烈約束，通過政策和立法創(chuàng)新將產(chǎn)生與上位法矛盾，并引發(fā)法律沖突的風(fēng)險。

在強化“依法治國”戰(zhàn)略背景之下，立法創(chuàng)新需要有特殊的政策創(chuàng)新，獲得現(xiàn)行法律框架下逾越“法律紅線”的合法性。[19]建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，研究和探尋政策創(chuàng)新空間拓展的合法性問題，“兩步兩分”是一種強調(diào)漸進性的創(chuàng)新和突破，是亟需獲得全國人大授權(quán)，創(chuàng)制一種不同于經(jīng)濟特區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)的授權(quán)立法、且專門針對和適用于中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的特殊授權(quán)立法體制，即中國特色自由貿(mào)易港立法權(quán)制度。該制度核心在于立法形式上獲得全國人大授權(quán)海南省人大及其常委會，享有制定專門適用海南自由貿(mào)易港建設(shè)所需的自由貿(mào)易港法規(guī)，使海南形成具有包括經(jīng)濟特區(qū)立法、省級地方立法和自由貿(mào)易港立法的“三權(quán)立法”機制。自由貿(mào)易港立法，將成為現(xiàn)行立法體制之外創(chuàng)新。其形式創(chuàng)新渴望來自全國人大創(chuàng)新授權(quán)立法，以此助推和創(chuàng)新發(fā)展我國多元化的立法體制，適應(yīng)我國全面深化改革開放新需要新發(fā)展，滿足自由貿(mào)易港建設(shè)所亟需的來自頂層設(shè)計意義的自下而上的改革試驗所需。

(二)自由貿(mào)易港立法權(quán)限創(chuàng)新

創(chuàng)制中國特色自由貿(mào)易港立法新體制，不僅僅需要全國人大出臺有關(guān)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的決議，而且更重要的是明確自由貿(mào)易港立法權(quán)限、范疇、情形等內(nèi)容。2015年修訂《立法法》完善經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法制度，更加明確經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限事項及其適用程序，也劃定中央與地方立法事權(quán)情形。自由貿(mào)易港創(chuàng)新立法，更多關(guān)注和聚焦的問題在于，海南自由貿(mào)易港建設(shè)，究竟能夠獲得來自中央許可原本屬于中央事權(quán)的授權(quán)范圍。這涉及中央與海南自由貿(mào)易港建設(shè)所涉及的地方事權(quán)厘定與授權(quán)關(guān)系問題，突破地方事權(quán)一般意義上的界定，不僅需要有法理依據(jù)和實踐所需，而且更需要創(chuàng)新的勇氣和正當路徑。

世界各國有關(guān)事權(quán)認知與劃定，中央與地方事權(quán)劃分標準，都與各國政治、經(jīng)濟、文化習(xí)慣、民族、宗教及其法治文明等因素緊密相關(guān)，國體與政體、國家結(jié)構(gòu)形式與地理區(qū)域位置等也影響和決定中央與地方事權(quán)關(guān)系?；诓煌臉藴剩覈聶?quán)劃分的方法也是不同的，如依歸屬主體不同，分為中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共享事權(quán)。依內(nèi)容屬性不同，分為立法監(jiān)管與事權(quán)實施。[20]9在明確中央與地方事權(quán)后，地方立法權(quán)則不能越權(quán)越位，在未獲得中央授權(quán)或未經(jīng)合法途徑，則不可擅權(quán)。立法事權(quán)在中央與地方之間劃分標準，更多考慮地方立法權(quán)本質(zhì)屬性與屬地現(xiàn)實情況相結(jié)合。我國國體與政體國情，中央集權(quán)與單一制結(jié)構(gòu)中央權(quán)威，決定了立法事權(quán)更加集中于中央。立法明確地方立法權(quán)的范圍，可以賦權(quán)與控權(quán)的功用，也可防控地方政府間的立法競爭。主張將立法事權(quán)進行縱向劃分呈現(xiàn) “倒金字塔”結(jié)構(gòu)，向中央立法傾斜，全國人民代表大會及其常委會享有《立法法》第8條所規(guī)定的十一項專屬事權(quán)。[21]中央立法專屬權(quán)，充分確保和維護中央立法權(quán)統(tǒng)一性和權(quán)威性。在規(guī)制事權(quán)配置路徑上，主張原則上與事權(quán)實施的配置相適應(yīng)，但也不一定強求立法權(quán)與事權(quán)實施完全對應(yīng)，中央可依實際情況采取相應(yīng)授權(quán)等路徑進行配置。諸如，財政基本法“三類三級”配置路徑，即中央政府事權(quán)、地方政府事權(quán)和中央與地方政府共享事權(quán)，分別對于三種配置路徑。劃分地方性事務(wù)與中央性事務(wù)，是厘定地方立法權(quán)限的重要前提。新《立法法》已經(jīng)極大調(diào)動和強化了地方立法創(chuàng)新的積極性，同時又將其嚴格限定于城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面，厘清了中央立法與地方立法的事項關(guān)系，實現(xiàn)中央和地方在立法實踐與法治理念協(xié)調(diào)一致。[22]建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，賦予自由貿(mào)易港授權(quán)立法，創(chuàng)制自由貿(mào)易港立法權(quán)，將直接構(gòu)成對十一項中央專屬事權(quán)的挑戰(zhàn)。自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新，將再次考驗我國立法體制的統(tǒng)一性和多樣性。多年來，中央立法與地方立法，一直在兩者間尋找一個黃金分割點，努力實現(xiàn)必要的張力平衡。[23]創(chuàng)建自由貿(mào)易港新體制，探尋自由貿(mào)易港立法創(chuàng)新路徑。中央授權(quán)或決定放權(quán)也許是一直創(chuàng)新法治思維，助推法治方式創(chuàng)新，實現(xiàn)自由貿(mào)易港充分得到授權(quán)或放權(quán)，推進實施良法善治的法治保障。習(xí)近平總書記“413”講話指出，海南要“以制度創(chuàng)新為核心，賦予更大改革自主權(quán)，支持海南大膽試、大膽闖、自主改，加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境”。[24]解放思想，敢試敢闖，制度創(chuàng)新，成為海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的精神體現(xiàn)。授權(quán)試行，激發(fā)主體，放膽創(chuàng)新，釋放活力，成為建設(shè)海南自由貿(mào)易港的基本路徑。

自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將促進自由貿(mào)易港的立法創(chuàng)新，也將再次考驗和檢驗中央與地方立法權(quán)的黃金分割點。事實上，兩者平衡并不是絕對的，在中央與地方權(quán)限分割中，尋求創(chuàng)新發(fā)展的新平衡機制，不僅可以彰顯權(quán)力合理的縱向配置，提高公共部門履行職責(zé)的質(zhì)量和效率，從而最大限度地促進社會福利的增長，[25]而且無論是聯(lián)邦制國家的地方權(quán)力范圍由地方憲法所保障，或是單一制國家的地方立法權(quán)卻由中央政府通過修改憲法來實現(xiàn)。[26]其理論依據(jù)在于，源自顯現(xiàn)信息優(yōu)勢和簡化管制結(jié)構(gòu)的“事務(wù)管轄權(quán)”配置原則?？扑乖?，搜集信息、制定法規(guī)與政策和執(zhí)行活動花費等因素決定了政府管制成本，“信息優(yōu)勢”是政府降低管制成本的核心要素和基本關(guān)注點。[27]適當授權(quán)或放權(quán)，調(diào)動地方事權(quán)管轄的積極性，激活地方的創(chuàng)造力，釋放海南建設(shè)自由貿(mào)易港的立法活力，另一個層面上展示我國多元化的立法體制，從完善再到更高一級完善，進而又實現(xiàn)新完善的螺旋式上升發(fā)展態(tài)勢。

(三)自由貿(mào)易港立法程序創(chuàng)新

法治保障，程序優(yōu)先。授權(quán)立法，創(chuàng)新程序。海南建設(shè)自由貿(mào)易港，尋求體制新優(yōu)勢。2015年修訂《立法法》更多賦予地方立法權(quán)，但其立法程序上更加強合法性，突出實施地方立法備案制度。就經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)而言，其立法空間主要顯現(xiàn)為四個方面內(nèi)容，[28]但是在具體立法程序?qū)彶榉矫妫瑓s是有了更多明確規(guī)定，《立法法》第96、97條和第9條規(guī)定了合法性審查的情形、審查機關(guān)及其審查權(quán)限，體現(xiàn)授權(quán)或放權(quán)的同時，強化和加大對地方立法的監(jiān)督。立法程序的正當性與合法性，規(guī)定集中表現(xiàn)為立法權(quán)限依據(jù)的充分性和程序規(guī)則的具體性。十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，決定設(shè)置憲法和法律委員會，負責(zé)合憲性審查以及有關(guān)地方法規(guī)合法性審查等方面工作。地方立法，無論是職權(quán)立法，還是授權(quán)立法，受各種主客觀因素影響和制約，如認知規(guī)制內(nèi)容不充分、立法能力有限、地方當局或部門意志等等，都影響地方立法或經(jīng)濟特區(qū)立法質(zhì)量?！读⒎ǚā返?8條、《監(jiān)督法》第31條規(guī)定，備案審查適用對象除全國人大及其常委會所制定法律之外的所有行政法規(guī)、地方法規(guī)和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)等等。這表明備案審查是合憲性審查與合法性審查的銜接與協(xié)調(diào)，有平行原則、合法性審查優(yōu)先原則等兩項原則，而且還主張吸納合憲審查的精神，拓展備案審查的范圍和層次，實現(xiàn)兩者融合。[29]立法程序上設(shè)定合法性審查、合憲性審查制度，是依據(jù)正當程序理論和更多地方立法或授權(quán)立法的實踐所需而確定的。全國人大常委會有權(quán)撤銷地方性法規(guī)，其依據(jù)在于下級權(quán)力機關(guān)須就地方法規(guī)，向上級權(quán)力機關(guān)備案或?qū)彶橹贫龋攸c審查“超越權(quán)限”、“下位法違反上位法規(guī)定”及“違背法定程序”等三種情形，以便審查和鑒定該立法程序的合法性。判斷立法程序合法性，一般要求對某一具體法規(guī)立法程序是否合乎規(guī)范程序規(guī)則進行判定，突出判斷其立法規(guī)范的正當法律程序存在與否。[30]因此，中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法具有特殊性，其特殊性不僅表現(xiàn)在自由貿(mào)易港立法權(quán)來自于全國人大或全國人大常委會授權(quán)決議，而且授權(quán)的立法權(quán)限遠超越經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。自由貿(mào)易港立法在程序上可主張依據(jù)授權(quán)決議，豁免其合法性審查程序，待自由貿(mào)易港法規(guī)試行一段時間，創(chuàng)新機制穩(wěn)定和完善后，方啟動和適用相應(yīng)的合法性審查程序。如此，更加便于促進創(chuàng)新自由貿(mào)易港體制形成。

嘗試自由貿(mào)易港立法程序創(chuàng)新，旨在促進制定中國特色自由貿(mào)易港所需特色法規(guī)。如果依然啟動合法性或合憲性審查，邏輯上就會導(dǎo)致否定海南自由貿(mào)易港法律地位及其法規(guī)創(chuàng)制的法律意義。因此，主張自由貿(mào)易港法規(guī)，在適當合理試行期限之內(nèi)，不受《立法法》第96、97、98條和第9條以及監(jiān)督法第31條等有關(guān)法律條款所規(guī)定的合法性審查制度約束，不僅具有其法理依據(jù)和實踐價值意義，而且更需要實現(xiàn)立法先行與創(chuàng)新同步，推進制度創(chuàng)新、治理體系創(chuàng)新、治理模式創(chuàng)新等協(xié)同并進。[31]允許創(chuàng)新主體在創(chuàng)新中存在一定犯錯、試錯和容錯，但絕對不允許不創(chuàng)新、不嘗試。自由貿(mào)易港立法先行，就是立法保障和鼓勵創(chuàng)新，鼓勵通過自由貿(mào)易港立法，適用特殊、快速、有效的立法程序，將中央賦予海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的特殊政策，轉(zhuǎn)化為先立、先行、先闖的自由貿(mào)易港法規(guī)。

三、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法權(quán)限

全國人大及其常務(wù)委員會通過授權(quán)立法決議，賦予自由貿(mào)易港享有立法權(quán)。這將是海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)的基本路徑，是自由貿(mào)易港建設(shè)立法先行的基本要求和趨勢所向。自由貿(mào)易港立法權(quán)限事項、內(nèi)容、范圍、情形及其條件等方面問題，更需聚焦研究。賦予海南自由貿(mào)易港立法權(quán)，不僅是展示國家改革開放政策的頂層設(shè)計方向，而且還要充分發(fā)揚特區(qū)敢闖、敢試、敢干的精神，如此融合促進創(chuàng)新自由貿(mào)易港新體制和法治保障。

(一)自由貿(mào)易港立法事權(quán)

建設(shè)自由貿(mào)易港，關(guān)鍵是如何將授權(quán)立法的政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少Q(mào)易港的體制新優(yōu)勢。中央給予海南自由貿(mào)易港怎樣的政策和如何創(chuàng)新機制，需要海南充分運用自由貿(mào)易港立法權(quán)，將中央的立法政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤搅⒎?quán)，這就為新一輪發(fā)展提供了契機。[32]海南自由貿(mào)易港立法權(quán)，與經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)相比，盡管兩者屬性上同屬全國人大授權(quán)立法，然而前者更加凸顯自由貿(mào)易港特色內(nèi)容，尤其在立法內(nèi)容上涉及貿(mào)易投資自由、金融貨幣自由、出入境自由等方面創(chuàng)新體制，嘗試下放或授權(quán)一定權(quán)限，歸屬海南建設(shè)自由貿(mào)易港行使創(chuàng)新“實驗”、“試驗”功能，充分激發(fā)和調(diào)動海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港新體制的立法積極性和主動性。

有關(guān)地方立法權(quán)限范圍，焦點更多落在《立法法》第8條規(guī)定十一項內(nèi)容事項。⑦一般地方立法活動也只能在這十一項內(nèi)容范圍之外開展，即使是經(jīng)濟特區(qū)立法或自貿(mào)區(qū)立法也未能憑借授權(quán)立法，涉足這些事項。事實上，除這十一項外，第9條就第8條又做出了一點例外規(guī)定，即有關(guān)十一項事項的立法條件不成熟時，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)國務(wù)院，先行制定有關(guān)部分事項的行政法規(guī)，但不涉及有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項。如此表明，這十一項事權(quán)可以有一定例外，可以例外之外再有條件地依法授權(quán)。依第9條例外規(guī)定之精神實質(zhì)，建設(shè)自由貿(mào)易港將亟需創(chuàng)新體制，創(chuàng)建新關(guān)境監(jiān)管制度，將涉及重構(gòu)財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)等基本經(jīng)濟制度，調(diào)整有關(guān)經(jīng)濟活動犯罪和刑罰制度，甚至在訴訟和仲裁制度方面也亟需進行便利化改革相關(guān)制度等。雖然2015年修訂的立法法已基本明確了中央與地方的事權(quán)，中央政府可以將其職權(quán)授權(quán)地方政府署理本屬中央的事務(wù)，地方政府依法管理本屬地方的事務(wù)，除非地方各級人民代表大會作出的決議被全國人民代表大會或其常委會廢止或糾正。[33]有關(guān)這些事權(quán)的授權(quán)立法形式，體現(xiàn)為“以法條形式的授權(quán)”，但并非否定還有“以決定形式的授權(quán)”，國內(nèi)學(xué)者將授權(quán)立法形式分為上述兩種，并將前者列為最普遍最基本方式。[34]10后者在授權(quán)立法形式上雖不常見且難度較大，但卻是授權(quán)形式最靈活，授權(quán)權(quán)限內(nèi)容也可能最大。有關(guān)海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法，形式上不適宜適用前者，適宜后者可能性和必要性更充分些。因為自由貿(mào)易港亟需授權(quán)立法，并不是一般意義的地方立法所求，而是特定區(qū)域創(chuàng)新經(jīng)濟體制、創(chuàng)制新法所需，這與現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定也是相吻合的。全國人大及其常委會給國務(wù)院的授權(quán)、省級人大及其常委會等給省級人民政府的授權(quán)應(yīng)主要屬于創(chuàng)制新法的權(quán)力，全國人大給經(jīng)濟特區(qū)立法機關(guān)的授權(quán)則應(yīng)屬于局部中止現(xiàn)行法和創(chuàng)制新法的權(quán)力。[35]正是因為授權(quán)創(chuàng)制新法，也才顯示出其立法授權(quán)的時限性和適用內(nèi)容的試驗性，授權(quán)立法將為正式立法積累經(jīng)驗。

基于上述所論，全國人大及其常務(wù)委員會授權(quán)海南省人大及其常委會，在遵守憲法和法律所規(guī)定的立法程序下，結(jié)合自由貿(mào)易港建設(shè)的實際情況，制定有關(guān)自由貿(mào)易港法規(guī)，并報全國人大常務(wù)委員會備案。在授權(quán)決議中，可以明確具體授權(quán)事項內(nèi)容，諸如明確“本次授權(quán)決議適用《立法法》第8條有關(guān)(四)、(六)、(九)、(十)事項范圍”。如此內(nèi)容授權(quán)，與此前采取“授權(quán)地方改革試點決定”授權(quán)形式和內(nèi)容都是完全不同的，有關(guān)自由貿(mào)易港立法授權(quán)，無論形式還是內(nèi)容都是綜合的和深層次的授權(quán)，后者授權(quán)往往是單一改革事項涉及具體措施的授權(quán)。自由貿(mào)易港授權(quán)立法倘若仍適用后者授權(quán)，仍采取“摸著石頭過河”在改革試點決定的形式嘗試授權(quán)立法，則難以適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)所需。

事實上，隨著我國全面深化改革進入“攻堅期”和“深水區(qū)”，“摸著石頭過河”的改革方式已顯現(xiàn)其效果并不理想，值得反思。認為授權(quán)地方改革試點決定指導(dǎo)下的改革，往往體現(xiàn)出了較高的明確性與系統(tǒng)性，使地方嘗試性改革失去了創(chuàng)新性和積極性。因為全國人大常委會所授權(quán)的“暫時調(diào)整”或“暫時停止”的法律條文內(nèi)容已明確具體，地方很難具有改革試點的積極性。[36]顯現(xiàn)出“上面要我動，下面我無法動”的改革現(xiàn)狀，這與此前地方改革的主動性和創(chuàng)造性完全不一樣，所激發(fā)的活力效能更不一樣。海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法在理念和路徑上，更加渴望在“深水區(qū)”自由自在地游泳，而不是保持“摸著石頭過河”下探索式游泳。自由貿(mào)易港需要更多、更大的創(chuàng)新發(fā)展空間，需要更深層次、更加全面系統(tǒng)的改革開放，亟需得到更加充分、更能展示建設(shè)自由貿(mào)易港的主動性和創(chuàng)造性的授權(quán)立法。

(二)啟動自由貿(mào)易港立法的動議程序

中央立法十一項事項涉及內(nèi)容之重要性，不僅體現(xiàn)在《立法法》在第9、10、11、12、13條專門就授權(quán)立法做出專門條款內(nèi)容規(guī)制，而且還單列第五章“適用與備案審查”專門規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的適用效力和備案制度問題。第95條還規(guī)定了依授權(quán)立法的法規(guī)，報授權(quán)決定機關(guān)備案，事實上要求經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)仍需報送備案，而且還需就有關(guān)變通情況進行說明。以此強化非法律的法規(guī)、規(guī)章適用效力的嚴肅性和效力審查程序性的法律意義，增強立法活動嚴肅性和法規(guī)規(guī)章權(quán)威性。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，因其更需要賦予立法創(chuàng)造性、主動性和試驗性，尤其強化注重其立法及時性和先行性，在認定其立法效力、適用其法規(guī)備案程序等方面，更需要慎之又慎。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，不僅其立法權(quán)要創(chuàng)新范圍，擴其權(quán)限，其法規(guī)備案程序也需要簡化便利易行。倘若仍依現(xiàn)行備案制度行事，仍實施“一事項、一授權(quán)、一備案”制，將會極大挫傷建設(shè)自由貿(mào)易港的積極性和創(chuàng)新性，自由貿(mào)易港法規(guī)很難及時充分發(fā)揮其試驗性法規(guī)效能。適用授權(quán)立法，目的就是推進試驗性立法，若依繁苛程序和條件前置其效力適用，則會影響或抑制授權(quán)立法的適用意義。試驗立法之“試驗”流于形式的深層根源在于，在試驗名義下，立法者對其立法的正當性與科學(xué)性的論證義務(wù)被弱化。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面深化改革決定》)就“先行先試”又提出“重大改革于法有據(jù)”的要求，海南自由貿(mào)易港建設(shè)“先行先試”，其立法當然歸屬試驗性立法，且屬于下位法，其最大特色和優(yōu)勢就是突破現(xiàn)行法秩序，創(chuàng)新體制，其最大風(fēng)險就是很有可能與現(xiàn)行上位法律規(guī)范相抵觸，根本上違背“下位法不得與上位法相抵觸”立法原則，導(dǎo)致其合法性受到質(zhì)疑。全國人大常委會對下位法進行合憲性或合法性審查，其途徑主要有主動備案審查或被動審查，審查客體主要聚焦主體是否適格、內(nèi)容是否違憲違法等等。[37]合法性審查與立法法所明確的地方立法與經(jīng)濟特區(qū)立法備案制，有著極其密切關(guān)聯(lián)性。改革開放的立法先行，于法有據(jù)與立法備案，實施合憲性和合法性審查都是相互依存、相互促進的。在改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展中，堅持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法基本原則，拓展科學(xué)立法、民主立法、依法立法的途徑，更加注重立法優(yōu)先、立改廢釋并舉，實現(xiàn)從粗放立法向精細立法轉(zhuǎn)變。[38]這是實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，保障重大改革于法有據(jù)的重要路徑和程序要求。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，其創(chuàng)新體制和促進改革的試驗性和保障性功能，需要劃定和確認與現(xiàn)行《立法法》第五章“適用與備案審查”內(nèi)容要求相比，更加簡便易行的程序規(guī)則。如何設(shè)置或簡化自由貿(mào)易港立法的備案程序，也由此成為自由貿(mào)易港授權(quán)立法的基本制度和內(nèi)容要求。

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)指出，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的修改程序進行憲法修改，法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。如此不僅體現(xiàn)了加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，且體現(xiàn)了立法權(quán)利能力的特點，又反映了提升立法行為能力的要求。[39]事實上，將立法主體的立法權(quán)利能力與立法行為能力結(jié)合考慮，并將兩者的提升進行有機地結(jié)合在一起，也正是《依法治國決定》所謀劃的內(nèi)容，體現(xiàn)出堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性等基本要求。海南自由貿(mào)易港立法已不是單一事項立法問題，而是涉及重大體制和政策調(diào)整的重大事項，須經(jīng)過黨中央重要會議作出文件決議，即中央12號文件所明確規(guī)定的建設(shè)“中國特色自由貿(mào)易港”。海南建設(shè)自由貿(mào)易港急需推進有關(guān)自由貿(mào)易港立法活動，啟動海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法，屬于中國特色自由貿(mào)易港法治建設(shè)的頂層設(shè)計范疇內(nèi)的重大事項，其推進步驟可否考慮如下思路：即由推進海南全面深化改革開放領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實際情況，決定向中央全面依法治國委員會提出授權(quán)海南省人大及其常委會，享有自由貿(mào)易港立法權(quán)決議的建議。中央全面依法治國委員會將根據(jù)海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的立法體制創(chuàng)新要求，提請全國人大及其常委會，建議授權(quán)海南省人大及其常委會制定有關(guān)自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的法規(guī)，并明確自由貿(mào)易港授權(quán)立法事項、權(quán)限、適用程序及其風(fēng)險防控等有關(guān)內(nèi)容，全國人大及其常委會由此啟動海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的動議。

四、中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控

授權(quán)海南省人大及其常委會，制定與自由貿(mào)易港建設(shè)相關(guān)的法規(guī)。海南適用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將創(chuàng)制由一系列有關(guān)自由貿(mào)易港建設(shè)的政策法規(guī)體系，并形成具有中國特色自由貿(mào)易港法律制度。這一授權(quán)立法及其實施，海南自由貿(mào)易港將獲得充分的“先行先試”立法授權(quán)，將創(chuàng)新創(chuàng)制自由貿(mào)易港一系列新法規(guī)新秩序，出臺自由貿(mào)易港建設(shè)一系列新政策新措施，將形成中國特色自由貿(mào)易港新制度新體制。適用授權(quán)立法，核心在于確保自由貿(mào)易港建設(shè)要“體現(xiàn)中國特色，符合中國國情，符合海南發(fā)展定位，學(xué)習(xí)借鑒國際自由貿(mào)易港的先進經(jīng)營方式、管理方法”。[18]這是海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的基本方向和目標所在，也是防控自由貿(mào)易港授權(quán)立法的實踐運用出現(xiàn)偏差的風(fēng)險?！安灰赞D(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，更加強調(diào)通過人的全面發(fā)展，充分激發(fā)發(fā)展活力和創(chuàng)造力，打造更高層次、更高水平的開放型經(jīng)濟”。[18]如此彰顯了中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的基本路徑趨勢，指明了海南全面深化改革開放的正確方向，這也是運用自由貿(mào)易港授權(quán)立法的基本原則要求。“在內(nèi)外貿(mào)、投融資、財政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境等方面探索更加靈活的政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地”。[18]這是海南充分適用自由貿(mào)易港立法權(quán)，創(chuàng)制中國特色自由貿(mào)易港法律制度的核心領(lǐng)域和主戰(zhàn)場，也隱喻了自由貿(mào)易港授權(quán)立法適用存在的防范風(fēng)險重要領(lǐng)域和具體規(guī)則禁忌所限所控。

(一)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控模式

運用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，要防控建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港過程中出現(xiàn)各種風(fēng)險，時刻牢記中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的基本方向和目標要求，準確認知和把握將海南自由貿(mào)易港建設(shè)成為新時代全面深化改革開放的新標桿，彰顯其 “試驗性、窗口性、先導(dǎo)性、人民性”的本質(zhì)屬性。[40]“中國特色”是海南建設(shè)自由貿(mào)易港的核心和本質(zhì)所在，更是自由貿(mào)易港授權(quán)立法的指導(dǎo)思想和總的要求。這四個本質(zhì)屬性又是充分彰顯海南建設(shè)自由貿(mào)易港的“中國特色”內(nèi)容的具體體現(xiàn)，也是海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的適用前提和底線要求。脫離“中國特色”的自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將失去中國國情“土壤”和實際，導(dǎo)致自由貿(mào)易港建設(shè)喪失中國根基，形成“水土不服”的怪體制，這將引發(fā)自由貿(mào)易港授權(quán)立法適用的政治風(fēng)險問題。中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，立足海南，不僅符合中國國情，更重要還要緊扣海南實際，符合海南發(fā)展定位，形成具有海南熱帶濃郁風(fēng)情特色的自由貿(mào)易港。

縱觀世界各國家或地區(qū)自由貿(mào)易港建設(shè)的經(jīng)驗，往往采用“先立法、后設(shè)區(qū)”做法，并結(jié)合各自由貿(mào)易港實際情況，通過制定自由貿(mào)易港專門法律，選擇和確定各具特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確規(guī)定自由貿(mào)易港區(qū)域性質(zhì)、法律地位和監(jiān)管模式。[41]海南自由貿(mào)易港適用授權(quán)立法，制定一系列有關(guān)自由貿(mào)易港法規(guī)，不僅要明確其發(fā)展定位，即遵循中央12號文件規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向定位，即“不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點，以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，打造更高層次、更高水平的開放型經(jīng)濟”[18]，作為海南自由貿(mào)易港產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位法治化的基本內(nèi)容。如果脫離這樣的發(fā)展戰(zhàn)略的立法定位，將會導(dǎo)致海南自由貿(mào)易港建設(shè)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的偏離、錯誤和迷失，引發(fā)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的運用內(nèi)容規(guī)制產(chǎn)生偏差的風(fēng)險。

海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的優(yōu)勢，重在于鼓勵“先行先試”、“敢想敢闖”，創(chuàng)新體制新優(yōu)勢，形成自由貿(mào)易港法律新制度新秩序。事實上，上海自貿(mào)區(qū)已通過授權(quán)立法，已經(jīng)創(chuàng)制一系列諸如負面清單制度、單一窗口制度、證照分離制度、投資備案管理制度、一口受理制度等方面的制度。如此極大推動了貿(mào)易便利化和投資自由化，已被實踐所證明的自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗。根據(jù)中央12號文件，海南可以充分運用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，在內(nèi)外貿(mào)、投融資、財政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境等方面，大膽積極嘗試一些試驗性立法，創(chuàng)新構(gòu)建或規(guī)制一些更加靈活的自由貿(mào)易港政策、制度、措施或監(jiān)管模式，形成自由貿(mào)易港法規(guī)體系，實現(xiàn)自由貿(mào)易港體制和機制的創(chuàng)新。諸如大膽設(shè)置“境內(nèi)關(guān)外”特殊監(jiān)管區(qū)、設(shè)立離岸金融貿(mào)易制度、優(yōu)化出入境制度，尤其是在服務(wù)業(yè)開放、貿(mào)易和投資便利化等方面創(chuàng)新。[42]這些內(nèi)容的立法創(chuàng)新，將是海南自由貿(mào)易港實施具體法律制度的關(guān)鍵內(nèi)容，將直接涉及和影響到貿(mào)易投資自由、金融自由、出入境自由及其發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)法律制度和體制等，將直接決定了海南自由貿(mào)易港具體制度實施的成功與否。同時，這些內(nèi)容規(guī)制也存在一定的風(fēng)險性，其關(guān)鍵性的制度設(shè)置、可行性分析、風(fēng)險防范對策、境內(nèi)關(guān)外技術(shù)性風(fēng)險等問題，也是授權(quán)立法的較大法律風(fēng)險性情形，不容忽視。

(二)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控路徑

建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，需要借鑒世界各地自由貿(mào)易港先進的成功經(jīng)驗，吸納域外自由貿(mào)易港成功的法治經(jīng)驗，實現(xiàn)“洋為中用”。諸如新加坡、迪拜和我國香港，都有成功的經(jīng)驗，即聚焦于貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國際化、優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境以及健全的法治保障等方面。海南建設(shè)自由貿(mào)易港，借鑒成功經(jīng)驗不能簡單進行立法復(fù)制，關(guān)鍵是因地制宜，有選擇性的、重點的逐步借鑒，制定實施符合中國國情的自由貿(mào)易港政策法律制度創(chuàng)新。[18]在防控自由貿(mào)易港市場風(fēng)險方面的立法，尤其借鑒構(gòu)建統(tǒng)一市場監(jiān)管體制，設(shè)置高效權(quán)威的市場監(jiān)管機構(gòu)，運用授權(quán)立法，創(chuàng)新市場監(jiān)管模式及其透明的監(jiān)管平臺機制，強化市場風(fēng)險管控的法律制度實施。事實上，法治實踐的目標指向，就是解決我國法治建設(shè)的突出問題，其研究方法更應(yīng)該是實證主義與實驗主義的結(jié)合，追求良法善治、控制公權(quán)、保障私權(quán)的法治價值，其實施路徑是大膽探索法治建設(shè)的中國思路、中國理念、中國思維、中國設(shè)計與中國方案。[43]這期間肯定會產(chǎn)生一定的風(fēng)險，思考構(gòu)建與其相應(yīng)的風(fēng)險防控的法律制度也理所當然。海南制定自由貿(mào)易港法規(guī)，關(guān)鍵的風(fēng)險防控在于如何論證和鑒別域外成功經(jīng)驗的標準及其方法的科學(xué)性。由于法域制度、國體政體、市場機制、發(fā)展定位等方面差異，導(dǎo)致立法借鑒域外法治經(jīng)驗也存在適用風(fēng)險的問題，評估和防范借鑒域外經(jīng)驗的立法風(fēng)險，也是海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法所應(yīng)考慮的“水土不服”的風(fēng)險情形。

認知和防范自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險，既要認知自由貿(mào)易港授權(quán)立法的特殊性，又要強化授權(quán)立法的監(jiān)督機制?！读⒎ǚā芬延芯托姓ㄒ?guī)、地方法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)等法規(guī)規(guī)章，制定有關(guān)法規(guī)規(guī)章備案制度，其具有立法監(jiān)督之功效。設(shè)定立法權(quán)的監(jiān)督機制，尤其是對下位法監(jiān)督更是具有必要性。目前，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室的職能主要是負責(zé)審查依法報送備案的行政法規(guī)和司法解釋，并依有關(guān)要求作出明確的審查意見。至于地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，也往往進行有選擇、有重點地開展主動審查。[44]就自由貿(mào)易港授權(quán)立法，設(shè)置相應(yīng)適當?shù)谋O(jiān)督機制也是必要的，例如強化黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是有關(guān)自由貿(mào)易港重大問題立法決策作出制度安排，并在制度設(shè)計上，從立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、評估等環(huán)節(jié)入手，提出相應(yīng)措施。[45]實現(xiàn)對自由貿(mào)易港立法進行可控的有效監(jiān)督，防范和化解立法風(fēng)險，如探究設(shè)置既簡化又能發(fā)揮監(jiān)督功能的自由貿(mào)易港法規(guī)的批準、備案程序制度，完善自由貿(mào)易港立法的可行性研究、調(diào)研報告、會議紀要、專家論證等程序信息資料等等。

(三)自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控重點

用足、用好、用活自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將積極推進中國特色自由貿(mào)易港法律制度體系形成和機制良性運行，加快海南自由貿(mào)易港建設(shè)步伐。運用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，也將對我國2015年修訂《立法法》所形成穩(wěn)定的立法體制構(gòu)成一定的新挑戰(zhàn)，將產(chǎn)生一定程度的立法體制風(fēng)險，尤其是對經(jīng)濟特區(qū)立法、自由貿(mào)易區(qū)有關(guān)立法等，形成一種立法權(quán)“爭奪”的競爭態(tài)勢。較早設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)的上海，2013年以來就一直努力爭取獲得有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)的立法授權(quán)，仍至今仍未有效突破。“413”講話之前，國內(nèi)設(shè)立的自貿(mào)區(qū)都未能實現(xiàn)有關(guān)在設(shè)置“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管制度、離岸金融貿(mào)易制度、優(yōu)化出入境制度等方面，享有授權(quán)立法。如今海南自由貿(mào)易港卻極力主張享有授權(quán)立法，這與自由貿(mào)易區(qū)無形之中就產(chǎn)生了“立法競爭”的風(fēng)險問題。倘若海南自由貿(mào)易港建設(shè)獲得了立法授權(quán)，是否其他自由貿(mào)易區(qū)也將因此要獲得立法授權(quán)，這意味著我國立法體制將面臨著更加多層次發(fā)展的新挑戰(zhàn)。

海南建設(shè)自由貿(mào)易港，其從開始就涉及一個政治風(fēng)險問題。海南列為全面深化改革開放試驗區(qū)，建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，其政治站位就是“中國特色”，其最重要的問題就是要彰顯“中國特色”。正因如此，“12號文件”將“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為海南全面深化改革開放的保障措施，這也是海南自由貿(mào)易港彰顯“中國特色”的根本保障。在政治風(fēng)險問題認識上，習(xí)近平總書記指出“我們國家要出問題主要出在共產(chǎn)黨內(nèi)”。這表明了自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控重點，在于確保自由貿(mào)易港授權(quán)立法的運用牢牢掌握在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，防控授權(quán)立法的政治風(fēng)險問題產(chǎn)生。因為“政治風(fēng)險是我們黨在風(fēng)險防范方面所要考慮的關(guān)鍵問題，這是與黨的執(zhí)政安全密切相關(guān)的問題，要防止犯顛覆性錯誤等問題”。[46]根據(jù)“12號文件”有關(guān)規(guī)定，海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的運用，將聚焦“內(nèi)外貿(mào)、投融資、財政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境”等方面，這與《立法法》第8條規(guī)定十一項中央專屬事權(quán)立法，形成“針鋒相對”，如何進行“協(xié)調(diào)”和規(guī)制其權(quán)限，將產(chǎn)生相應(yīng)的授權(quán)立法風(fēng)險。協(xié)調(diào)平衡兩者權(quán)限，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾握驹诟摺⒏L遠的發(fā)展角度，理解和認知海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的偉大意義和歷史使命，這也成為自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控重點。

結(jié) 語

自由貿(mào)易港授權(quán)立法，是創(chuàng)制中國特色自由貿(mào)易港法治秩序的核心和全面推進海南法治建設(shè)，支持海南全面改革開放的政策和制度體系。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，是構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港的政策和制度體系的根本保障，明確自由貿(mào)易港立法權(quán)限，是準確認知和把握自由貿(mào)易港立法權(quán)的核心環(huán)節(jié)，評估和防控自由貿(mào)易港立法風(fēng)險，是正確運用自由貿(mào)易港授權(quán)立法的基本保障和根本要求。敢為人先，體制創(chuàng)優(yōu)，是海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的中心內(nèi)容和著力點的。創(chuàng)新法制，法治創(chuàng)新，將是自由貿(mào)易港授權(quán)立法最鮮明、最具特色的優(yōu)勢。大膽嘗試自由貿(mào)易港授權(quán)立法，是自由貿(mào)易港建設(shè)實現(xiàn)“于法有據(jù)”的根本路徑。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將順利實現(xiàn)立法先行，推進自由貿(mào)易港建設(shè)法治化。創(chuàng)新自由貿(mào)易港立法權(quán)限，更是新時代發(fā)展和完善我國多元化多層次立法體制的又一偉大實踐。圍繞《立法法》有關(guān)中央事權(quán)內(nèi)容，結(jié)合中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)實際情況，敢想敢創(chuàng)，充分利用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，促進和創(chuàng)建自由貿(mào)易港經(jīng)濟新體制、新優(yōu)勢和新政策等法治機制。防范和化解自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險，也是確保充分有效運用自由貿(mào)易港立法權(quán)的基本內(nèi)容要求，思考構(gòu)建自由貿(mào)易港立法監(jiān)督機制，也因此成為自由貿(mào)易港授權(quán)立法的附件內(nèi)容之一。

注釋：

① 習(xí)近平：“在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話”，載《人民日報》2018年4月14日第1版，以下簡稱“413”講話。習(xí)近平總書記在講話中，指明了海南未來三十年的發(fā)展定位和目標。2018年4月14日發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，載《人民日報》2018年4月14日第1版，以下簡稱“12號文件”，表明該發(fā)展定位和戰(zhàn)略目標，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。

② 習(xí)近平：“完善法治建設(shè)規(guī)劃提高立法工作質(zhì)量效率，為推進改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境”，《人民日報》2019年2月26日第1版，即習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上的講話。此次會議通過了《關(guān)于全面推進海南法治建設(shè)、支持海南全面深化改革開放的意見》，指出法治是最好的營商環(huán)境。要把平等保護貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。

③ “三區(qū)一心”，即全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。

④ 兩個重要決議，即1955年7月30日第一屆全國人大第二次會議通過的《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》和1959年4月28日第二屆全國人大第一次會議通過的《關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會的決議》。

⑤ 黨的十八屆四中全會提出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)

⑥ 1988年4月13日第七屆全國人大第一次會議《全國人民代表大會關(guān)于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議》。

⑦ 下列事項只能制定法律：(一)國家主權(quán)的事項；(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；(七)對非國有財產(chǎn)的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；(十)訴訟和仲裁制度；(十一)必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。