全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理：現(xiàn)實困境與未來走向*

全永波

(浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，浙江舟山 316022)

海洋生態(tài)環(huán)境治理屬于全球海洋治理的一部分，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理對解決全球化進程中海洋環(huán)境保護問題，促進海洋開發(fā)向綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義[1]P102-111。全球視角下的海洋因不同海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的差異、不同國家及其地方政府對海洋生態(tài)環(huán)境治理的不同訴求，形成了全球海洋生態(tài)環(huán)境治理多層級治理維度。為適應(yīng)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實需要，全球性的海洋生態(tài)環(huán)境治理的逐漸形成了多層級治理體系，主要包括以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理體系、以全球國際組織為代表的特別海洋領(lǐng)域或特別海區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理體系、國際公約約束下的“區(qū)域?！敝卫眢w系，以及全球海洋治理的基層(如海灣)、地方層、 國家層等層級[2]P3-11。多層級體系對于促進海洋生態(tài)環(huán)境的有序治理意義重大。

一、海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理模式的內(nèi)涵與特性

多層級治理是一種獨特的治理結(jié)構(gòu)，它是相互聯(lián)系和相互補充的動態(tài)復(fù)合治理體系所構(gòu)成的。多層級治理的特性表現(xiàn)為權(quán)威的來源多樣化，不限于政府；不是強制力統(tǒng)治，而是基于各層級的認(rèn)同和共識。多層級治理中本身具有的多層級性，它的決策權(quán)威分布在以地域為界的不同層級中。這些不同層級包括超國家行為主體、國家政府、區(qū)域行為以及擁有執(zhí)行權(quán)利的代理機構(gòu)等。從具體而言，多層級治理體系是一種囊括了全球?qū)蛹?、區(qū)域?qū)蛹墶覍蛹?、地方層級和社會層級的系統(tǒng)，在每個層級上，工業(yè)、交通、建筑等各個部門參與其中，政府、市場和社會多元互動的一種治理架構(gòu)[3]P171-180。這些層級均是決策的主體，可以直接參與決策。多層級治理也具有動態(tài)性，即各層級的功能和職責(zé)不是一成不變的，不同時間段、不同的政策任務(wù)、不同政策領(lǐng)域需要不同的主體和層級的參與。但在每一個層級運行中，總需要有相應(yīng)的“引領(lǐng)者”帶領(lǐng)其他主體的互動和決策作出，以達(dá)到海洋生態(tài)環(huán)境治理的有效運行。

多層級治理最初來自歐盟，多層級治理也非常適合于海洋生態(tài)環(huán)境治理[2]P3-11。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》專門規(guī)定了海洋環(huán)境保護的國際合作機制，以歐盟為代表的區(qū)域組織和相關(guān)海洋國家出臺相應(yīng)的區(qū)域環(huán)境保護制度，強化所在國海洋環(huán)境保護的體制機制，波羅的海、地中海、加勒比海等區(qū)域海洋環(huán)境協(xié)同計劃紛紛簽訂并實施。近年來，中國在國家層面加快機構(gòu)改革，對《海洋環(huán)境保護法》進一步修改，促進海洋生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，在地方和基層推進如“灘長制”“灣長制”為代表的小微環(huán)境治理機制等，這些都代表了全球性的海洋生態(tài)環(huán)境治理正呈現(xiàn)出多層級的趨勢，也正被更多的學(xué)者和實踐人士所關(guān)注。多層級治理模式下的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理機制表現(xiàn)為以下特性：

第一，多層級治理決策模式的多樣化。主要包括以下五種：相互調(diào)整模式、政府間協(xié)調(diào)模式、超國家模式、共同決策模式以及公開協(xié)調(diào)模式。其中，在海洋環(huán)境決策模式中，相互調(diào)整模式允許各國間的自由博弈，然而在海洋環(huán)境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相互調(diào)整模式容易形成零和博弈，造成環(huán)境公地。政府間協(xié)調(diào)模式是全球海洋生態(tài)環(huán)境問題治理中最主要的模式，各當(dāng)事國就海洋生態(tài)環(huán)境治理中的相關(guān)利益進行協(xié)商，容易在博弈中達(dá)成一致。超國家模式需要各國具有全球海洋治理思維，這種思維也是建立超國家模式的關(guān)鍵所在，相關(guān)利益者將各自的利益博弈超越國家，進入集體理性軌道，集體理性對待海洋生態(tài)環(huán)境治理具有優(yōu)先性和獨到性。而共同決策模式是通過協(xié)商的方式，在引導(dǎo)各利益相關(guān)者博弈的基礎(chǔ)上，吸收了網(wǎng)絡(luò)化治理的精髓，充分地聽取利益相關(guān)者的利益訴求，不僅實現(xiàn)集體利益最大化又照顧各個利益相關(guān)主體的利益。公開協(xié)調(diào)模式具有分散性和多元性特征，成員國在不同政策領(lǐng)域可以采取不同措施，但在區(qū)域?qū)哟紊峡梢赃M行一致的政策協(xié)調(diào)，從而使得各種分散的政策能夠?qū)崿F(xiàn)有效銜接，避免政策摩擦。

第二，多層級治理主體的集體行動。從國際關(guān)系理論政府間主義的視角來看，建立一種具有集體理性思維的國家組織，對于實現(xiàn)各成員國之間的海洋生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)具有很大裨益，當(dāng)然其行動的合法性來自于成員國之間共同達(dá)成的協(xié)議和政策。歐盟環(huán)境治理政策的創(chuàng)議和形成過程都有多層行為體的參與和介入，協(xié)議和政策的形式采取相互調(diào)整模式。在這一模式中，各層級和各個成員間沒有共同行動的義務(wù)，都根據(jù)自身情況自主地支配自己的行動。然而每個層級和成員作出的政策選擇都是基于對其他層級和成員的行為判斷，各層級和成員的政策也會因其他層級和成員政策的調(diào)整而調(diào)整，并最終形成使各方都能接受的政策。這種多層互動政策模式不僅很好地兼顧了各層級和各成員國之間的利益，而且有效地保障了每個層級和成員在集體行動中的利益。

第三，多層級治理模式的政策開放性。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理需要建立一種建立在完善制度保障基礎(chǔ)上的政策開放性，允許各成員根據(jù)自身的行為參與海洋生態(tài)環(huán)境治理，尊重各國的主權(quán)和國際表達(dá)，以便于達(dá)成海洋生態(tài)環(huán)境治理的有效性。當(dāng)然這種開放表達(dá)需要完善的制度體系和政策體系作為保障。多層級的治理模式體現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)國際協(xié)議、國際條約、國際法律對超國家機構(gòu)和主權(quán)國家在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)力分配的界定，以及法律在整體層次、成員國國家層次的適用性。建立這種完善法律保障能有效避免海洋治理合作中的“公地悲劇”困境。

二、全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理的體系架構(gòu)

全球治理是通過國際制度(國際規(guī)則、國際規(guī)范)和國際合作進行的，全球海洋生態(tài)環(huán)境的多層級體系主要體現(xiàn)為全球?qū)印^(qū)域?qū)?、國家層、地方層、社會層五大體系，其中聯(lián)合國等有關(guān)國際組織在解決海洋問題中發(fā)揮著中心的作用，多數(shù)參與海洋治理的國家行動者和非國家行動者都是圍繞著聯(lián)合國等國際組織進行的[2]P3-11。同時，非正式的國際論壇和非聯(lián)合國體系的國際組織(地區(qū)組織)等在全球海洋治理中扮演越來越重要的角色，另外，區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理、國家以及國家管轄下的地方、社會層級組成的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系也日益成為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容。

(一)聯(lián)合國為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系

聯(lián)合國為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理是以《聯(lián)合國海洋法公約》作為海洋治理領(lǐng)域最權(quán)威的國際立法，并建立相應(yīng)的治理機制，在重新構(gòu)建國際海洋秩序、完善海洋治理結(jié)構(gòu)方面起著決定性的作用?！堵?lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行體現(xiàn)了聯(lián)合國在全球海洋治理中的中心地位，第十二部分“海洋環(huán)境的保護和保全”對各種破壞海洋環(huán)境的活動，做出明確的規(guī)范。主要包括以下規(guī)定：

第一，污染防治的規(guī)定?！堵?lián)合國海洋法公約》明確要求各國有環(huán)境保護職責(zé)，并規(guī)定“各國應(yīng)在適當(dāng)?shù)那樾蜗聜€別或聯(lián)合地采取一切符合公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”①。第二，區(qū)域合作的規(guī)定。《聯(lián)合國海洋法公約》要求各國應(yīng)采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動不致污染其他國家環(huán)境。提出“應(yīng)在全球性的基礎(chǔ)上或在區(qū)域性的基礎(chǔ)上，直接或通過主管國際組織進行合作，同時考慮到區(qū)域的特點”②。第三，污染的技術(shù)要求?！堵?lián)合國海洋法公約》提出對海洋污染的技術(shù)關(guān)注、技術(shù)服務(wù)的協(xié)作問題。要求各國“應(yīng)在符合其他國家權(quán)利的情形下，在實際可行范圍內(nèi)，盡力直接或通過各主管國際組織，用公認(rèn)的方法觀察、測算、估計和分析海洋環(huán)境污染的危險和影響，以便確定這些活動是否有污染海洋環(huán)境的可能性”③。

近年來，聯(lián)合國為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)開始注重治理公海的生態(tài)問題，代表性的工作進程是2004年開始的《海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國際文書建議草案》(BBNJ)等的談判。BBNJ談判類似聯(lián)合國氣候變化框架公約談判，如果達(dá)成協(xié)議，將是海洋領(lǐng)域的《巴黎協(xié)定》[4]P3-4，對未來的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理有著重要的指引意義。

(二)其他國際公約和國際組織治理體系

除《聯(lián)合國海洋法公約》以外,國際社會還專門針對防止不同來源污染制定了具有影響力的國際公約，這些公約都明確提出締約國應(yīng)該履行保護海洋環(huán)境的義務(wù),并且努力在防止、控制和減少海洋生態(tài)環(huán)境污染上發(fā)揮積極作用。主要包括以下公約:《油污損害民事責(zé)任國際公約》《設(shè)立油污損害賠償基金國際公約》《防止傾倒廢物和其它物質(zhì)污染海洋公約》《國際防止船舶造成污染公約》《油類污染防備應(yīng)急和合作國際公約》《海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任和賠償國際公約》《防止傾倒廢物和其它物質(zhì)污染海洋公約的1996年議定書》《燃油污染損害民事責(zé)任國際公約》等。這些公約大多以國際合作的方式開展海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理，之后的《斯德哥爾摩宣言》作為國際環(huán)境法發(fā)展史上的重要里程碑,它的原則七就直接提出了應(yīng)該采取合作行動來制止海洋污染：“種類越來越多的環(huán)境問題,因為它們在范圍上是地區(qū)性或全球性的,或者因為它們影響著共同的國際領(lǐng)域，將要求國與國之間廣泛合作和國際組織采取行動以謀求共同的利益?！盵5]P67

以上這些國際公約有的通過聯(lián)合國相關(guān)組織聯(lián)合部分國家締結(jié)并遵守實施，也有海洋國際組織出面以國家聯(lián)盟方式訂立相應(yīng)的海洋生態(tài)環(huán)境制度，能對《聯(lián)合國海洋法公約》的海洋生態(tài)環(huán)境管理進行“補充”或“修正”。如國際海事組織(IMO)在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮十分顯著的作用。IMO建立了特別敏感海域制度(PSSA)以保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。PSSA指的是“需要通過IMO的行動進行特別保護的海洋區(qū)域，這些區(qū)域在生態(tài)、社會經(jīng)濟或者科學(xué)等方面具有重要特性，且在受到國際航運活動的影響時十分脆弱”[6]P369-381。

(三)區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理體系

近年來環(huán)境治理的重點是區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境污染問題。一系列可能存在的隱患以及已經(jīng)爆發(fā)的環(huán)境跨區(qū)域影響均在區(qū)域性的國際海域鄰近國家之間發(fā)生，典型的如1967年的“托利·堪庸”號油輪事故、2010年美國墨西哥灣漏油事件、2011年日本福島核泄漏事件等，均對區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè)有促進作用。雖然這些沿海國家均有一定的國內(nèi)法來應(yīng)對相關(guān)環(huán)境事件，但對于多國參與的海洋生態(tài)環(huán)境問題一般仍以區(qū)域海洋環(huán)境公約、雙邊協(xié)議或條約的方式進行協(xié)作或調(diào)處。

區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè)以發(fā)達(dá)國家為引領(lǐng)，在以歐洲地區(qū)國家為代表的跨國家區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中逐漸形成了以“區(qū)域公約”為主要模式的海洋生態(tài)環(huán)境合作治理的制度框架。如發(fā)生于1967年的“托利·堪庸”號油輪事故引發(fā)了一連串的國際法律問題。為解決相關(guān)法律問題的，北海-東北大西洋區(qū)域的海洋國家簽署了《北海油污合作協(xié)定》。其目標(biāo)是使受威脅國家具備單獨或共同的反應(yīng)能力，通過相互通報污染情況來制定干預(yù)措施，以便這些國家可以迅速做出適當(dāng)并且成本較小的反應(yīng)[7]P11-14。之后，北海-東北大西洋區(qū)域國家還制定了應(yīng)對海洋傾倒廢棄物的《奧斯陸傾倒公約》、旨在防止陸基污染源污染海洋的《巴黎公約》、《應(yīng)對北海石油以及其他有害物質(zhì)污染合作協(xié)議》以及保護東北大西洋海洋生態(tài)環(huán)境的綜合性公約——《奧斯陸-巴黎公約》，該區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度體系在上述公約和法律法規(guī)制定后基本得以完善。

跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境公約的訂立和執(zhí)行需要沿海國有共同的環(huán)境利益、制度背景和執(zhí)行能力，否則可能公約訂立有一定難度，就算制定了制度但執(zhí)行卻又困難。如波羅的海六個沿岸國家締結(jié)了《保護波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》合作共同治理波羅的海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境污染，此公約設(shè)立一個實施公約的機構(gòu)——波羅的海委員會,從整體性保護出發(fā)，旨在減少、防止和消除各種形式的污染。對海洋生態(tài)環(huán)境保護所涉及到的具體問題，波羅的海委員會再通過公約附件的形式進行規(guī)制。1976年，地中海沿岸國簽署了《巴塞羅那公約》來治理多種區(qū)域的環(huán)境污染。公約對地中海沿岸各國的發(fā)展水平都進行了充分考慮，確立了兩個層次的治理框架“公約-附加議定書”制度模式，也即“綜合-分立”模式。公約在1995年進行修改，可持續(xù)發(fā)展原則、污染者預(yù)防原則、負(fù)擔(dān)原則等新內(nèi)容被引入其中?？蚣芄s達(dá)成之后，則以議定書形式引入更為嚴(yán)格的義務(wù)規(guī)范④。

區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)除了多邊公約外，雙邊條約和柔性的合作機制建設(shè)也是海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的重要支持。近年來，以日本福島核泄漏事件為教訓(xùn)，東北亞區(qū)域國家也看到環(huán)境跨區(qū)域合作的重要性，通過領(lǐng)導(dǎo)人會晤、政府間磋商等方式加強合作，在重大海洋突發(fā)污染事件、海洋垃圾防治等領(lǐng)域加強政府間協(xié)作。雖然因政治關(guān)系等因素影響，但現(xiàn)實的需求和國際社會在海洋生態(tài)環(huán)境治理的大背景下，東北亞區(qū)域的核心國家中國、日本、韓國將把合作關(guān)系“機制化”,同時，對西北太平洋行動計劃的實施將重點體現(xiàn)在海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域。

(四)國家層、地方層和社會層級海洋生態(tài)環(huán)境治理體系

組成全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的治理單元除了全球?qū)蛹?聯(lián)合國中心的治理體系、國際公約和國際組織治理體系)、區(qū)域?qū)蛹?區(qū)域性海洋治理體系)之外，以主權(quán)國家為組織框架的國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系也是多層級治理的重要支持。作為國家為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系應(yīng)包括以下三個層級：中央層面的政府治理體系(國家層)、地方層面的政府治理體系(地方層)、社會主體參與的基層治理體系(社會層)。這些層級以《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》《漁業(yè)法》等法律法規(guī)為制度依據(jù)，由中央政府、地方政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織等多元化的治理主體參與，形成了海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域交織互動的治理體系。

1.中央層面的政府治理體系?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第五條明確了國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門等作為國家政府治理部門負(fù)責(zé)全國的海洋生態(tài)環(huán)境相關(guān)管理工作。2018年國家機構(gòu)改革后，成立了生態(tài)環(huán)境部后相應(yīng)職責(zé)進行了劃分。我國國家層級管理以“下級服從上級”的管理關(guān)系實行的縱向性、單向度的管理模式，所以海洋環(huán)境管理也以國家相關(guān)立法為依據(jù)，由國家管理部門統(tǒng)一行使管理職權(quán)，建構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，各級地方可以按照上位法制定地方性法規(guī)規(guī)章，行使相應(yīng)的區(qū)域治理職權(quán)。

2. 地方層面的政府治理體系。按照《海洋環(huán)境保護法》第五條規(guī)定：“沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。” 地方政府一般以管轄本行政區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境事務(wù)為工作內(nèi)容，在必要時和跨區(qū)域地方政府開展政府間協(xié)作治理，或創(chuàng)立合作型的組織結(jié)構(gòu)推進基于“共益性”的治理目標(biāo)。

3. 社會主體參與的基層治理體系?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第四條規(guī)定：“一切個人和單位都有保護海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染損害海洋環(huán)境的個人和單位，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進行檢舉和監(jiān)督?！币虼耍诤Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境治理中，“一切個人和單位”與政府的合作或溝通同樣為法定義務(wù)。近年我國在海洋生態(tài)文明實施方案中提出，要發(fā)揮企業(yè)和海洋生態(tài)環(huán)境保護組織的社會參與作用。因此，國家主權(quán)基礎(chǔ)上的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系應(yīng)包括公民、企業(yè)、社會組織、政府等多元主體的互動，社會主體作為參與者或主持者為國家海洋生態(tài)環(huán)境治理提供相應(yīng)的協(xié)助，并參加規(guī)則運行、政策制定。

三、全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理體系的現(xiàn)實困境

從現(xiàn)實看，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理最大的特點是各主權(quán)國家均存在獨立的權(quán)力體系，海洋問題進一步納入以聯(lián)合國為中心的全球治理體系的同時，《聯(lián)合國海洋法公約》對于海洋生態(tài)環(huán)境保護的條款規(guī)制性也在逐漸減弱。海洋生態(tài)環(huán)境治理往往被主權(quán)國家的利益左右，全球化的各行各業(yè)又分割了海洋，都有各自的海洋國際組織；各種海洋行動者，包括各國、國際組織和非政府組織，存在著不同的世界觀、價值觀和利益差別；各種區(qū)域性的海洋組織更是具有一定的排他性[2]P3-11，使得全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系呈現(xiàn)出形式上的多層次性，實質(zhì)上的碎片化狀態(tài)。

(一)聯(lián)合國為中心的治理體系受到挑戰(zhàn)

聯(lián)合國為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的主要基礎(chǔ)為聯(lián)合國為中心的組織體系、《聯(lián)合國海洋法公約》為主的制度體系、聯(lián)合國各成員國參與治理的機制支持。如何承擔(dān)起全球治理的責(zé)任，是全球發(fā)展對聯(lián)合國提出的客觀要求。聯(lián)合國若承擔(dān)不起這一使命，不僅會降低其國際地位，甚至可能被邊緣化。近年來，聯(lián)合國為中心的治理體系受到一定挑戰(zhàn)，國家個體利益至上的逆全球化做法逐漸抬頭，對海洋生態(tài)環(huán)境治理的整體性效應(yīng)造成沖擊。

經(jīng)濟全球化和逆全球化的矛盾和沖突造成全球經(jīng)濟治理體系為基礎(chǔ)的格局被打破。經(jīng)濟全球化促進活躍的經(jīng)濟行為、廣泛的共同利益和深入的國際合作，為全球化的發(fā)展帶來增長和繁榮，經(jīng)濟全球化不可逆轉(zhuǎn)。多數(shù)國家在全球化浪潮中獲得收益，全球化使各國的依賴不斷加深，產(chǎn)業(yè)鏈的相互交織使得國內(nèi)外問題的邊界逐漸模糊。但全球化的加速必然使得經(jīng)濟規(guī)則的趨同化和共性化，個別國家在世界經(jīng)濟的重新整合中失去了獲得超額利益的機會，公然提出“本國優(yōu)先”、挑起貿(mào)易戰(zhàn)、實行單邊主義政策等，是這一輪逆全球化的典型表現(xiàn)。海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中聯(lián)合國為中心的治理體系是最為權(quán)威的治理架構(gòu)，但國際上逆全球化潮流的出現(xiàn)，勢必會造成全球性的信心危機，這將阻礙各國在環(huán)境保護、氣候變化等多個領(lǐng)域的全球治理合作。

《聯(lián)合國海洋法公約》簽署以后，海洋管理的范圍已經(jīng)從國內(nèi)延伸到世界。就國家而言，在近海資源日益匱乏，公海開發(fā)、遠(yuǎn)洋捕撈大力發(fā)展的今天，海洋管理的重要內(nèi)容之一就是處理國與國之間在海洋開發(fā)中的糾紛。當(dāng)前，對國家管轄海域國有化進程是世界沿海各國正在緊鑼密鼓進行的行動之一：一是對本國管轄海域海洋資源的專屬性和實際享有進行國有強化。二是加快了國家管轄區(qū)域之外海洋資源的搶奪與研發(fā)，加快國內(nèi)相關(guān)立法、拓展海洋資源跨國共同協(xié)作研發(fā)，且積極搶奪公海資源等現(xiàn)象[8]P114?？梢?，在海洋開發(fā)與管理進程中，哪個國家在海洋開發(fā)與利用方面先行一步，這個國家就不僅能為自己的民族贏得巨大利益，而且實際上也為本國爭得了未來的戰(zhàn)略主動權(quán)?？梢?，國家利益在國內(nèi)制度設(shè)計中成為當(dāng)前全球海洋治理的主要立足點，海洋國家制度設(shè)計的自我利益博弈直接造成了海洋治理的難度，也為部分國家在海洋治理的逆全球化創(chuàng)造了借口。

在多年來的海洋治理實踐中，部分國家出于為自我利益服務(wù)的需要體現(xiàn)了很大的制度理性，如果海洋生態(tài)環(huán)境問題在一定的國際水域發(fā)生，區(qū)域性國家的個體理性行為通常會帶來國際社會的集體非理性化。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，全球性海洋規(guī)則理應(yīng)成為全球海洋治理在聯(lián)合國層面的制度基礎(chǔ)，但經(jīng)過協(xié)商形成的全球性規(guī)范的原則性過強且可變性過大[9]P19-23，全球統(tǒng)一的治理機制對海洋生態(tài)環(huán)境治理的實際效果影響有限，這也促使聯(lián)合國為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系受到一定的沖擊。

(二)治理區(qū)域化傾向不利于全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的有效構(gòu)建

新型全球化問題的出現(xiàn)，產(chǎn)生大量跨國和跨地區(qū)的問題。全球治理的“區(qū)域化”現(xiàn)象使得各國將治理的重心和焦點逐漸向地區(qū)轉(zhuǎn)移，以聯(lián)合國為中心的治理體系在區(qū)域性的治理框架中很難發(fā)揮作用。區(qū)域大國或全球具有一定影響力的國家在區(qū)域治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。在現(xiàn)實的案例中，政治沖突、環(huán)境危機、公共事務(wù)的解決等，多數(shù)由區(qū)域組織、域內(nèi)強國、全球超級大國等參與其中，甚至主要由一個國家聯(lián)盟和另一個國家聯(lián)盟在相應(yīng)問題上的直接沖突和對抗，如敘利亞問題。

國際環(huán)境和資源以國家的管轄范圍為依據(jù)可以分為國家管轄范圍之內(nèi)的環(huán)境和資源、由兩個或多個國家共享的環(huán)境和資源與國家管轄范圍之外的環(huán)境與資源三個類型[10]P88。在跨國界海洋生態(tài)環(huán)境治理中，管轄權(quán)問題一直是國際上有爭議的焦點?！堵?lián)合國海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護和保全”第五節(jié)“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國際規(guī)則和國內(nèi)立法”將海洋污染來源分為六類：陸地來源的污染、國家管轄的海底活動造成的污染、來自“區(qū)域”內(nèi)活動的污染、傾倒造成的污染、來自船只的污染和來自大氣層或通過大氣層的污染。除來自“區(qū)域”內(nèi)活動的污染源要涉及到國際海底管理局管轄外，其他幾類污染源主要涉及沿海國、船旗國和港口國三方的管轄權(quán)。在實踐操作中，這類多主權(quán)管轄機制會給海洋治理帶來很大難度。從現(xiàn)實需要看，多主權(quán)管轄的管轄權(quán)不清晰，例如：各管轄權(quán)主體如何協(xié)調(diào)相互之間的管轄權(quán)，船旗國、港口國、沿海國之間應(yīng)如何確定職權(quán)和管轄范圍，公海上的海洋傾廢如何通過港口國、沿海國的管轄權(quán)進行管制等等，這些問題需要國際社會和各國進行認(rèn)真分析、探討。

另外，以海洋生態(tài)環(huán)境治理體系為例，海洋在全球范圍內(nèi)具有多個不同的生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、機能的完整性，按生態(tài)系統(tǒng)空間范圍的標(biāo)準(zhǔn)劃定海洋管理邊界并形成環(huán)境治理機制已經(jīng)成為全球海洋治理的重要導(dǎo)向[11]P74-78。不同的海洋生態(tài)系統(tǒng)形成不同的“區(qū)域海洋”。區(qū)域治理在海洋領(lǐng)域的相應(yīng)機制只能通過區(qū)域國家間的合作方式完成，聯(lián)合國為中心的治理體系發(fā)揮作用有限。

(三)海洋治理合作不足促使海洋生態(tài)環(huán)境治理有效性缺失

海洋生態(tài)環(huán)境治理的模式存在國內(nèi)外治理框架的區(qū)別?！堵?lián)合國海洋法公約》以及相關(guān)國際間海洋生態(tài)環(huán)境雙方、多邊協(xié)議的出臺，使得海洋生態(tài)環(huán)境治理在操作層面上更加復(fù)雜化。國家以主權(quán)為單位，制定了本國的海洋法規(guī)，這些法規(guī)有一部分與國家條約、國際法存在一定的分歧。但海洋本身的整體性和全球性必然要求海洋生態(tài)環(huán)境保護及其國際合作將在更大程度上依賴于超越傳統(tǒng)國家主權(quán)制約的全球性行動，這一點本身就構(gòu)成了《聯(lián)合國海洋法公約》產(chǎn)生的一個深刻原因，而《聯(lián)合國海洋法公約》的產(chǎn)生又必然對主權(quán)國家提出海洋生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任與義務(wù)。加拿大學(xué)者E．M．鮑基斯分析了《聯(lián)合國海洋法公約》對國家主權(quán)形成的制約作用，可概括為以下幾個方面：(1)把和平解決爭端作為強制性措施，創(chuàng)建了一個全面的爭端解決系統(tǒng)；(2)對于資源的主權(quán)權(quán)利，要服從資源保護、環(huán)境保護，在某種程度上，甚至共享的責(zé)任；(3)在有關(guān)環(huán)境、資源管理、海洋科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓等事項中承擔(dān)合作的責(zé)任；(4)征收資源開發(fā)(主要指國際海底區(qū)域的資源開發(fā))的“國際稅”[12]P19。但是，在全球性、區(qū)域性和國家內(nèi)部多層級的海洋生態(tài)環(huán)境治理中，國家、政府和社會的責(zé)任分擔(dān)和治理合作往往是不足的。

人口增長和經(jīng)濟活動的頻繁給全球海洋生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，各國各地區(qū)短期經(jīng)濟目標(biāo)和不當(dāng)使用自然資源導(dǎo)致了環(huán)境的嚴(yán)重惡化。另外，相比于陸域環(huán)境事件，海洋生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件的管理難度、影響范圍和危害程度要更大，更需要進行主體間的合作。雖然在全球?qū)用娴暮Ｑ笾卫砗献骱蛥^(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理推進加快，但全球化、區(qū)域化的進程和逆全球化之間的利益博弈一直存在，更重要的原因還在于海洋合作治理中現(xiàn)有制度和機制特別是在集體理性基礎(chǔ)上的行為邏輯仍缺失，在海洋治理中整體性治理理念無從體現(xiàn)。

其一，海洋治理合作共識不穩(wěn)定。治理合作一般指的是基于不同國家、行政區(qū)共同面臨的公共事務(wù)問題和經(jīng)濟發(fā)展難題，因單一政府無法解決而通過若干個政府簽訂協(xié)議章程或合同的形式，將各種資源在地區(qū)之間重新分配組合[14]P39-41，以獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益。這就需要讓政府間達(dá)成穩(wěn)定的合作共識。但是，全球各國、區(qū)域海洋內(nèi)的政府和國內(nèi)地方政府在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面往往會存在著合作意識不強。各層級政府大多以自身利益為出發(fā)點來制定相關(guān)的政策和規(guī)劃，并將難以界定的跨區(qū)域海洋污染問題的治理成本轉(zhuǎn)嫁給其他國家或區(qū)域。

其二，海洋治理合作目標(biāo)不一致。由于環(huán)境會被經(jīng)濟反作用，加上各國各地區(qū)存在一定差異性的海洋經(jīng)濟發(fā)展程度，所以在海洋生態(tài)環(huán)境治理的投入和政策導(dǎo)向上會間接體現(xiàn)出這種經(jīng)濟差異。海洋政策的差異的主要體現(xiàn)為治理環(huán)境的目標(biāo)存在一定的差異性。發(fā)達(dá)國家或地區(qū)對海洋生態(tài)環(huán)境的治理活動因海洋戰(zhàn)略目標(biāo)實施的需要、國內(nèi)社會對環(huán)境的較高要求，有能力也有愿望期待實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理的較高目標(biāo)，因而合作意愿強、投入多、治理效果明顯。而在海洋生態(tài)環(huán)境治理體系相對不完善的國家和地區(qū)，因經(jīng)濟實力差而合作意愿不足，其海洋生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)不明確，多數(shù)國家和地區(qū)仍然只注重對海洋資源的獲取而非對海洋生態(tài)環(huán)境的保護，因此相比于提高對海洋生態(tài)環(huán)境治理程度的要求，他們更需要落實海洋生態(tài)環(huán)境治理。國家和地區(qū)間治理能力、意愿的差異導(dǎo)致各治理主體之間難以協(xié)調(diào)各自的利益，達(dá)成目標(biāo)治理的缺陷。

其三，跨區(qū)域合作行動不統(tǒng)一。在治理海洋生態(tài)環(huán)境的過程中，全球或者區(qū)域范圍內(nèi)的大多數(shù)政府因治理目標(biāo)的缺陷造成在海洋污染治理上行動滯后，造成實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境共同治理的合作十分困難。作為一種全球性或者區(qū)域性的公共事務(wù)，海洋生態(tài)環(huán)境治理過程無法避開外部性原因和“搭便車效應(yīng)”所帶來的不平衡問題。因為在權(quán)衡海洋生態(tài)環(huán)境政策的利弊后，小國家政府往往選擇對海洋環(huán)境管理不作為。同樣，在全球性或者區(qū)域性的海洋生態(tài)環(huán)境治理的合作行動程度相對較低，常見的方式是采取集體磋商等參與式的、非剛性的治理形式，這是一種由政府所倡導(dǎo)的非制度性合作協(xié)調(diào)機制。這種磋商機制與領(lǐng)導(dǎo)人的任期密切相關(guān)，一旦政府領(lǐng)導(dǎo)換屆或者調(diào)整容易致使這種合作機制不能繼續(xù)，使得政府間合作的高成本和低效率現(xiàn)象普遍存在[15]P66-69。

四、多層級海洋生態(tài)環(huán)境治理案例分析與比較

《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分明確規(guī)定了海洋生態(tài)環(huán)境保護的國際合作，提出“各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，”“各國應(yīng)適當(dāng)情形下個別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，為此目的，按照其能力使用其所掌握的最切實可行方法，并應(yīng)在這方面盡力協(xié)調(diào)它們的政策”。在治理區(qū)域化趨勢下，多層級海洋生態(tài)環(huán)境治理在當(dāng)前全球海洋治理大背景下成為探索治理新模式，推進有效治理的現(xiàn)實版本。本文通過三類典型案例解剖其中的經(jīng)驗和不足。

(一)波羅的海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理

波羅的海是歐洲北部的內(nèi)海、北冰洋的邊緣海、大西洋的屬海，世界最大的半咸水水域，在斯堪的那維亞半島與歐洲大陸之間，從北緯54°起向東北伸展，到近北極圈的地方為止，長1600多公里，平均寬度190公里，面積42萬平方公里。波羅的海位于北緯54°-65.5°之間的東北歐，呈三岔形，西以斯卡格拉克海峽、厄勒海峽、卡特加特海峽、大貝爾特海峽、小貝爾特海峽、里加海峽等和北海以及大西洋相通。波羅的海流域內(nèi)有10多個國家，生活著9000萬人口。波羅的海共有7000公里海岸線。波羅的海沿岸地區(qū)人口密集，有眾多交通樞紐和工業(yè)企業(yè)，途經(jīng)該水域的貨物運輸量占世界海洋運輸總量的1/10。

在經(jīng)濟發(fā)展的同時，波羅的海海洋生態(tài)環(huán)境也面臨重大調(diào)整，海洋生物種群下降嚴(yán)重，船舶運輸事故頻發(fā)，泄漏等事故使得波羅的海的海域水質(zhì)變得越來越差。波羅的海的海洋生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)為：

一是海洋生物多樣化破壞嚴(yán)重。歷史上曾是波羅的海捕魚業(yè)的樂土，但是隨著近年來航運日益繁忙，以及水體質(zhì)量不斷下滑，海洋生物。波羅的海遭受越來越嚴(yán)重的污染海洋生物的生存狀況受到極大威脅。由于含氧量嚴(yán)重不足，在波羅的海的許多區(qū)域大片的海底演化為水下荒漠。根據(jù)歐盟的統(tǒng)計，2004年波羅的海的職業(yè)漁民總數(shù)已經(jīng)降到18000人，漁業(yè)加工類就業(yè)人數(shù)只有35000人。

二是周邊國家入海排污加劇。波蘭對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改造造成大量化肥殘留物排入波羅的海。德國為了急于發(fā)展北部地區(qū)的海洋運輸業(yè)和加工業(yè)，不愿受到更多環(huán)保條款的限制。此外，各國對于劃歸其整治的波羅的海海域存在爭議。繼承蘇聯(lián)席位的俄羅斯則不想完全按照歐盟標(biāo)準(zhǔn)確定自己的波羅的海環(huán)保政策。種種原因造成了波羅的海的入海排污加劇。

三是船舶泄油事故越發(fā)嚴(yán)重。波羅的海海上交通比較繁忙，運輸量較大，尤其是加入歐盟后，船舶運輸量直線上升。據(jù)統(tǒng)計，每年航行在波羅的海主航道的輪船已超過4萬艘。然而，船舶交通事故頻發(fā)。如，2018年10月2日，俄羅斯城市加里寧格勒沿岸的一艘渡輪由于爆炸引起火災(zāi)，該渡輪上335人被困在波羅的海。

由于波羅的海的特殊地形以及大量的人口、高發(fā)達(dá)的工農(nóng)業(yè)和頻繁的海上活動使得它成為世界上人類活動影響最嚴(yán)重的海域之一。波羅的海的環(huán)境從上世紀(jì)六七十年代開始逐漸引起沿邊各國的高度重視。從1974年《保護波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境公約》算起，環(huán)境問題走上區(qū)域治理的軌道已有40多年歷史，在這期間各方通過不斷強化國際合作，在共同治理波羅的海海洋生態(tài)環(huán)境問題上取得了突出成就。

一是建立了超國家的海洋合作治理模式。波羅的海各國意識到只有共同維護這片海域才能發(fā)展自己的國家，因此波羅的海超越國家開展了長久的合作。按照汪洋的劃分，波羅的海合作治理從1974年赫爾辛基大會的召開開始，波羅的海周邊各國首次面對面共同商討治理波羅的海環(huán)境問題，從此波羅的海的環(huán)境問題納入國際治理的范疇[16]P140-143。直到2004年波羅的海3國加入歐盟為標(biāo)志，波羅的海的國際環(huán)境進入一個新的時期，在這個時期內(nèi)，歐盟的介入為波羅的海的環(huán)境治理提供了新的機遇，波羅的海周邊國家能夠順應(yīng)和利用國際政治環(huán)境的有利變化，抓住機遇積極開展環(huán)境治理的國際合作。

二是海洋區(qū)域合作逐步制度化。1992年《赫爾辛基公約》簽署以后，成立了赫爾辛基委員會(波羅的海海洋環(huán)境保護委員會)，參加國包括德國、波蘭、俄羅斯、芬蘭、挪威、瑞典、丹麥、拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞。赫爾辛基委員會的主要任務(wù)是制定保護波羅的海海洋生態(tài)系統(tǒng)方面的國際標(biāo)準(zhǔn)。2003年6月，波羅的海海洋環(huán)境保護委員會和《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》相關(guān)機構(gòu)第一次合作，在德國不來梅共同舉辦了部長級會議，共有21個締約國參加，會議就減少有害物排放、提高航運安全以及將海面劃定為特別保護區(qū)等問題進行了探討。2007年，波羅的海沿岸國家通過了《保護波羅的海行動計劃》，歐盟也通過了波羅的海區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

三是波羅的海域外力量發(fā)揮著積極作用。1992年，聯(lián)合國教科文組織在里約熱內(nèi)盧召開了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，這次會議極大地推動了波羅的海地區(qū)國家和組織環(huán)境政策的制定，并對可持續(xù)發(fā)展高度重視。2004年，歐盟實現(xiàn)了歷史上的最大擴容，波羅的海三國加入歐盟，歐盟的加入塑造了波羅的海地區(qū)環(huán)境問題的治理機構(gòu)，協(xié)調(diào)治理的作用越來越明顯。2016年歐盟機構(gòu)達(dá)成協(xié)議，實施波羅的海多年度漁業(yè)計劃。這是歐盟共同漁業(yè)政策實施以來的第一個多年度漁業(yè)計劃，主要內(nèi)容包括多種魚類的綜合管理，而不是單獨管理，以保證對鱈魚、鯡魚和小海魚的“持續(xù)和平衡開發(fā)”，以及漁民生活水平的穩(wěn)定。

(二)美國?？松居洼喡┯褪鹿室鸬沫h(huán)境治理

1989午3月24日晚上9時，由埃克森公司配備的各種現(xiàn)代化導(dǎo)航設(shè)備的“瓦爾迪茲”號(ValdeZ)油輪下水才3年就在阿拉斯加的威廉王子海峽觸礁，船體被劃開,泄出26.7萬桶共1100萬加侖原油，隨后石油泄露到太平洋。

威廉王子海峽是一個原來風(fēng)景如畫的地方，盛產(chǎn)魚類，海豚海豹成群。事故發(fā)生后，在海面上形成一條寬約1公里、長達(dá)800公里的漂油帶，海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。阿拉斯加州沿岸幾百公里長的海岸線遭到嚴(yán)重污染，數(shù)以千計的海鳥和水生動物喪生，大約1萬漁民和當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨娴臐O場和相關(guān)設(shè)施被迫關(guān)閉，鮭魚和鯡魚資源近于滅絕，幾十家企業(yè)破產(chǎn)或瀕于倒閉。這是一起人為事故，船長痛飲伏特加之后昏昏大睡，掌舵的三副未能及時轉(zhuǎn)彎，致使油輪一頭撞上暗礁——一處眾所周知的暗礁。

其實，威廉王子海峽附近是一條重要的國際航道，因此對于區(qū)域內(nèi)的美國和加拿大應(yīng)該制定相關(guān)的治理模式以應(yīng)對國際油輪等類似事故，并建立應(yīng)急措施，這是全球化治理時代應(yīng)有之義務(wù)。但在此事件中，“瓦爾迪茲”號(ValdeZ)油輪發(fā)生事故后，由于缺少綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有人員和機構(gòu)迅速參與污染控制，污染區(qū)域不斷擴散，造成了很大的損失。在這個事件發(fā)生初始階段，美國和加拿大均沒有介入其中。隨后，由于?？松緦Υ托孤┑膼毫討B(tài)度，美國、加拿大地方政府、環(huán)保組織以及新聞界被激怒后，聯(lián)手發(fā)起了一場“反?？松\動”，指責(zé)?？松静回?fù)責(zé)任，企圖蒙混過關(guān)。事件驚動了當(dāng)時的美國總統(tǒng)布什，3月28日，布什派遣運輸部長、環(huán)境保護局局長和海岸警衛(wèi)隊總指揮組成特別工作組前往事發(fā)地點才開始開展調(diào)查。

本次突發(fā)性污染危機發(fā)生后，涉及多層次的危機利益受害方的賠償問題。但很明顯相應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者的維權(quán)機制尚未建立。這一事件中，如何應(yīng)對埃克森公司油泄以及處理相關(guān)部門消極應(yīng)對環(huán)境危機的做法，在政策上是空白的，而且區(qū)域內(nèi)也沒有相關(guān)的協(xié)議。對于美國部分的損害和加拿大部分的損害如何進行損失核算、利益如何平衡和維護都顯得無從做起。因此，?？松居洼喡┯褪鹿什粌H僅是單獨的一起海洋生態(tài)環(huán)境污染事故，更是在《聯(lián)合國海洋法公約》通過后，區(qū)域性海洋危機應(yīng)對過程中如何形成治理機制，政府和社會如何合作，進而建立以海洋生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者的維權(quán)機制等等，對于跨國界海洋生態(tài)環(huán)境治理是十分必要的。

(三)中國浙江海洋生態(tài)環(huán)境治理的“灘長制”模式

近年來，面對海洋生態(tài)環(huán)境治理碎片化嚴(yán)重的現(xiàn)象，為更好解決和治理海岸生態(tài)環(huán)境，浙江省開始探索以“海灣”、“海灘”的小微生態(tài)載體為治理對象，實施“灘長制”為代表的生態(tài)治理模式。2017年8月，浙江省《關(guān)于在全省沿海實施灘長制的若干意見》正式實施，在沿海灘涂全面推行灘長制度。“灘長制”是一種承包責(zé)任制，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“灘長”，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以保護海洋資源、保護海洋生態(tài)、保護海洋環(huán)境、整治修復(fù)岸線為主要任務(wù)，達(dá)到打造美麗整潔生態(tài)海灘、實現(xiàn)海灘資源可持續(xù)利用這一最終目標(biāo)的海灘管理保護機制。

其實在正式推出“灘長制”之前，2016年底，浙江省在寧波市象山縣率先試點，推出護海新機制“灘長制”，按照“屬地管理、條塊結(jié)合、分片包干”的原則確定“灘長”，負(fù)責(zé)所轄區(qū)灘涂違規(guī)違禁網(wǎng)具的調(diào)查摸底、巡查清繳、建檔報送等工作，并建立“周督查、旬通報、月總結(jié)”制度。該制度由點成面，迅速在全省得到推廣與普及。在浙江省沿海地區(qū)全面實施“灘長制”之后不久，國家海洋局在2017年9月印發(fā)《關(guān)于開展“灣長制”試點工作的指導(dǎo)意見》，浙江成為唯一省級試點地區(qū)，此后，浙江“灘長制”全面升級，實現(xiàn)了由灘涂管理為主向覆蓋海洋綜合管理的“灣(灘)長制”拓展與延伸。“灘長制”的具體職責(zé)與分工見表1。

表1 灘長制的組織體系和分工

“灘長制”是以海灘(海灣)等小微單元為治理對象，是海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理體系中的基層層級，在具體的近海海岸生態(tài)環(huán)境整治過程中，利用政府治理為主要力量，協(xié)同社區(qū)、環(huán)保組織、志愿者等多元協(xié)同整治海灘(海灣)，為探索建立陸海統(tǒng)籌、河海兼顧、上下聯(lián)動、協(xié)同共治的生態(tài)環(huán)境治理長效機制積累了經(jīng)驗。

(四)基于多層級治理機制的經(jīng)驗總結(jié)與反思

波羅的海的海洋生態(tài)環(huán)境治理是當(dāng)前全球海洋治理區(qū)域化治理的典型代表，體現(xiàn)了該海區(qū)治理在機制設(shè)計、協(xié)同治理上的有效性。美國?？松居洼喡┯褪鹿实沫h(huán)境治理則是另一類典型，體現(xiàn)在海洋生態(tài)環(huán)境危機事件中的國際合作機制問題，浙江省“灘長制”的推行則代表多層級治理中的基層單位以“微治理”理念在生態(tài)環(huán)境治理上的實踐舉措。在這三類典型案例中均體現(xiàn)公民、企業(yè)、政府、國際組織的多層級治理主體的作用，以及如何基于主體構(gòu)建相應(yīng)的治理體系，體現(xiàn)有效的治理效用。三個案例實際是正反面經(jīng)驗的反映，如何針對案例提煉多層級治理機制的應(yīng)對和完善是案例分析的主要目的。

1.完善基于整理性治理理念的制度環(huán)境

一般而言，良好的治理效能取決于三個變量：首先，治理主體權(quán)威分配趨向合理，超國家和全球社會兩個層次具有相應(yīng)的治理權(quán)威；其次，通過科學(xué)、政治和市場三環(huán)形成良性互動的治理主體；最后，國家層次的合作不僅存在，而且應(yīng)該實現(xiàn)“跨國轉(zhuǎn)型”。治理具有較好的效能需要在這些要點都具備的情況下[17]P77-79(如圖1)。

圖1 治理效能在非國家主體和國家主體之間的變動

在區(qū)域環(huán)境治理的效能模型中，三個坐標(biāo)軸分別為結(jié)構(gòu)方面的權(quán)威分配，國家的跨國轉(zhuǎn)型，以及過程方面的主體間合作。根據(jù)對當(dāng)前全球和地區(qū)性環(huán)境治理實踐的觀察，可以發(fā)現(xiàn)：越是非國家主體的國際環(huán)境安排，在治理效能上往往越不成熟，如聯(lián)合國氣候變化框架公約(和東北亞地區(qū)的環(huán)境治理等)；反之，國家為主參與的國際環(huán)境安排，在治理效能上越成熟，如歐盟的環(huán)境治理實踐[17]P77-79。

多級層級治理只是從主體的多元性角度確定的一種觀察視角，但不論應(yīng)對長期的區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的機制設(shè)計，還是對突發(fā)性海洋公共危機事件的應(yīng)對，以及設(shè)計具體的“海灘”治理，在全球治理視角看海洋生態(tài)環(huán)境的治理都應(yīng)當(dāng)是整體性治理的視角，而且這種理念建立需要各國、各地區(qū)、各領(lǐng)域超地理、超主體限制的行動自覺。建構(gòu)主義強調(diào)，海洋區(qū)域的劃分呈現(xiàn)出動態(tài)性，環(huán)境治理組織通常由一些有相同社會認(rèn)同感的地區(qū)和國家組成，同時，治理機制的實施基礎(chǔ)是由多層主體利益規(guī)則的確定形成的。

制度規(guī)則的確立集中體現(xiàn)在治理理念的設(shè)計上，我們認(rèn)為，目前波羅的海海洋生態(tài)環(huán)境治理模式已相當(dāng)完善，卻仍舊海洋生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，很大原因在于，各區(qū)域性海區(qū)尚未建立起整體性海洋治理理念。各國依舊根據(jù)自身的發(fā)展來確定入海排放的目標(biāo)，這種行為特征是缺少海洋合作治理理念的體現(xiàn)。因此，建立整體性海洋治理規(guī)則是運行波羅的海合作治理的先決條件。整體性治理理念在海洋生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件中，以及基層海洋治理領(lǐng)域均存在著一定的缺陷，因此整體性海洋治理需要各國、各級政府主動承擔(dān)起保護海洋生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，而不僅是口頭上的重視，各國有超國家利益的集體行動的義務(wù)和責(zé)任。各國需要自覺履行已制定的生態(tài)環(huán)境保護的國際條約、規(guī)定，以此政策工具作為國家的行為準(zhǔn)則。

2.建立基于集體理性和國家責(zé)任的海洋生態(tài)環(huán)境治理機制

雖然在聯(lián)合國治理體系受到逆全球化挑戰(zhàn)的背景下，超國家模式的治理有效性受到質(zhì)疑，但事實上，各海洋國家、各層級政府因海洋政策目標(biāo)的不同很難將加強對海洋生態(tài)環(huán)境的改善和保護與促進本國本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、追求各自利益最大化同時進行，這樣就會產(chǎn)生“囚徒困境”、“公地悲劇”等集體行動困境。奧普爾斯(Ophuls,1973)認(rèn)為：“由于公地悲劇的存在，無法通過合作解決環(huán)境問題……所以具有較大強制性權(quán)力的政府的合理性，是得到普遍認(rèn)可的”[18]P11。奧普爾斯只是認(rèn)識到了政府力量的強大對海洋治理的有效性，但如何基于強大政府有效性基礎(chǔ)上促使基于整體性治理需要的國家合作和政府協(xié)同，是通過三個案例研究需要思考的問題。

不管是區(qū)域性海洋治理機制的建立，還是應(yīng)對突發(fā)性海洋生態(tài)環(huán)境危機，以及基層海洋為單元治理機制的運行，有一個共性的問題是海洋生態(tài)環(huán)境治理在地域上不局限于一個國家、一個區(qū)域，因為一個政府的“強制性權(quán)力”再大，也無法獨自完成對海洋生態(tài)環(huán)境的有效性治理，那么結(jié)論只有一個：在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中，各國、各級政府需要對海洋生態(tài)環(huán)境治理采取基于協(xié)作的集體行動。

在波羅的海環(huán)境治理過程中，成員國為發(fā)展本國經(jīng)濟，在遵守波羅的海海洋環(huán)境保護協(xié)議之時，存在相互推諉。各國建立在本無可厚非的國家利益之上，但在海洋生態(tài)環(huán)境保護之上需要各國有超國家義務(wù)，不應(yīng)將波羅的海當(dāng)做“公共池塘”，隨意排放，以非理性行動來應(yīng)對國家義務(wù)是主權(quán)國家不應(yīng)有的行為。因此，各成員國應(yīng)該在國家責(zé)任的行動之上自覺地履行海洋生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)，并建立海洋環(huán)境污染的責(zé)任分配機制。一方面在協(xié)商基礎(chǔ)上明確國家在波羅的海的海洋生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)，包括排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)布局，另一方面，確定一定的聯(lián)合懲罰機制對區(qū)域國家的違法行為作出懲罰性措施，以此更加緊密化波羅的海的海洋生態(tài)環(huán)境合作。

如何進一步完善跨界海洋污染的責(zé)任機制。以美國?？松居洼喡┯褪鹿蕿槔?，事件發(fā)生后?？松九c兩國的政府機構(gòu)沒有進行充分溝通，對新聞界不理睬，同環(huán)保組織也缺乏聯(lián)系，責(zé)任意識缺失。因此，在跨國界海洋污染中必須明確國際責(zé)任，這包括國家責(zé)任和企業(yè)責(zé)任、個人責(zé)任。一般跨界海洋污染中的補救措施包括停止損害、賠償、恢復(fù)應(yīng)有狀態(tài)、道歉。反觀這一事件，?？松颈M管對出事海域進行清理，但是缺乏對海洋生態(tài)環(huán)境責(zé)任的認(rèn)識，威廉王子海峽由于原油泄漏事件遭到嚴(yán)重的生態(tài)破壞，數(shù)以萬計的動物當(dāng)即死亡。因而，建立完善的跨國界海洋污染補救措施是處理這類事件的關(guān)鍵所在。在跨界海洋污染事件中，行為國可以單獨實施以上補救方式，也可以合并使用，甚至一同使用。補救方式的實施無論如何使用，只有受害方的合法利益得到有效保護才是最美好的結(jié)局[19]P32。

從我國現(xiàn)行的國家法律框架體系來看，“灘長制”的設(shè)立沒有明確的上位法依據(jù)，屬于地方政策創(chuàng)新。我國是實行人民代表大會制度的國家，人民代表大會及其常委會具有立法權(quán)。浙江省現(xiàn)行的“灘長制”方案僅僅是政府部門的行政手段，主要是通過政府推動，以行政權(quán)力單向度地實施海灘(海灣)的精細(xì)化治理，容易造成非法律設(shè)定基礎(chǔ)上的各類權(quán)利的沖突，這就需要明確上下級灘長之間的責(zé)任劃分，以及灘長與同級相關(guān)職能部門、灘長權(quán)力與社會權(quán)利之間的界限。

3.建立圍繞海洋區(qū)域治理為重點的多層級治理體系

根據(jù)跨國界多層級理論，一般涉及國際組織、國家和沿海地方政府、相關(guān)企業(yè)和個人。因此，建立海區(qū)為單位，而不是以國家為單位的跨國界海洋生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)對于治理有效性是十分有利的。從組織架構(gòu)上，國家組織層面應(yīng)成立類似海洋生態(tài)環(huán)境治理委員會的國家合作組織，統(tǒng)一制定海區(qū)內(nèi)的國際條約，對重大海區(qū)內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境事故作出協(xié)調(diào)；國家層面應(yīng)建立對應(yīng)協(xié)調(diào)組織和機構(gòu)，制定海區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境政策以及法律法規(guī)，實施海區(qū)水質(zhì)和海洋生態(tài)環(huán)境保護；在地區(qū)層面，針對該海區(qū)的管轄海區(qū)確定排污目標(biāo)、開發(fā)方案，同時對沿海海區(qū)內(nèi)的企業(yè)和個人的相關(guān)活動進行監(jiān)督。

對于區(qū)域內(nèi)的國際條約應(yīng)有動態(tài)性調(diào)整。波羅的海有關(guān)船舶污染的條例很多，但是更新的不多，僅有四個條約作了更新，在這幾年更新更少，然而海事事件是有很大的不同，損害性程度也會不一樣。波羅的海應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的“為了防止、減少和控制‘區(qū)域’內(nèi)活動對海洋生態(tài)環(huán)境的污染，應(yīng)按照第十一部分制訂國際規(guī)則、規(guī)章和程序。這種規(guī)則、規(guī)章和程序應(yīng)根據(jù)需要隨時重新審查”對條約作出動態(tài)性調(diào)整。

如何構(gòu)建基于區(qū)域海洋參與的多層級主體的利益補償機制是多層級治理的關(guān)鍵。美國?？松居洼喡┯褪鹿实膯⑹緫?yīng)該得到重視，從目前海區(qū)制的成功案例來看，大多建立了相關(guān)國家參與的共同協(xié)商和維權(quán)機制，因而在國家組織-國家-地方政府涉海區(qū)委員會中，應(yīng)積極聽取各方意見，建立具體事項的海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際條約，包括船舶排污、海洋傾倒、海洋生物多樣化、工業(yè)廢棄物入海等等，這些國際條約作為政策性工具對于處理發(fā)生在海區(qū)內(nèi)的事故以及防治海區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境都有極大裨益。

從波羅的海近60年來的污染情況，大多數(shù)是船舶污染，其中一些大型的船舶污染事件來自于域外國家。對此，波羅的海海洋環(huán)境委員會應(yīng)該根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》之規(guī)定對船旗國船舶的海洋污染建立追責(zé)機制和監(jiān)督機制，對相關(guān)國家船舶探索收取海洋生態(tài)補償費用的可行性，以保護波羅的海海洋生態(tài)環(huán)境。同時，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“沿海國在其領(lǐng)海內(nèi)行使主權(quán)，可制定法律和規(guī)章，以防止、減少的控制外國船只，包括行使無害通過權(quán)的船只對海洋的污染”作出制度設(shè)計。

“灘長制”的出現(xiàn)，提高了對治海問題的重視程度，但也與現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境治理管理體制存在銜接問題。如“灘長制”方案規(guī)定由設(shè)區(qū)市政府統(tǒng)籌安排全市海灘綜合整治和保護工作，使治海成為了地方政府的工作重點，但也勢必對現(xiàn)行的海洋生態(tài)治理管理體系形成一定程度的沖擊，如《海島保護法》規(guī)定“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”，實際上涉及無居民海島的海灘管理開發(fā)權(quán)也基本需要國務(wù)院相關(guān)部門審批，這與地方政府管理為主的“灘長制”在管理層級上存在沖突。如何做好國家整體性治理和區(qū)域性治理的銜接工作是“灘長制”實施的難點與重點。另外，“灘長制”作為社會治理、環(huán)境治理、海洋治理等多方的重要組成部分，需要依靠社會力量的參與，公眾的參與既可以擴大海洋生態(tài)環(huán)境治理的主體范圍，更可從多方位加強對海洋生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督管理力度。

五、討論與展望：全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理體系的未來走向

在多層級海洋生態(tài)環(huán)境治理機制的變化和完善過程中，全球化的迅速推進伴隨著多層治理主體的利益變化，必然促使全球治理規(guī)則包括海洋治理規(guī)則的重新調(diào)整，而促使這種調(diào)整的是一個國家或國家集團的實力展現(xiàn)。治理意味著合作與互動，中國在參與全球治理過程中提出的“共商共建共享”理念比較適合于當(dāng)前全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理的基本思路，中國政府高度重視并積極參與制定海洋等新興領(lǐng)域治理規(guī)則，不斷引領(lǐng)地區(qū)海洋合作[4]P254-255。海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理的未來走勢體現(xiàn)為以下特征：

第一，全球性海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則正在重構(gòu)。隨著全球經(jīng)濟一體化進程的不斷加深，施行全球海洋生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一治理的呼聲越來越高，全球海洋生態(tài)資源與環(huán)境管理規(guī)則不斷收緊已是大勢所趨。聯(lián)合國為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系在發(fā)展完善過程中呈現(xiàn)出可喜的局面，為了促進各種各樣的海洋治理集體行動，2017年6月5日-9日，在聯(lián)合國總部，聯(lián)合國舉行了第一屆海洋大會，這是聯(lián)合國機制日益受到強權(quán)政治沖擊的背景下，在海洋生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域重塑聯(lián)合國中心治理體系的標(biāo)志。中國如何在國際規(guī)則制定過程中體現(xiàn)自己的話語權(quán)，提出符合我國海洋現(xiàn)實利益和戰(zhàn)略發(fā)展的中國方案，制定出切實可行的應(yīng)對政策和措施是我國海洋領(lǐng)域當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。[20]P662017年7月，BBNJ問題國際文件談判預(yù)委會第四次會議(預(yù)委會最后一次會議)在紐約聯(lián)合國總部召開，100多個成員國、政府間和非政府組織參會，最后向聯(lián)合國大會提交了一份BBNJ問題的終版建議文件。BBNJ的接下來的談判進展、并積極探索有關(guān)公海生物多樣性保護的工作，將是重塑全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的重要舉措。[21]P102

第二，主權(quán)國家政府“元治理”成為海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理的核心。因政府作為治理主體的相對政策主導(dǎo)、力量強大的因素，在全球性和國際內(nèi)部的海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中，政府的“元治理”的關(guān)鍵功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)?！霸卫怼迸c“治理”理論相比，最大的區(qū)別就是“元治理”在社會治理重要作用的同時強調(diào)政府(國家)，堅持治理理論基本理念。杰普索指出：“雖然治理機制可能獲得了特定的經(jīng)濟、政治、技術(shù)和意識形態(tài)職能，但國家(政府)還是要保留自己另行建制的權(quán)力和對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整。[22]P83-89”政府作為國家在海洋污染治理的代表機構(gòu)，其“元治理”的角色不可取代。理由包括：其一，在海洋生態(tài)環(huán)境治理中，海洋區(qū)域中的領(lǐng)海、內(nèi)水、專屬經(jīng)濟區(qū)、毗連區(qū)等均由國家享有所有權(quán)，在管理過程、權(quán)益維護中政府或軍隊行使管理者或所有者的職責(zé)，并被法律、社會確認(rèn)；其二，中央政府在涉及國家之間的海洋治理關(guān)系中，也是代表國家治理角色主導(dǎo)海洋治理關(guān)系，并進行具有法律后果的決策、協(xié)調(diào)與合作；其三，海洋生態(tài)環(huán)境治理的對象包括海岸帶、港口、航道、養(yǎng)殖水域等，海洋在多數(shù)情況下無法通過占有方式固定為某一特定主體所有。因此在海洋治理中，政府理應(yīng)充當(dāng)“兜底”管理的角色，為了避免成為非國家主體開發(fā)海洋釋放污染物的“公地”。由此，“元治理”將碎片化治理演變?yōu)檎w性治理，不僅能體現(xiàn)政府在海洋污染治理的主導(dǎo)或引導(dǎo)作用，還有助于海洋污染治理的治理效果。政府的“元治理”需要通過一定的制度體系建設(shè)形成治理框架，明確的制度安排和制度設(shè)計，使各層級治理主體的行為有章可循。

第三，科技的迅速發(fā)展使得全球海洋治理呈現(xiàn)出多元化和多樣化。我國《“十三五”海洋領(lǐng)域科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》提出，要按照“立足近海，聚焦深海，拓展遠(yuǎn)?！钡陌l(fā)展思路，以若干海洋科技重大任務(wù)為核心，發(fā)揮基礎(chǔ)研究的引領(lǐng)作用和海洋高技術(shù)的支撐作用，推進海洋領(lǐng)域科學(xué)研究和應(yīng)用技術(shù)相互融合與協(xié)調(diào)發(fā)展；以技術(shù)創(chuàng)新為突破口，引領(lǐng)海洋戰(zhàn)略性新興 產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，提升我國海洋科技整體實力。和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測有關(guān)的科學(xué)技術(shù)主要包括：氣候監(jiān)測評估和預(yù)報；海洋生態(tài)環(huán)境觀測評估及預(yù)測；海洋生物資源評估；沿海環(huán)境、海洋災(zāi)害評估和預(yù)報；海洋學(xué)及其應(yīng)用；海洋浮標(biāo)；海洋電子和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)；海洋遙感技術(shù)；海洋繪圖技術(shù)；水聲學(xué)科學(xué)技術(shù)等[13]P144。近年來，“智慧海洋”工程的推進對于海洋生態(tài)環(huán)境治理的效果逐漸顯現(xiàn)。利用海洋科技逐漸形成海洋治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定成為可能。未來的趨勢是，海洋核心科技掌握在哪個國家，海洋生態(tài)環(huán)境治理的能力就越強，這個對于海洋生態(tài)環(huán)境治理的話語權(quán)重構(gòu)具有一定影響。從一個國家內(nèi)部治理看，海洋科技的不斷推進對地方政府、基層治理的有效性和積極性均有正面價值。

第四，海洋生態(tài)環(huán)境的“微治理”機制創(chuàng)新將進一步拓展。自從新中國成立以來，在自然資源管理領(lǐng)域，我國主要實施的是“統(tǒng)一所有、分級管理”的治理模式，這是一種比較傳統(tǒng)的政府治理模式，也就是所有自然資源的所有權(quán)主體是國家，所有權(quán)權(quán)限由國家委托中央政府代為行使。自然資源具有多樣性和復(fù)雜性的特點，在實施過程中，由中央政府將所有權(quán)權(quán)限再次委托給部委和相關(guān)省市縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等各級地方政府，地方政府一般再委托給其他機構(gòu)進行直接管理。多年的經(jīng)驗表明，這種傳統(tǒng)的政府治理模式，整體上成效是非常顯著的。但是，這種多層級的委托代理也會引發(fā)比較高的監(jiān)督成本，這也是傳統(tǒng)政府治理模式的主要弊端。針對存在的這種弊端，可以采用低成本的社區(qū)治理來改善資源管理，這不失為一個可以著重考慮的方案。

在多層級治理體系中，基層社會組織、社區(qū)、公眾的治理成效最為明顯。社區(qū)治理基于成員間的廣泛信任、合作，能夠有效克服這些問題，從而實現(xiàn)對該類資源的高效管理。在實踐推廣過程中，社區(qū)治理模式要求將自然資源的使用權(quán)、受益權(quán)、所有權(quán)甚至執(zhí)法權(quán)分配給社區(qū)組織，而政府機構(gòu)蛻變?yōu)槭跈?quán)者角色，不再參與執(zhí)法過程。近年來，以“河長制”為代表的基層生態(tài)環(huán)境治理模式在全國大面積推廣，浙江省創(chuàng)新推出的“灘長制”生態(tài)環(huán)境治理機制，試圖打破海洋生態(tài)環(huán)境治理瓶頸,以小微單元治理為突破口,探索形成一定的創(chuàng)新經(jīng)驗,突破了海洋生態(tài)環(huán)境治理的機制困境[24]P150-152。海洋生態(tài)環(huán)境的“微治理”機制的推行既是中國在提升國家治理和社會治理能力上的有益探索，也可以作為中國經(jīng)驗向世界其他國家在完善海洋生態(tài)環(huán)境治理機制上的做法進行明確。

注釋：

① 《聯(lián)合國海洋法公約》第一百九十四條。

② 《聯(lián)合國海洋法公約》第一百九十七條。

③ 《聯(lián)合國海洋法公約》第二百零四條。

④ 相關(guān)議定書包括: 1976年《關(guān)于廢物傾倒的議定書》、 1976年《關(guān)于緊急情況下進行合作的議定書》、 1980年《關(guān)于陸源污染的議定書》、 1982年《關(guān)于特別保護區(qū)的議定書》、 1995年《關(guān)于地中海特別保護區(qū)和生物多樣性的議定書》 (該議定書取代了1982年《關(guān)于特別保護區(qū)的議定書》)、 1994年《關(guān)于開發(fā)大陸架、海床或底土的議定書》以及1996年《關(guān)于危險廢物(包括放射性廢物)越境運輸?shù)淖h定書》。