“兩結合”律師管理體制的經驗總結與深化*

陳 宜（中國政法大學教授）

新中國的律師管理體制是隨著律師行業(yè)的改革和迅速發(fā)展而不斷改革創(chuàng)新的，其發(fā)展變遷的歷程與國家政治、經濟、法律的發(fā)展變化緊密相關。自建國初期律師制度初創(chuàng)及文革結束恢復重建律師制度至今，律師管理體制經歷了從單一的司法行政管理到司法行政機關與律師行業(yè)協(xié)會共同管理的變化過程。1993年， 經國務院批準的《司法部關于深化律師工作改革的方案》正式確立了“兩結合”律師管理體制的基本框架。經過二十余年的實踐，總體上講“兩結合”的律師管理體制適合中國國情，適應我國律師行業(yè)發(fā)展的需要，有力地推進了律師行業(yè)的發(fā)展。黨的十八大以來，政治體制改革積極穩(wěn)妥推進，轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，全面推進依法治國。強調“充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。”習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！彪S著經濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人民不僅對物質文化生活提出了更高要求。在新的形勢下，進一步完善和深化律師管理“兩結合”體制有著重要的理論意義和現(xiàn)實指導意義。

一、我國“兩結合”律師管理體制的歷史發(fā)展

我國律師制度經歷了律師制度初創(chuàng)及重建初期單純的行政管理體制，律師管理體制改革，1993年提出“兩結合”管理體制，并在實踐中不斷地完善、深化。

（一）我國律師制度初創(chuàng)及重建初期的行政管理體制

在建國初期，新中國律師制度初創(chuàng)，對律師行業(yè)的管理由法院或司法行政機關負責。文革以后律師制度恢復重建時期，實行單一的司法行政管理體制。有人認為這一時期的律師管理體制，國家主義色彩濃厚，屬于典型的行政科層制管制模式①蔣華林、劉志強：《論律師業(yè)從自治走向善治》，《法治研究》，2016年第6期。。

1.由法院或司法行政機關管理律師

新中國建立以后，我國在廢除舊律師制度的同時，著手創(chuàng)建人民律師制度。截至1957年6月，全國已有法律顧問處817個，14個省、市、自治區(qū)開始籌建律師協(xié)會。1957年下半年，由于極左思潮的影響，反右斗爭擴大化，律師隊伍受到嚴重摧殘，律師制度被徹底否定，《律師暫行條例（草案）》也被打入冷宮，新中國的律師制度被扼殺在搖籃里。

這一時期的律師管理體制，初期對設立在法院的公設辯護人由法院進行管理，法律顧問處成立后則由司法行政機關進行管理。

2.單一的司法行政管理

1979年黨中央決定恢復和健全律師制度，全國各地陸續(xù)開始重建律師隊伍。1980年《律師暫行條例》頒布，規(guī)定法律顧問處（后來改稱律師事務所）受國家司法行政機關的組織領導和業(yè)務監(jiān)督。律師協(xié)會是社會團體，其職責是“維護律師的合法權益，交流工作經驗，促進律師工作的開展，增進國內外法律工作者的聯(lián)系”。律師人員的調配、考核、獎懲、思想教育、專業(yè)培訓，以及律師經費的管理、律師機構的設置和各項物質設施的籌措等一系列組織建設和行政管理工作，都由各級司法行政機關來抓。這種對律師機構實行統(tǒng)管的管理體制，在律師制度的恢復和重建時期對設置律師工作機構，組建律師隊伍，開展律師業(yè)務曾起到積極的推動作用。但一切由國家包辦，統(tǒng)得過死、卡得過嚴。律師事務所沒有人、財、物必要的自主權，妨礙律師及律師事務所充分發(fā)揮主動性和積極性；妨礙了律師獨立執(zhí)行職務，律師事務所人員受國家司法行政編制的限制造成律師隊伍發(fā)展緩慢，律師體制的改革勢在必行。

3.律師管理體制的改革

1983年3月，司法部召開了六市一縣律師工作體制改革座談會，探索實行律師的體制改革，并指定到會單位進行試點。1984年10月，司法部《關于加強和改革律師工作的意見》要求司法行政機關改進和加強對法律顧問處的領導和監(jiān)督，建立健全省、自治區(qū)、直轄市的律師協(xié)會。該意見中明確了司法行政機關律師管理的職責范圍和律師協(xié)會的任務。司法行政律師管理的職責包括：（1）司法行政機關及時向法律顧問處的人員傳達黨和國家的有關方針、政策、指示，加強律師人員的政治思想工作和業(yè)務培訓，督促、執(zhí)行政策和法律。（2）審查法律顧問處的長遠規(guī)劃、年度財務預決算。（3）審查法律的重要業(yè)務活動方案，特別是重大刑事案件，與檢察院、法院有嚴重分歧的刑事案件的辯護意見。（4）幫助法律顧問處與有關部門疏通渠道，解決工作中遇到的困難和問題。（5）考核、管理法律顧問處的干部。該意見明確“律師協(xié)會是律師的群眾性組織，主要任務是在司法廳（局）的直接領導下，根據(jù)黨的路線、方針政策和國家法律，加強律師的思想政治工作和職業(yè)道德教育，維護律師的合法權益，總結交流律師業(yè)務經驗，為律師業(yè)務活動提供信息資料和咨詢服務?！甭蓭焻f(xié)會與司法廳（局）的律師管理處合署辦公。

1986年7月，中華全國律師協(xié)會成立。1988年，國家機構編制委員會《關于印發(fā)司法部“三定”方案的通知》明確司法部律師司管理全國律師工作，對中華全國律師協(xié)會進行歸口管理，加強對律師工作方針、政策以及業(yè)務的指導。計劃財務司對律師經費實行宏觀管理。

1989年司法部在《關于加強司法行政機關對律師工作的領導和管理的通知》中強調，各級司法行政機關在加強對律師工作的領導和管理時，要充分考慮律師工作的特點，尊重律師事務所的自主權。

1992年《司法部關于律師工作進一步改革的意見》指出：要改善司法行政機關對律師的管理，宏觀指導，微觀上要放開搞活。律師事務所的人事、財務和業(yè)務活動由律師事務所按法律和政策的規(guī)定自主辦理，司法行政機關不干預具體事務。

（二）“兩結合”管理體制的提出

1993年12月，國務院批準了《司法部關于深化律師工作改革的方案》，關于律師管理體制，該方案提出：建設有中國特色的律師管理體制，從我國的國情和律師工作的實際出發(fā)，建立司法行政機關的行政管理與律師協(xié)會行業(yè)管理相結合的管理體制。經過一個時期的實踐后，逐步向司法行政機關宏觀管理下的律師協(xié)會行業(yè)管理體制過渡。

1994年《司法部“三定”方案》②《國務院辦公廳關于印發(fā)司法部職能配置、內設機構和人員編制方案的通知》_政府信息公開專欄 http：//www.gov.cn/zhengce/content/2010-11/15/content_7909.htm，訪問日期2018年9月21日。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，實行職能轉變，強化宏觀管理職能。減少部直接管理干部的數(shù)量，不再直接管理企事業(yè)單位的具體事務。1995年7月，第三次全國律師代表大會審議和通過了新的《中華全國律師協(xié)會章程》，章程規(guī)定律師協(xié)會具有制定行業(yè)規(guī)范和準則并組織實施、負責對律師進行培訓和業(yè)務指導、負責對會員的獎勵和懲戒工作及指導地方律師協(xié)會搞好律師、律師機構的登記、公告等工作，解決會員間的糾紛等職能。大會產生的新一屆全國律師協(xié)會領導班子全部由執(zhí)業(yè)律師組成，常務理事會聘任司法部推薦的干部任律協(xié)秘書長，秘書處工作人員全部實行聘任制，全國律協(xié)的經費全部來源于律師會費，協(xié)會租房辦公，與司法行政機關在機構、人員及辦公場所等方面完全分開。律師行業(yè)管理開始得到體現(xiàn)，這對于充分發(fā)揮律師協(xié)會的自律作用無疑具有重要的意義。

經過幾年的改革，司法行政管理對律師行業(yè)宏觀管理的職能在加強，律師協(xié)會的職責有了行業(yè)管理的成份。

（三）《律師法》確立“兩結合”管理體制

1996年《中華人民共和國律師法》頒布，明確了司法行政機關對律師行業(yè)的監(jiān)督、指導，律師協(xié)會的性質是社會團體法人，是律師的自律性組織，其職責表現(xiàn)為自律，但缺乏實質上的管理職能。2007年，《律師法》修訂，律師協(xié)會的職能有了較大的加強。在這十年間，律師“兩結合”管理體制在實踐中不斷加以完善。司法行政機關對律師行業(yè)的監(jiān)督、指導職能在強化，著眼于宏觀，放手微觀。各級律師協(xié)會積極完善自身建設，基本上建立起律師協(xié)會的三級架構，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的律師協(xié)會做到了與司法行政機關分開，律師協(xié)會的領導機構由執(zhí)業(yè)律師組成。

1.司法行政機關及律師協(xié)會的職責

1996年《律師法》明確規(guī)定國務院司法行政部門依照律師法對律師、律師事務所和律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導。2008年《司法部“三定”方案》③《司法部“三定”方案》， http：//www.ahjgbzw.gov.cn/dqzfbzc/include/web_content.php?id=9337，訪問日期2018年12月8日。明確為：司法部擬訂司法行政工作方針、政策，起草有關法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章，制定司法行政工作的發(fā)展規(guī)劃并組織實施。負責指導監(jiān)督律師工作并承擔相應責任。律師公證工作指導司指導監(jiān)督律師的法律法規(guī)和政策的執(zhí)行工作；承擔律師、律師事務所的指導、監(jiān)督工作；承辦特許律師執(zhí)業(yè)考核工作；審批和管理外國及港澳律師事務所駐華（內地）辦事機構；承擔律師事務所在國（境）外設立分支機構的指導、監(jiān)督工作；承擔企事業(yè)單位法律顧問的指導、監(jiān)督工作。

對于律師協(xié)會的職責，1996年《律師法》明確為：（1）保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護律師的合法權益；（2）總結、交流律師工作經驗；（3）組織律師業(yè)務培訓；（4）進行律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的教育、檢查和監(jiān)督；（5）組織律師開展對外交流；（6）調解律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的糾紛；（7）法律規(guī)定的其他職責。律師協(xié)會按照章程對律師給予獎勵或者給予處分。但并沒有將1995年《中華全國律師協(xié)會章程》規(guī)定的制定行業(yè)規(guī)范和準則并組織實施、負責對律師進行培訓和業(yè)務指導、負責對會員的獎勵和懲戒工作及指導地方律師協(xié)會搞好律師、律師機構的登記、公告等工作，解決會員間的糾紛等職能在立法中明確。直到2007年《律師法》修訂，對于律師協(xié)會的職責增加了制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則、對律師的執(zhí)業(yè)活動進行考核、組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實習活動，對實習人員進行考核，對律師、律師事務所實施獎勵和懲戒。

2.司法行政機關的指導、監(jiān)督舉措

《律師法》頒布以后，為了保障《律師法》的順利實施，司法部頒布了一系列律師管理規(guī)范性文件，并開展了系列專項活動，強化對律師行業(yè)的管理，加大律師執(zhí)業(yè)監(jiān)督力度。

1996年9月，司法部下發(fā)《關于嚴格執(zhí)行〈律師法〉進一步加強律師隊伍建設的決定》。2001年10月，司法部在全國律師隊伍中開展職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律教育評查活動，進一步加大律師執(zhí)業(yè)監(jiān)督力度，全面加強律師工作管理，健全和完善監(jiān)督、自律機制。2002年2月，司法部在全國律師管理工作電視電話會上著重強調了對律師事務所和律師執(zhí)業(yè)的“六條禁止”④“六條禁止”具體內容是：禁止一切形式的私自收案、收費行為；禁止以詆毀同行、支付介紹費等手段搞不正當競爭行為；禁止律師事務所聘用非律師以律師名義執(zhí)業(yè)；禁止向司法人員行賄或指使、誘導當事人行賄；禁止提供虛假證據(jù)或者引誘威脅當事人提供虛假證據(jù)；禁止出具虛假的法律意見書。，加強律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律建設。2003年8月，司法部發(fā)布《關于拓展和規(guī)范律師法律服務的意見》，進一步探索和改革律師管理制度。2004年，針對律師隊伍存在一些突出的矛盾和問題，司法部決定在全國范圍內開展了律師隊伍集中教育整頓活動。2005年2月，司法部發(fā)布《關于進一步建立健全律師隊伍建設長效機制的意見》，就建立健全律師行業(yè)準入機制、律師行業(yè)自律機制，強化律師事務所和律師協(xié)會的管理責任，建立健全律師行業(yè)監(jiān)督懲戒機制、律師行業(yè)保障機制、律師行業(yè)評價機制作出部署。2005年2月，司法部啟動合伙律師事務所規(guī)范建設年活動，增強律師事務所管理意識，明確管理責任，加強制度建設，提高服務質量。

3.律師協(xié)會的行業(yè)管理職能加強

1996年10月，中華全國律師協(xié)會出臺《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范》，2004年，通過《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范（試行）》。1999年出臺《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》， 2004年進行修訂。2004年3月，為規(guī)范律師事務所的內部管理，制定《律師事務所內部管理規(guī)則（試行）》。為了引導律師事務所向規(guī)范化、高層次發(fā)展，不斷提高律師隊伍的政治素質、業(yè)務素質及職業(yè)道德素質，積極推動律師行業(yè)的健康發(fā)展，頒布《全國優(yōu)秀律師事務所評定辦法》《全國優(yōu)秀律師事務所評定標準》。

（四）黨的十八屆三中、四中全會對律師業(yè)發(fā)展作出頂層設計

2013年，黨的十八屆三中全會對進一步深化律師制度的改革作出了重大部署。2014年，十八屆四中全會明確了律師業(yè)發(fā)展、法治隊伍建設的頂層設計，要求“加強律師隊伍思想政治建設，把擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治作為律師從業(yè)的基本要求，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性。構建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結構合理的律師隊伍。提高律師隊伍業(yè)務素質，完善執(zhí)業(yè)保障機制。加強律師事務所管理，發(fā)揮律師協(xié)會自律作用，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，強化準入、退出管理，嚴格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。加強律師行業(yè)黨的建設，擴大黨的工作覆蓋面，切實發(fā)揮律師事務所黨組織的政治核心作用?！睘樨瀼厮闹腥珪?，司法部、全國律協(xié)出臺了一系列舉措。

二、“兩結合”律師管理體制的剖析

“兩結合”管理體制的制度設計與實踐效果一直是學界與實務界關注的焦點，尤其黨的十八大以來全面深化司法體制改革和全面推進依法治國的背景下，對律師管理體制的反思、完善、重構具有現(xiàn)實的指導意義。

（一）“兩結合”管理體制內涵界定

“兩結合”管理體制，即司法行政機關的行政管理與律師協(xié)會行業(yè)管理相結合的律師管理體制。2002年5月，第五屆中華全國律師協(xié)會秘書長賈午光對兩結合管理的內涵進行了界定，即所謂兩結合的管理是指以司法行政機關的宏觀管理為核心、律師協(xié)會的行業(yè)管理為主體、律師事務所的自律性管理為基礎、政府宏觀調控部門的調控管理為保障的一種管理體制。對“兩結合”體制進行內涵界定的實質是理順行政管理與行業(yè)管理的關系，必須明確司法行政機關與律師協(xié)會的職能定位，才能實現(xiàn)二者有效“結合”與發(fā)展。

（二）司法行政機關與律師協(xié)會的性質與職能

司法行政機關作為政府的職能部門，是政府的組成部分，其行使公權力的性質決定了司法行政機關在律師管理工作中要將維護公共利益作為制定政策、實施管理行為所應遵循的基本原則。根據(jù)現(xiàn)行《律師法》的規(guī)定，司法行政機關依法對律師、律師事務所和律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導。這種監(jiān)督、指導是宏觀管理，司法行政機關的主要職責是：（1）制定律師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，起草和制定有關律師工作的法律草案、法規(guī)草案和規(guī)范性文件；（2）對律師事務所及其分支機構的設立予以審核；（3）負責律師執(zhí)業(yè)許可和律師事務所設立許可；（4）負責對律師事務所進行年度檢查考核；（5）對律師、律師事務所的違法行為，給予行政處罰。司法部在《中國律師事業(yè)五年（2002-2006）發(fā)展綱要》中提出，司法行政機關律師管理的重點是負責“準入、導向、協(xié)調、監(jiān)督”四個方面的工作。

根據(jù)我國《律師法》規(guī)定，律師協(xié)會是律師的自律性組織，屬于社會團體法人。2007年修訂后的《律師法》賦予了律師協(xié)會更多的行業(yè)管理職能。完善制度和致力于執(zhí)業(yè)環(huán)境的改善，積極推進律師行業(yè)的發(fā)展， 同時規(guī)制律師、律師事務所執(zhí)業(yè)行為。立足于行業(yè)利益和行業(yè)發(fā)展的角度，同時積極促進公共利益的實現(xiàn)，應是律師協(xié)會在律師行業(yè)管理中的正確定位⑤董春江：《對深化“ 兩結合” 律師管理體制改革若干問題的思考》，《中國司法》，2005年第7期。。而律師協(xié)會建設本身也存在著因定位不清、職責不明導致律協(xié)不能發(fā)揮作用、不善發(fā)揮作用的問題。

（三）司法行政機關與律師協(xié)會的關系

“兩結合”管理體制的內涵界定是對行政管理與行業(yè)管理關系的把握。根據(jù)《律師法》的規(guī)定，司法行政機關與律師協(xié)會之間是監(jiān)督、指導與被監(jiān)督和接受指導的關系?；诖?，有學者認為律師協(xié)會雖然接受司法行政機關的監(jiān)督、指導，卻不隸屬于司法行政機關，兩者的結合更多是聯(lián)合工作，共同促進律師事業(yè)的發(fā)展⑥趙大程、李本森：《探索中國特色的律師管理體制》，《中國律師》，1997年9月。。也有學者認為“兩結合”管理體制改革的本質是推動律師管理由行政化管理向社會化管理過渡，要求明確司法行政機關與律師協(xié)會的職能劃分，真正做到二者各司其職，機構各自獨立，人員彼此分離，同時強調會商機制、交流機制和信息共享機制的建立⑦周云濤：《論“兩結合”律師管理體制的完善（下）》，《中國律師》，2010年7月。。中國政法大學王進喜教授則認為“兩結合”很大程度表現(xiàn)為司法行政與律師協(xié)會的分權，從而導致懲戒權與懲戒依據(jù)不統(tǒng)一，在律師管理機制改革中要規(guī)范司法行政機關對律師協(xié)會的監(jiān)督和指導，明晰職責⑧王進喜：《推進律師管理體制改革》，《學習時報》，2015年7月23日。。但強調司法行政機關與律師協(xié)會職能分工明確，形成合力則是大家的共識。

三、境外律師規(guī)制機制窺探⑨本部分內容作者的研究生劉聰收集整理了大部分外文文獻，特此鳴謝。

二十世紀八十年代以來，律師職業(yè)的自律特權受到了不少質疑和限制。許多國家律師行業(yè)的管理，越來越普遍地從自我規(guī)制（self-regulation）轉向合作規(guī)制（co-regulation）。這種消費者導向的合作規(guī)制模式兼具外部管理的優(yōu)勢，同時又克服了自我管理的一些明顯缺陷，逐漸成為律師管理的趨勢，對我國的“兩結合”管理體制有著重要的借鑒作用。

（一）合作規(guī)制（co-regulatory）

1.英國律師監(jiān)管的變化

傳統(tǒng)上，英格蘭和威爾士的律師行業(yè)由他們自己的專業(yè)團體進行管理，專業(yè)團體既表現(xiàn)出了代表性，又具有監(jiān)管職能。在廣泛的批評和審查之后，2007年議會頒布的《法律服務法案》強調律師職業(yè)組織的規(guī)制職能與代表職能的分立，弱化傳統(tǒng)的法律職業(yè)團體自我規(guī)制，同時強化公共規(guī)制，由新設立的法律服務理事會作為獨立規(guī)制機構，對法律職業(yè)團體的自我規(guī)制進行規(guī)制，將“保護和促進消費者的利益”作為監(jiān)管的主要目標之一。2009年成立的法律申訴辦公室（The Office for Legal Complaints），作為處理有關法律服務申訴的獨立機構，它有權在一定條件下對法律服務的消費者提供救濟，申訴辦公室的成員多數(shù)是非法律執(zhí)業(yè)者，主席則必須是非法律執(zhí)業(yè)者⑩參見李洪雷：《邁向合作規(guī)制：英國法律服務規(guī)制體制改革及其啟示》，《華東政法大學學報》，2014年第2期。。

2.澳大利亞律師監(jiān)管

在澳大利亞，被廣泛曝光的丑聞促使州政府建立了更負責任的、以消費者為導向的監(jiān)管程序。2004年，一個由司法部長常務委員會（Standing Committee of Attorneys General）創(chuàng)建的法律職業(yè)行為規(guī)范（Model Provisions）最終成為了除一個州和地區(qū)的法律職業(yè)法案（Legal Profession Acts）。盡管這些法案在某些方面有所不同，但它們都承諾在監(jiān)督過程中提高透明度和響應能力。例如，在新南威爾士，一個獨立的法律服務專員（Legal Services Commissioner）會收到所有的投訴，并將其提交給以消費者為導向的調解機構或者律師協(xié)會內部的監(jiān)管機構。對結果不滿意的投訴者可能會尋求專員的復審。專員還監(jiān)督處理投訴的過程，并可能接受一項特別調查，或建議進行更廣泛的修改。昆士蘭（Queensland）有一個由非律師領導的獨立法律服務委員會（Legal Services Commission）。它的懲戒系統(tǒng)包括一個解決小糾紛的客戶關系中心（Client Relations Center），以及一個由最高法院法官、一個非律師和一個從業(yè)者組成的法律執(zhí)業(yè)法庭（Legal Practice Tribunal）。能力和勤勉的問題可以成為紀律的主題，所有的紀律行為都在法律服務委員會網站上公布?Deborah L. Rhode ；Alice Woolley， Comparative Perspectives on Lawyer Regulation： An Agenda for Reform in the United States and Canada， 80 Fordham L. Rev. 2761， 2790（2012）.。

3.德國司法行政機關、法院和律師協(xié)會協(xié)同監(jiān)管

在德國， 由司法行政機關、法院和律師協(xié)會三家協(xié)同履行對律師的監(jiān)管職責， 且彼此分工明確， 監(jiān)管嚴密。德國的律師協(xié)會屬于公法上的團體法人，州司法行政部門對律師協(xié)會行使國家監(jiān)督職能。律師懲戒訴訟由律師名譽法院管轄，律師法院按需要可以設立多個法庭，州行政司法部門確定法庭的數(shù)量，但事先聽取律師協(xié)會理事會的意見。律師法院的成員由州司法行政部門任命，從律師協(xié)會理事會遞交的推薦名單中遴選。律師高等法院中的職業(yè)法官成員，由州司法行政部門從州高等法院的固定成員中指定，律師高等法院的律師成員，由州司法行政部門任命。聯(lián)邦最高律師法院中作為陪審法官的律師由聯(lián)邦司法部從聯(lián)邦律師協(xié)會遞交的推薦名單中遴選任命。律師協(xié)會理事會對律師執(zhí)業(yè)行為進行指導、監(jiān)督和約束。律師執(zhí)業(yè)許可證書由律師協(xié)會頒發(fā)。律師協(xié)會理事會維護和促進律師協(xié)會的利益，其負有下列職責： 對律師協(xié)會會員提供業(yè)務咨詢或指導；根據(jù)申請調解會員之間的糾紛；根據(jù)申請調解會員與委托人之間的糾紛；監(jiān)督會員履行義務， 并有權給予訓誡；推薦律師成為律師法院和律師高等法院成員；提供州司法行政機關、法院或行政機關所要求的(關于律師的)鑒定書；培訓實習律師；推薦律師參加司法考試委員會?內容參見《德國聯(lián)邦律師條例》，1959年8月1日頒布，2009年7月30日公布相關法律最新修訂。。

（二）美國律師的自我規(guī)制（self-regulation）

美國以律師協(xié)會為主對律師進行管理，法院一直宣稱有“固有的權力”來規(guī)制律師執(zhí)業(yè)行為，并且在名義上，法院占有更重的份量。當然，許多具體的工作是由律師協(xié)會來進行，其對律師的監(jiān)督管理，保護律師利益，提高律師職業(yè)道德水平，促進律師之間的交流，促進律師制度的發(fā)展等方面，發(fā)揮著十分重要的作用。州一級的律師協(xié)會在律師管理體制中扮演主要角色。

州最高法院的監(jiān)管職權通常包括制定律師準入規(guī)則、制定職業(yè)行為規(guī)則、紀律（disciplinary）執(zhí)行的規(guī)則和程序等，所有這些措施都旨在實現(xiàn)職業(yè)規(guī)制的首要目的——“保護公共利益”（protection of the public）。在這個過程中，律師協(xié)會可以向法院提出規(guī)則和政策供其采納。在不同的司法管轄區(qū)，律師懲戒功能（disciplinary function）的定位是不同的。在“自愿律師協(xié)會”（voluntary bar）的州?“自愿律師協(xié)會”（voluntary bar），是律師的私人組織。會員資格并不僅局限于注冊律師。會員可以擴展到對協(xié)會目標和目的感興趣的人。美國律師協(xié)會是會員最多的自愿律師協(xié)會。，法院基本上都設立了獨立的懲戒機構；在“統(tǒng)一律師協(xié)會”（unified bar）的州?“統(tǒng)一律師協(xié)會”（unified bar），美國一些州要求律師必須成為律師協(xié)會的會員才能執(zhí)業(yè)，這樣的律師協(xié)會通常被稱為“統(tǒng)一律師協(xié)會”，這是一種政府授權壟斷（government-granted monopoly）。目前只有一小部分州屬于這種情況，如加利福尼亞州、弗羅里達州、阿拉巴馬州等。，法院要么將紀律處分委托給州律師協(xié)會的一個機構，要么設立一個單獨的懲戒機構。在一個州律師協(xié)會內，紀律處分的程度會強化人們的看法，即該系統(tǒng)純粹是自我管理的。此外，法律專業(yè)人員的參與，無論是作為最初的裁決者還是紀律委員會成員，都增強了公眾的看法，即在美國，律師僅僅是由他們的專業(yè)同事來管理的。然而，如上所述，現(xiàn)實并非如此。美國律師協(xié)會懲戒執(zhí)行評估委員會報告明確：懲戒制度應當由州最高法院而不是由州或者地方律師協(xié)會來專屬控制和管理?王進喜譯：《面向新世紀的律師規(guī)制：美國律師協(xié)會懲戒執(zhí)行評估委員會報告》，中國法制出版社2016年版，第40頁。。

（三）加拿大律師監(jiān)管授權型自我規(guī)制（Authorized self-regulation）

在加拿大，省級立法機構將監(jiān)管權力授予律師協(xié)會，法律賦予律師協(xié)會以充分的權力和裁量權，并且通常根據(jù)律師協(xié)會本身提出的建議進行修改。法官、立法者和政府官員，在加拿大法律服務規(guī)制中的作用相當小?王進喜譯：《加拿大不列顛哥倫比亞省1998年法律職業(yè)法》，中國法制出版社2017年版譯序。。2007年，加拿大競爭局（Canadian Competition Bureau）對律師職業(yè)的自我規(guī)制進行了研究，最后提出可以嘗試由加拿大聯(lián)邦政府機構來接管律師規(guī)制，此研究引發(fā)了加拿大理論界和實務界對“誰來監(jiān)管律師”這一問題的熱議。

四、我國“兩結合”律師管理體制的深化

在新形勢下，律師行業(yè)要堅持黨對律師工作的領導，把黨的領導貫徹到律師工作的全過程，確保黨的理論和路線方針政策在律師工作中得到全面貫徹落實，使“兩結合”管理體制進一步深化。

（一）堅持黨的領導

2017年10月，全國律師行業(yè)黨委成立，負責指導全國律師行業(yè)黨的建設工作，進一步加強新形勢下律師行業(yè)黨的建設工作，推動律師工作改革發(fā)展，以適應新時代黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的需要。其基本職責之一，就是負責中華全國律師協(xié)會黨的工作，支持全國律協(xié)理事會依照法律和協(xié)會章程開展工作，督促協(xié)會健全完善管理制度和行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律管理，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。2018年9月，司法部召開全國律師行業(yè)黨建工作推進會。會議要求，要圍繞重點難點問題創(chuàng)新律師黨建工作，把黨的建設和律師事業(yè)發(fā)展有機融合起來，突出黨建的政治引領作用，讓黨的組織、黨的工作在律師事務所各項工作中真正發(fā)揮作用，促進律師事業(yè)大發(fā)展。

近年來，廣大律師事務所堅持黨建先行引領事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員律師先鋒模范作用，推動黨建工作和律所事業(yè)同步發(fā)展，實現(xiàn)了黨建工作與業(yè)務工作雙促進、雙提升。

（二）司法行政簡政放權、依法監(jiān)管

律師行業(yè)的發(fā)展關系公共利益，律師行業(yè)的自律性管理尚不足以維持和推動律師行業(yè)的規(guī)范、有序發(fā)展，律師行業(yè)的規(guī)制還需要借助國家行政力量，司法行政管理不能缺位，但司法行政對律師行業(yè)的職能在于監(jiān)管而非具體的管理。

黨的十八屆三中全會對政府轉變職能、深化行業(yè)改革提出了要求。律師管理應遵循簡政放權、依法監(jiān)管、公正透明、責權一致、社會共治的基本原則，同時，發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。

1.完善權責清單制度

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又指出，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。推行政府權力清單制度是建設法治政府、依法執(zhí)政的重要措施，也是依法治權、提升國家治理能力現(xiàn)代化、加快社會治理創(chuàng)新的重要內容。

2016年，司法部承擔國務院部門權力責任清單編制試點工作，研究制定了《司法部權力和責任清單編制試點工作方案》，形成司法部基礎權責清單?《司法部權力和責任清單（試行）》，參見司法部網站 http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2017-10/12/gggs_8926.html，訪問日期2018年12月10日。。

筆者認為，隨著我國律師業(yè)的發(fā)展，律師協(xié)會自律能力的增強，司法行政機關可將律師和律師事務所執(zhí)業(yè)準入及退出以外的職責，諸如對律師事務所的年度考核、對律師及律師事務所吊銷執(zhí)業(yè)證書以外的處罰等交由律師協(xié)會辦理。各級律師協(xié)會打造好律師行業(yè)管理的大數(shù)據(jù)平臺?在調研中發(fā)現(xiàn)不少律師協(xié)會尚未建立起大數(shù)據(jù)平臺，一些律師、律師事務所年度考核的基礎數(shù)據(jù)只有紙質版，沒有電子版，無法提供分析研究。，司法行政機關運用信息化的手段對律師協(xié)會的行業(yè)管理進行監(jiān)管，降低行政管理成本，提高監(jiān)管的有效性。也可以采取外包的方式，購買有資質專業(yè)社會組織的服務，協(xié)助對律師的司法行政管理和律師協(xié)會行業(yè)管理。

2.深化“放管服”改革

黨中央、國務院高度重視轉變政府職能，把“放管服”改革作為全面深化改革的重要內容，持續(xù)加以推進。2018年8月，國務院辦公廳發(fā)布《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案》，部署深化“放管服”改革，加快政府職能深刻轉變，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，最大限度激發(fā)市場活力。

司法部《關于進一步加強律師協(xié)會建設的意見》要求，各級司法行政部門加強對律師協(xié)會的指導監(jiān)督。把加強律師協(xié)會建設列入重要議事日程，經常聽取協(xié)會工作匯報，及時研究解決協(xié)會工作中遇到的困難和問題。要支持律師協(xié)會依法依章程履行職責，充分發(fā)揮協(xié)會行業(yè)自律管理和服務作用。健全完善司法行政部門律師工作管理機構和律師協(xié)會之間的重要情況溝通機制，進一步提高律師工作管理水平。

（三）律師協(xié)會挺在前面

《關于進一步加強律師協(xié)會建設的意見》就充分發(fā)揮律師協(xié)會職能作用，促進律師事業(yè)發(fā)展，進一步加強律師協(xié)會建設提出重要意見，指出“與新形勢新要求相比，當前律師協(xié)會建設還存在一些問題，主要是律師協(xié)會組織機構還不夠健全，行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則還不夠完善，自律管理能力需要進一步提升，職能作用有待進一步發(fā)揮?！币蟆斑M一步加強律師協(xié)會思想政治建設、組織建設、制度建設、作風建設、紀律建設、黨的建設，充分發(fā)揮律師協(xié)會職能作用”。

2017年8月，司法部強調“講政治、履職責、促改革、重自律”,突出表達的核心思想就是要“嚴管厚愛”。 要求律師協(xié)會要“挺”在前面,勇于舉旗、切實履職,真正做到行業(yè)自律。律師行業(yè)管理要由過去的“寬松軟”走向今后的“嚴緊硬”?蔣安杰：《律師協(xié)會要“挺”在前面》，鳳凰資訊 http：//news.ifeng.com/a/20170831/51817176_0.shtml，訪問日期2018年9月21日。。

（四）厘清司法行政管理和律師協(xié)會行業(yè)管理的各自職責

深化“兩結合”管理體制，要厘清司法行政機關和律師協(xié)會各自的職責，充分發(fā)揮司法行政機關管理與律師協(xié)會行業(yè)管理各自特有的優(yōu)勢。司法行政機關注重宏觀管理，發(fā)揮其公權力的政策指導、方向監(jiān)督、關系協(xié)調的作用，根據(jù)有利于律師業(yè)長遠發(fā)展的原則，制定出宏觀的關于律師管理、發(fā)展的政策，完善律師制度體系，落實相關法律法規(guī)規(guī)章的具體實施措施，協(xié)調相關部門出臺涉及律師行業(yè)的稅收、收費、社會保障等政策，做好律師執(zhí)業(yè)準入、退出機制的把關，頒發(fā)律師、律師事務所執(zhí)業(yè)證，對嚴重違反執(zhí)業(yè)紀律的吊銷執(zhí)業(yè)證的處理等；改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強法律職業(yè)共同體的建設，保障律師合法的執(zhí)業(yè)權益；同時作為政府管理機關，指導監(jiān)督律師協(xié)會的行業(yè)管理。而律師協(xié)會則主要關注律師工作的發(fā)展，并對律師對外交流、律師獎懲、律師培訓、律師年度考核進行具體的日常工作管理。

兩者根據(jù)各自的特點和優(yōu)勢形成管理合力，同時又要做到資源優(yōu)勢互補。在具體工作中，完善司法行政機關律師管理機構與律師協(xié)會之間的重要決策會商、重要情況溝通、重要信息共享的工作機制。

（五）強化律師事務所的管理職能

律師事務所是律師執(zhí)業(yè)最基本的管理單元，律師事務所在整個律師工作中處于十分重要的地位。律師事務所是律師執(zhí)業(yè)機構，律師事務所的業(yè)務建設，不僅關系到律師事務所自身生存發(fā)展的問題，而且直接影響著律師職能作用的發(fā)揮。

律師事務所應切實履行直接管理責任，加強對本所律師執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理，對放任不管釀成嚴重后果的要追究律師事務所及其負責人的管理責任。

（六）充分發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用

境外律師管理合作規(guī)制的趨勢對我國律師規(guī)制具有有益的借鑒意義。盡管傳統(tǒng)觀點認為法律職業(yè)的自我規(guī)制有著獨特的優(yōu)勢，專業(yè)、有效、獨立，而自我規(guī)制的自利傾向的存在卻是不爭的事實。我國律師管理“兩結合”體制的深化，應避免律師行業(yè)自我規(guī)制自利傾向的弊端，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用。2013年全國律師行業(yè)行風監(jiān)督委員會成立，從黨政部門、司法機關、群團組織、社會團體、科研院所和企事業(yè)單位推薦的基層優(yōu)秀代表中聘請行風監(jiān)督員，完善監(jiān)督工作機制，豐富監(jiān)督內容，形成監(jiān)督合力。2014年，司法部發(fā)布《關于進一步加強律師職業(yè)道德建設的意見》，提出健全完善律師踐行職業(yè)道德的監(jiān)督管理機制，要求暢通投訴舉報渠道，各地司法行政機關、律師協(xié)會要設立公布投訴舉報電話和網站，健全律師執(zhí)業(yè)投訴查處工作機制，及時查處糾正律師失德失信、違法違紀問題。加強全國和各地律師行風監(jiān)督委員會建設，充分發(fā)揮行風監(jiān)督員作用，定期開展活動、組織評查、聽取意見。要健全律師執(zhí)業(yè)檔案制度，建立全國律師執(zhí)業(yè)信息管理平臺，推進律師執(zhí)業(yè)信息公開，建立律師和律師事務所不良執(zhí)業(yè)記錄披露和查詢制度，接受社會、媒體和當事人的監(jiān)督。

五、出臺法律服務法，規(guī)制法律服務市場

我國的法律服務市場呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，除律師、基層法律服務工作者、公證員、公益法律服務人員、人民調解員、企業(yè)法律顧問外，還有在工商機關注冊的法律咨詢調查中心或公司的人員在提供法律服務，這類中心、公司的準入缺乏標準。近幾年，在線法律服務蓬勃發(fā)展，而司法行政機關又沒有相應的管理權限。各地司法行政機關在規(guī)制和凈化法律服務市場時，對此反映強烈，卻因為沒有法律的支撐，無法進行管理。而相應的許可機關也不可能對其進行業(yè)務指導和管理，亦無行業(yè)自律管理，完全處于無監(jiān)管狀態(tài)。

我國制定有《律師法》《公證法》《法律援助條例》等部門法律法規(guī)，《基層法律服務所管理辦法》《基層法律服務工作者管理辦法》也修訂出臺，這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件對律師服務、公證服務、法律援助、基層法律服務加以規(guī)制，但缺少一部上位法，對包括律師、公證、法律援助及所有其他提供法律服務的活動進行規(guī)制，從而使對法律服務的管理在某些領域，出現(xiàn)管理的缺位，法律服務市場出現(xiàn)混亂。制定法律服務法，賦予司法行政機關管理法律服務市場的權限，是規(guī)范法律服務市場的根本出路。