法律援助區(qū)域協(xié)作機(jī)制初探

張小云（福建省福清市司法局）

在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的數(shù)量逐年上漲。進(jìn)城務(wù)工人員總體上文化水平比較低、法律意識弱，因此他們的維權(quán)問題也顯得尤為突出。法律援助制度簡而言之是指公民為維護(hù)自身合法權(quán)益需要法律幫助的卻因經(jīng)濟(jì)困難無力支付法律服務(wù)費(fèi)用，可以依照法律規(guī)定申請?jiān)渥谥际亲屆總€(gè)困難群眾能夠平等地站在法律面前。但由于農(nóng)民工群體屬于城市流動人口，對農(nóng)民工法律援助案件往往需要異地實(shí)行，這就對法律援助工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。法律援助機(jī)構(gòu)異地實(shí)施面臨著援助成本高、程序復(fù)雜、溝通不便等諸多困難，因而法律援助區(qū)域間的協(xié)作制度亟待完善，以便更好地切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。本文簡要分析下我國目前法律援助區(qū)域協(xié)作的現(xiàn)狀，同時(shí)根據(jù)存在的問題，提出相應(yīng)的建議性措施。

一、我國法律援助區(qū)域協(xié)作機(jī)制的現(xiàn)狀及問題分析

縱觀我國法律援助區(qū)域協(xié)作，總體表現(xiàn)為各區(qū)域自發(fā)性的辦理，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。從國家層面上，只有《辦理法律援助案件程序規(guī)定》第28條作了籠統(tǒng)性的規(guī)定：“法律援助人員認(rèn)為需要異地調(diào)查取證的，可以向作出指派或者安排的法律援助機(jī)構(gòu)報(bào)告。作出指派或者安排的法律援助機(jī)構(gòu)可以請求調(diào)查取證事項(xiàng)所在地的法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)作。法律援助機(jī)構(gòu)請求協(xié)作的，應(yīng)當(dāng)向被請求的法律援助機(jī)構(gòu)發(fā)出協(xié)作函件，說明案件基本情況、需要調(diào)查取證的事項(xiàng)、辦理時(shí)限等。被請求的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)作。因客觀原因無法協(xié)作的，應(yīng)當(dāng)向請求協(xié)作的法律援助機(jī)構(gòu)書面說明理由”。但對法律援助區(qū)域協(xié)作案件的受案范圍、管轄原則、經(jīng)費(fèi)保障、異地援助的其他具體措施等都未作詳盡的規(guī)定。在實(shí)踐中，法律援助異地協(xié)作的辦理多依靠各區(qū)域間自行簽訂的公約或協(xié)作協(xié)議。但各區(qū)域公約與協(xié)作協(xié)議的具體規(guī)定存在差異，不便于全國范圍內(nèi)的跨區(qū)域協(xié)作。

（一）在制度設(shè)計(jì)方面，尚未建立系統(tǒng)性的法律援助區(qū)域協(xié)作制度。目前在制度設(shè)計(jì)上，法律援助區(qū)域協(xié)作采取的方式一般有三種：1.省際協(xié)作。1999年6月，天津、安微等12個(gè)省級地方法律援助中心倡議在省際之間建立異地協(xié)作關(guān)系，自發(fā)簽署了《法律援助協(xié)作公約》。2006年7月，在第五屆全國法律援助省級間協(xié)作會議上，青海、西藏、海南等省區(qū)加入“協(xié)作公約”，標(biāo)志著安微省率先發(fā)起的《法律援助協(xié)作公約》現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到我國除臺灣、香港以及澳門外所有地區(qū)。2.城際協(xié)作。2003年8月，由北京、上海、天津等31個(gè)城市參與的《城際間法律援助協(xié)助協(xié)作協(xié)議》在石家莊市正式簽署。2007年7月，濟(jì)南市司法局與全國11個(gè)市的司法局共同簽署了《城際法律服務(wù)、法律援助協(xié)作框架協(xié)議》。3.農(nóng)民工專項(xiàng)協(xié)作。2007年5月，江西、安微、河南、四川10個(gè)省級法律援助中心聯(lián)合簽署了《省際農(nóng)民工法律援助合作協(xié)議》，建立農(nóng)民工法律援助異地協(xié)作機(jī)制。2007年7月，北京、上海、廣州、武漢、深圳等國內(nèi)35個(gè)城市司法局長在重慶簽署了《城際件農(nóng)民工法律援助協(xié)作重慶協(xié)議》。這三種方式一定程度上推動了全國法律援助區(qū)域協(xié)作工作的開展，但實(shí)踐中，各省際、城際間自發(fā)合作協(xié)議的內(nèi)容差異很大，缺乏統(tǒng)一，甚至存在條款內(nèi)容沖突的問題，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)，成為法律援助區(qū)域協(xié)作工作開展的障礙。

（二）在協(xié)作主體方面，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一致，流轉(zhuǎn)程序冗雜。我國法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)大體上可以分為三種，分別為是行政機(jī)關(guān)、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位以及全額撥款事業(yè)單位。在管理上，有的是司法行政部門的內(nèi)部科室，有的是其下屬的二級單位。各地域法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不一致直接影響了法律援助異地協(xié)作工作的溝通。協(xié)作過程中，各法律援助機(jī)構(gòu)的溝通方式上有所差異，有的地方只需要和法律援助機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系即可，有的要通過司法行政部門溝通。大部分法援助機(jī)構(gòu)遇到異地法律援助事宜通常需要先向上一級司法行政部門溝通，跨縣區(qū)的要聯(lián)系市一級的司法局，跨省的要聯(lián)系省司法廳。然后再由上一級司法行政部門通知本級法律援助中心，再由本級法律援助中心與下級法律援助中心取得聯(lián)系，辦理跨區(qū)域協(xié)作的法律援助業(yè)務(wù)。這種需要司法行政部門轉(zhuǎn)達(dá)以及法律援助機(jī)構(gòu)層層通知的形式，無疑拖延了跨區(qū)域法律援助事宜的辦理時(shí)間，浪費(fèi)人力，造成了溝通上的障礙，引起跨區(qū)域法律援助辦理效果不佳。

（三）在經(jīng)費(fèi)方面，經(jīng)費(fèi)保障不足，補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)不明。法律援助機(jī)構(gòu)都是財(cái)政統(tǒng)一撥款的，隨著法律援助范圍地逐步擴(kuò)大，案件量呈同比增長的趨勢，可是財(cái)政撥款并未根據(jù)案件量逐年上漲，因此，法律援助機(jī)構(gòu)普遍存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，從而導(dǎo)致目前開展法律援助區(qū)域協(xié)作工作中會面臨經(jīng)費(fèi)緊缺的問題。同時(shí)，辦案補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)不明確。法律援助跨區(qū)域協(xié)作是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律援助機(jī)構(gòu)共同協(xié)作完成，因此，辦案補(bǔ)貼承擔(dān)機(jī)構(gòu)、支付方式、支付比例很大程度上決定了異地協(xié)作制度是否順暢運(yùn)作起來。補(bǔ)貼發(fā)放目前主要有三種方式：第一，由具有管轄權(quán)的法律援助機(jī)構(gòu)全部承擔(dān)。即由審批該法律援助案件的法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)案件整個(gè)過程的全部費(fèi)用。在支付標(biāo)準(zhǔn)方面，有的地方是參照受托方標(biāo)準(zhǔn)，有的地方是參照委托方標(biāo)準(zhǔn)。第二，各區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)自行協(xié)商。即參與協(xié)作的兩個(gè)或多個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)在自愿協(xié)商后就辦案補(bǔ)貼支付達(dá)成協(xié)議。常遇到有些地方的法律援助機(jī)構(gòu)會因?yàn)榻?jīng)費(fèi)、人員等方面的困難而導(dǎo)致協(xié)商不成功，最終使異地協(xié)作無法繼續(xù)。第三，各區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)依據(jù)各自協(xié)作的法律援助事項(xiàng)支付辦案補(bǔ)貼。參與區(qū)域協(xié)作的各法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)各自承擔(dān)的工作量，以當(dāng)?shù)剞k案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)作為參考支付承辦人員辦案補(bǔ)貼?？傊?，法律援助區(qū)域協(xié)作的過程中，辦案補(bǔ)貼的發(fā)放事宜各地做法不一致，沒有統(tǒng)一的依據(jù)，也成為制約該項(xiàng)工作的因素之一。

（四）在案件辦理方面，啟動標(biāo)準(zhǔn)不一，案件質(zhì)量有待提高。法律援助異地協(xié)作是跨區(qū)域運(yùn)作，各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不一致，導(dǎo)致各地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)也存在著明顯的差異，而經(jīng)濟(jì)困難是法律援助啟動的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，隨著法律援助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，各區(qū)域的擴(kuò)大范圍存在不同，致使各區(qū)域法律援助的范圍也存在著不一致。如果申請人的經(jīng)濟(jì)情況和案件類型符合委托地法律援助申請的要求，但不符合受托地所規(guī)定的法律援助申請條件，在這種情況下，受托地法律援助機(jī)構(gòu)承辦該案件就不符合該地法律援助法律規(guī)定，若還需承擔(dān)該案件補(bǔ)貼發(fā)放的話，顯然會面臨法律援助補(bǔ)貼發(fā)放無法可依、違規(guī)發(fā)放的問題。但若不辦理的話，又不符合協(xié)作公約約定的內(nèi)容，有故意推脫的嫌疑，使受托地法律援助機(jī)構(gòu)面臨“辦與不辦”的兩難境地。此外，異地協(xié)作案件的質(zhì)量方面也存在許多問題。例如，會遇到委托地?zé)o法及時(shí)獲知協(xié)作事項(xiàng)不能按時(shí)完成或無法完成的情況，導(dǎo)致案件時(shí)效無限拖延，有的甚至導(dǎo)致超過訴訟時(shí)效。區(qū)域協(xié)作的法律援助案件質(zhì)量無法得到保證，有的法律援助機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系較少或者各自的工作量已經(jīng)很繁重，對不屬于自己固有職責(zé)范圍內(nèi)的協(xié)作業(yè)務(wù)，責(zé)任感不會那么強(qiáng)，時(shí)間上更是無法優(yōu)先安排，異地協(xié)作的案件質(zhì)量會大大打折扣。

二、進(jìn)一步完善法律援助區(qū)域協(xié)作機(jī)制的建議

（一）完善法律援助相關(guān)立法。跨區(qū)域法律援助協(xié)作目前已經(jīng)不再拘泥于城際、省內(nèi)異地協(xié)作階段，而是全國范圍內(nèi)開展，因此形成全國統(tǒng)一法律援助異地協(xié)作機(jī)制已經(jīng)具有必要性。我國《法律援助條例》對法律援助工作中出現(xiàn)的許多新情況新問題都沒有作出相關(guān)規(guī)定，而各地的法律援助工作已經(jīng)積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為修改《法律援助條例》的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，并且借著修改之際，可以將法律援助條例上升為法律援助法。在修改《法律援助條例》或?qū)碇贫ā斗稍ā窌r(shí)候，建議增加法律援助區(qū)域協(xié)作內(nèi)容，就跨區(qū)域案件的管轄、協(xié)作方式、協(xié)作費(fèi)用分擔(dān)、協(xié)作責(zé)任等問題進(jìn)行具體規(guī)定。在目前尚未啟動修改或立法程序的情況下，建議先由司法部出臺部門規(guī)章或規(guī)范性文件對全國城際間的法律援助區(qū)域協(xié)作問題先作出統(tǒng)一規(guī)定，避免有的地方在此工作上的重復(fù)勞動，或因無法可依致使協(xié)商失敗，無法開展區(qū)域協(xié)作，使受援人的權(quán)益受到侵害。待時(shí)機(jī)成熟，再將法律援助異地協(xié)作的相關(guān)內(nèi)容寫入《法律援助條例》或《法律援助法》。目前法律援助的一些規(guī)定存在著與其他法律規(guī)范相沖突的問題。法律援助工作本身就需要多個(gè)部門共同參與完成，跨區(qū)域法律援助工作更是需要信訪部門、法院、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門聯(lián)動協(xié)調(diào)配合，因而，法律援助法律規(guī)范需要不斷修改完善，與其他各部門的法律法規(guī)進(jìn)行有效的銜接，形成長期高效的聯(lián)動機(jī)制。總之，建立異地法律援助協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步確定全國城際間法律援助工作協(xié)作的范圍、內(nèi)容、程序和形式，才能使法律援助區(qū)域協(xié)作工作水平邁上新臺階。

（二）統(tǒng)一法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)，簡化工作流程。法律援助跨區(qū)域協(xié)作過程中，需要與其他單位進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)需要統(tǒng)一，以便于異地協(xié)作工作能夠順利開展。筆者認(rèn)為應(yīng)盡早將法律援助機(jī)構(gòu)定位為行政機(jī)關(guān)，最低限度也應(yīng)定位為參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，以充分體現(xiàn)法律援助是政府的責(zé)任。只有這樣，才能讓全國的法律援助機(jī)構(gòu)能夠以統(tǒng)一的身份進(jìn)行協(xié)作。另一方面，在處理法律援助機(jī)構(gòu)與司法行政部門的關(guān)系上，筆者認(rèn)為可以因地制宜，根據(jù)各地管理上的便利可以作為司法行政部門的二級單位，也可以單獨(dú)設(shè)置。但不論與當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T之間是何種關(guān)系，均需賦予法律援助機(jī)構(gòu)對外可以以自己名義開展工作的權(quán)益，能根據(jù)工作的實(shí)際需求快速便捷地與其他相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，更充分地維護(hù)受援人和法律援助案件承辦人員的合法權(quán)益。筆者建議應(yīng)該賦予法律援助機(jī)構(gòu)可以單獨(dú)對外開展工作的權(quán)益，是想通過這樣的設(shè)置，使在需要跨地區(qū)法律援助協(xié)作的時(shí)候，法律援助機(jī)構(gòu)與法律援助機(jī)構(gòu)之間可以直接聯(lián)系，避免了法律援助機(jī)構(gòu)與異地司法機(jī)關(guān)銜接不暢的境況，這樣可以簡化工作流程，縮短辦案時(shí)間，提高異地協(xié)作的效力。

（三）保障區(qū)域法律援助協(xié)作的經(jīng)費(fèi)，明確補(bǔ)貼支付事宜。法律援助是政府的責(zé)任。因此市、縣人民政府必須將法律援助工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將法律援助經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，確保法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)度越來越快，法律援助異地協(xié)作已經(jīng)成為常態(tài)化，因此各地政府應(yīng)將異地協(xié)作納入法律援助經(jīng)費(fèi)的預(yù)算中，為法律援助異地協(xié)作提供充足的經(jīng)費(fèi)保障。在補(bǔ)貼發(fā)放問題上，筆者比較認(rèn)同各區(qū)域協(xié)作機(jī)構(gòu)依據(jù)各自協(xié)作的法律援助事項(xiàng)支付辦案補(bǔ)貼的模式。參與區(qū)域協(xié)作的各法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)各自承擔(dān)的工作量，以當(dāng)?shù)剞k案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)作為參考支付承辦人員辦案補(bǔ)貼。這種模式既可以克服辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異所帶來的問題，又可以克服因協(xié)商所帶來更多煩瑣的工作量，還可以均衡各協(xié)作機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的費(fèi)用。從“法律援助是政府的責(zé)任”來看，農(nóng)民工輸入地和輸出地所在政府都有義務(wù)為其提供法律援助，從這個(gè)角度來說這種模式比較科學(xué)合理，同時(shí)符合法律規(guī)定。從當(dāng)?shù)氐睦鎭砜紤]，對輸入地來說，可以維護(hù)社會安定，而對輸出地來講，也可以維護(hù)所在地公民的合法利益。因此，由各協(xié)作單位自行承擔(dān)各自的辦案補(bǔ)貼是比較合理的。

（四）明確案件辦理啟動標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)管。首先，在異地法律援助協(xié)作啟動問題上，審核受援人條件是否符合經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)以及其申請的案件是否在法律援助受理范圍內(nèi)，到底是依照受托地的要求還是依照委托地的要求，目前還沒有明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，在啟動標(biāo)準(zhǔn)上要視情況而定。需要受托地的法律援助機(jī)構(gòu)所辦理的事項(xiàng)，如果是需要受托地指派律師直接參與訴訟的，以受托地的法律援助受理?xiàng)l件為標(biāo)準(zhǔn)。由委托地的法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集以及初步審核申請人的申請材料、與案件相關(guān)的證據(jù)材料，后轉(zhuǎn)交給受托地的法律援助機(jī)構(gòu)，由受托地的法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)胤稍讣氖芾項(xiàng)l件進(jìn)行審批。如果只是需要受托地的法律援助機(jī)構(gòu)參與非訴訟的事宜，例如代為調(diào)查取證、協(xié)調(diào)相關(guān)部門、核查身份信息，查閱工商登記信息等，以委托地的法律援助受理?xiàng)l件為標(biāo)準(zhǔn)，即直接由申請人所在地的法律援助機(jī)構(gòu)審核其是否符合法律援助條件。其次，如法律援助機(jī)構(gòu)認(rèn)為該案件需要異地協(xié)作的，受托地的法律援助機(jī)構(gòu)需向委托地的法律援助機(jī)構(gòu)發(fā)《法律援助協(xié)作函》，委托地的法律援助機(jī)構(gòu)要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出明確的回復(fù)是否受理，不能無期限地拖延，筆者認(rèn)為時(shí)間定為3～5日比較科學(xué)合理。同時(shí)，在案件辦理過程中應(yīng)定期向委托地的法律援助機(jī)構(gòu)反饋案件辦理的進(jìn)度，遇到特殊情況更是要第一時(shí)間通知受托地的法律援助機(jī)構(gòu)，保障異地協(xié)作法律援助案件辦理過程溝通順暢，不因跨區(qū)域而導(dǎo)致案件信息滯后，影響受援人合法權(quán)益的保障。最后，在區(qū)域協(xié)作法律援助案件質(zhì)量的把關(guān)上，要切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作法律援助質(zhì)量管理工作，健全完善法律援助區(qū)域協(xié)作的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，積極開展案件自查、質(zhì)量互查工作。