行政執(zhí)法三項制度的三重法治意義解讀

章志遠（華東政法大學(xué)教授）

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）是新時代我國法治政府建設(shè)的一份綱領(lǐng)性文件，對指導(dǎo)法治政府建設(shè)、加快社會主義法治國家進程具有十分重要的引領(lǐng)作用，《意見》所確立的行政執(zhí)法三項制度的法治意義集中體現(xiàn)在如下三個方面。

一、行政執(zhí)法三項制度有助于嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的實現(xiàn)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，法治政府建設(shè)邁上了新的臺階。作為法治政府建設(shè)重要環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法，與人民群眾的獲得感幸福感安全感之間的關(guān)聯(lián)度最為密切，因而更需要加快法制化、規(guī)范化的步伐。黨的十八大和十九大報告對行政執(zhí)法都提出了“嚴格規(guī)范公正文明”的“八字”基本要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》（以下簡稱《綱要》）則對這八字要求進行了詳細闡釋?！皣栏駡?zhí)法”要求行政執(zhí)法機關(guān)依法嚴厲懲處各類違法行為，著重解決執(zhí)法疲軟問題；“規(guī)范執(zhí)法”要求行政執(zhí)法機關(guān)嚴格按照執(zhí)法程序和操作流程實施執(zhí)法活動，著重解決亂執(zhí)法問題；“公正執(zhí)法”要求行政執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法尺度，著重解決執(zhí)法不公問題；“文明執(zhí)法”要求行政執(zhí)法機關(guān)實施人性化執(zhí)法，著重解決粗暴執(zhí)法問題。

《意見》在《決定》和《綱要》的基礎(chǔ)之上，就行政執(zhí)法三項制度進行了較為全面的規(guī)定，對嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法宗旨的實現(xiàn)發(fā)揮了重要的保障和助推作用。行政執(zhí)法公示制度通過事前公開、事中公示和事后公開的三重機制設(shè)計，將行政執(zhí)法的全過程置于公眾的監(jiān)督之下，“倒逼”每一位執(zhí)法人員和每一個執(zhí)法機關(guān)都必須嚴格按照既定的“規(guī)矩”辦事，由行政執(zhí)法權(quán)力在陽光下運行達到有效規(guī)范行政執(zhí)法的目的。執(zhí)法全過程記錄制度立足行政過程論視角，將執(zhí)法各個環(huán)節(jié)的事實以文字、音像等方式真實地記錄下來，為執(zhí)法活動提供了強有力的證據(jù)支撐，保證執(zhí)法活動能夠在鏡頭下規(guī)范運行，進而杜絕暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。重大執(zhí)法決定法制審核制度通過法制專業(yè)審核力量的強勢介入，提前為執(zhí)法活動的合法性和合理性進行富有針對性的“體檢”，能夠大大降低執(zhí)法行為的法律風(fēng)險?？梢?，行政執(zhí)法三項制度的推行，能夠牢固樹立行政執(zhí)法機關(guān)“法律至上”“執(zhí)法為民”的科學(xué)理念，為營商環(huán)境的優(yōu)化注入新的活力。

二、行政執(zhí)法三項制度有助于社會矛盾糾紛源頭治理模式的實現(xiàn)

改革開放四十年來，我國經(jīng)濟社會面貌、人民群眾生產(chǎn)生活方式都發(fā)生了翻天覆地的變化。我們所處的歷史方位是中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家的各項工作都提出了許多新的要求。改革進入攻堅期之后，利益分化會更加明顯，利益協(xié)調(diào)會更加困難，社會穩(wěn)定會面臨更多壓力。毋庸諱言，行政相對人與行政機關(guān)之間的行政爭議是我國社會轉(zhuǎn)型時期化解難度最高的一類社會矛盾糾紛，必須貫徹法治新理念尋求合乎時宜的破解之道。一方面，要建立健全社會矛盾糾紛多元化解機制，充分發(fā)揮體制內(nèi)的各種有力資源合力化解社會矛盾；另一方面，要創(chuàng)新社會治理模式，積極倡導(dǎo)源頭治理、系統(tǒng)治理和依法治理。

《意見》所確立的行政執(zhí)法三項制度契合了源頭治理的新理念，是其超越執(zhí)法行為規(guī)范化本身所具有的特殊法治價值。行政執(zhí)法公示制度體現(xiàn)出對行政相對人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重和保障，是執(zhí)法活動向相對人本位的一種回歸，努力實現(xiàn)讓人民群眾在每一個行政執(zhí)法案件中感受到公平正義。全程公示制度體現(xiàn)了行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法自信，能夠使人民群眾真正以看得見的方式服從執(zhí)法、配合執(zhí)法、信任執(zhí)法，從而消除行政爭議發(fā)生的可能。行政執(zhí)法全過程記錄是行政執(zhí)法活動合法有效的重要保證，是執(zhí)法活動向事實清楚、證據(jù)確鑿的一種回歸，能夠有效防范執(zhí)法活動引發(fā)的法律風(fēng)險。尤為重要的是，《意見》特別強調(diào)要充分發(fā)揮全過程記錄信息對執(zhí)法案卷評查、執(zhí)法監(jiān)督、評議考核、輿情應(yīng)對、行政決策和健全社會信用體系等工作的積極作用，善于通過統(tǒng)計分析記錄資料信息等大數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)，改進行政執(zhí)法工作，依法公正維護行政執(zhí)法人員和行政相對人的合法權(quán)益。可見，全過程記錄制度的溢出效應(yīng)能夠從源頭上有效預(yù)防行政爭議的發(fā)生。重大執(zhí)法決定法制審核制度體現(xiàn)了法治思維的貫徹落實，能夠進一步增強行政執(zhí)法活動的可接受性?！兑庖姟诽貏e強調(diào)行政執(zhí)法機關(guān)主要負責(zé)人是推動落實本機關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核制度的第一責(zé)任人，對本機關(guān)作出的行政執(zhí)法決定負責(zé)。此舉回應(yīng)了黨中央對領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”法治思維養(yǎng)成的關(guān)切，必將大大減少違法行政、不當(dāng)行政的發(fā)生概率，營造和諧互信的官民關(guān)系。

三、行政執(zhí)法三項制度有助于行政法總則的制定

在我國統(tǒng)一行政程序法制定工作停滯不前、《民法總則》公布施行和《民法典》分編草案正在全國人大常委會審議的當(dāng)下，縈繞在行政法學(xué)者心中多年的“總則夢”再次被點燃。法治政府建設(shè)在新時代國家發(fā)展進程中扮演著重要的角色，《綱要》雖然為法治政府建設(shè)描繪了美好的藍圖，但無法完全擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)法治政府建成的時代重任。為此，將所有行政活動所遵循的一般原則和規(guī)則成文化、系統(tǒng)化為統(tǒng)一的《行政法總則》，就成為我國行政法律規(guī)范體系建成的重要目標?！缎姓倓t》的權(quán)威性、普適性和規(guī)范性能夠進一步倒逼各級政府全面提高法治思維和依法行政能力，助推法治政府的基本建成。

《意見》所確立的行政執(zhí)法三項制度提高了對行政活動的程序要求，規(guī)范了行政執(zhí)法權(quán)的運作，保障了行政執(zhí)法的公信力，為《行政法總則》制定提供了豐富的法治實踐素材和智識基礎(chǔ)。首先，行政執(zhí)法三項制度在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法調(diào)查取證、說明理由、聽取意見等程序要素之外，新增了執(zhí)法公示、全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核要求，通過新型程序的規(guī)定進一步固化了行政機關(guān)求證行政活動合法性的義務(wù)。通過對這些程序新元素的整合，可以極大地豐富行政活動的基本準則。其次，行政執(zhí)法三項制度對行政法律關(guān)系中行政機關(guān)和行政相對人的權(quán)利（力）義務(wù)進行了重新配置，行政相對人的主體地位明顯提升。考慮到三項制度的適用對象為行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)高權(quán)行政活動，對整個行政活動民主性和可接受性的提升都有推動作用。行政執(zhí)法三項制度的精髓被整合入《行政法總則》，能夠?qū)崿F(xiàn)行政權(quán)力與行政相對人權(quán)利之間的平衡。最后，三項制度的推行體現(xiàn)了我國行政法治特有的“行政自制性”生長路徑，能夠為《行政法總則》制定提供思想根基。從《綱要》到《意見》，從法治政府的六重面相到行政執(zhí)法的三項制度，這些難能可貴的本土化探索，為《行政法總則》制定開闊了思路、積累了經(jīng)驗，必將在法治政府建設(shè)進程中留下濃墨重彩的篇章。