關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)“限制與自由”的思考

徐小峰

（1. 南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 210023； 2.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

本文所說宅基地如無特殊說明，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或其繼承人合法取得的宅基地；本文所說的宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》、1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》、2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等行政法規(guī)都明確規(guī)定嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅和宅基地[1]。2015年，全國部署農(nóng)村“三塊地改革”，其中對于宅基地制度的改革也是明確要探索宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機制；2018年中央一號文提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。相關(guān)法律和國家規(guī)定對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒有禁止，只是限制在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，學術(shù)界觀點的爭論點圍繞限制流轉(zhuǎn)和自由流轉(zhuǎn)展開。本文通過文獻研究，總結(jié)不同觀點，并對這些觀點進行辨析，提出自己的思考和建議。

1 宅基地流轉(zhuǎn)觀點綜述

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一直是農(nóng)村宅基地制度與政策研究和實踐探索的重點內(nèi)容之一。目前學術(shù)界對于宅基地流轉(zhuǎn)的觀點尚未統(tǒng)一，主要有兩種觀點：一是農(nóng)村宅基地應(yīng)該限制流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)村宅基地應(yīng)該自由流轉(zhuǎn)。其重要分歧是宅基地流轉(zhuǎn)的范圍問題，即是否可以放開到非集體經(jīng)濟組織成員。通過文獻閱讀發(fā)現(xiàn)，無論是支持宅基地自由流轉(zhuǎn)還是堅持宅基地限制流轉(zhuǎn)，專家學者對于宅基地流轉(zhuǎn)的觀點均圍繞農(nóng)民權(quán)益、土地資源高效率配置、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等角度展開，但各自闡述的角度和得出的結(jié)論有所不同。

1.1 宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護

持宅基地自由流轉(zhuǎn)觀點的專家學者[2,3]認為：①農(nóng)民目前閑置或空閑的宅基地相對較多，限制宅基地流轉(zhuǎn)或保持目前只能在本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)（在無償取得宅基地情況下，村內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員除非建房資金嚴重缺乏，一般更傾向于申請新宅基地建設(shè)），將限制農(nóng)民對其房屋的處分和收益的權(quán)益，是對農(nóng)民權(quán)益的損害；②目前農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的融資渠道缺乏，允許宅基地流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民利用空閑的宅基地進行生產(chǎn)融資，解決農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展問題；③宅基地流轉(zhuǎn)范圍太小，不利于市場的形成和宅基地真實價值的體現(xiàn)，也是對農(nóng)民宅基地權(quán)利的損害。持宅基地限制流轉(zhuǎn)的專家學者[4-6]認為：農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的一種社會福利，放開宅基地流轉(zhuǎn)，可能導(dǎo)致宅基地資源向富裕的人群集中，造成農(nóng)民流離失所，無法保障農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利。

1.2 宅基地流轉(zhuǎn)與土地資源高效利用

持宅基地自由流轉(zhuǎn)觀點的專家認為宅基地充分有效流轉(zhuǎn)將有利于土地資源的高效利用[7-9]，主要理由如下：①允許宅基地在村內(nèi)、鎮(zhèn)內(nèi)或更大區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，將有利于存量、空閑宅基地的有效利用，可以減少新增宅基地的申請，從而對于宅基地總量進行一定控制；②允許宅基地流轉(zhuǎn)，放活宅基地使用權(quán)，可以激發(fā)農(nóng)民利用存量、空閑宅基地開發(fā)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的積極性，有利于提高農(nóng)民收益、壯大集體經(jīng)濟組織，從而提高土地資源利用的社會經(jīng)濟效益；③通過宅基地流轉(zhuǎn)，充分激發(fā)存量、空閑宅基地有效利用，可以減少新增宅基地對耕地資源的占用，在有效控制宅基地總量的同時，也確保了農(nóng)村耕地資源的總量和質(zhì)量的有效保護。持宅基地限制流轉(zhuǎn)觀點的專家則認為宅基地自由流轉(zhuǎn)將不利于土地資源的高效利用[10,11]，主要理由如下：①允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致農(nóng)村宅基地價格迅速升值，由于利益的驅(qū)使，可能提高農(nóng)民占用耕地建房的沖動而持有存量宅基地待價而沽，不利于存量空閑宅基地的退出；②對于符合分戶條件申請宅基地的農(nóng)戶，可能更愿意申請新的宅基地，等待宅基地價格升值，而新增宅基地的增加，必然導(dǎo)致耕地的占用，從而不利于耕地保護，造成糧食危機。

1.3 宅基地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

持宅基地自由流轉(zhuǎn)的專家學者認為：限制宅基地流轉(zhuǎn)，不利于已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期工作的農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)進行融資解決城鎮(zhèn)居住問題，也容易造成城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭占地，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展[12]。持宅基地限制流轉(zhuǎn)的專家學者認為：農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的融資并不能滿足進城買房的需求，再加上其城市生存能力不足，容易導(dǎo)致低水平過度城市化和城市貧民窟等社會問題[5-6]。

2 宅基地流轉(zhuǎn)觀點辨析

2.1 宅基地自由流轉(zhuǎn)必須以完善社會基礎(chǔ)保障為前提

宅基地將逐步擺脫福利屬性。將農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民的一種社會福利，是新中國成立初期，在缺乏相關(guān)社會保障的前提下，政府采取的一種維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的做法，對于我國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義。即使在當下，確保農(nóng)戶“戶有所居”也是農(nóng)村宅基地改革的基本前提。但是，需要注意的是，之前以及當下制度安排的一個前提條件：農(nóng)村、農(nóng)民缺乏合理的社會保障體系，不能保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益。換一種思路，也就是說在有效解決農(nóng)村、農(nóng)村社會保障體系的情況下，宅基地將不再是一種福利，更重要的是一種資源。目前，國家試點的農(nóng)村宅基地制度改革，其中很重要的一條內(nèi)容就是探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種形式，這種探索是對原有宅基地福利保障的一種修正或完善。

宅基地自由流轉(zhuǎn)，不一定會造成大面積的流離失所。關(guān)于宅基地自由流轉(zhuǎn)，將造成農(nóng)民流離失所的判斷，忽略了農(nóng)民的理性判斷能力。宅基地自由流轉(zhuǎn)，將為農(nóng)民提供一種融資渠道，除非特殊情況，農(nóng)民作為一個理性個體，是不會在沒有居住保障的前提下流轉(zhuǎn)宅基地的；同時，在進行制度改革過程中，為防范此類風險，特別強調(diào)了宅基地流轉(zhuǎn)的前提，即確保戶有所居的情況下方可流轉(zhuǎn)。當然，也存在重大疾病等特殊情況，但這種情況可以通過社會保障體系的完善、幫扶機制的建立來化解。由此可知，農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障體系的構(gòu)建，是推進宅基地流轉(zhuǎn)的前提基礎(chǔ)，否則容易影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2.2 宅基地自由流轉(zhuǎn)需要以完善規(guī)劃用途管制為基礎(chǔ)

個人認同宅基地自由流轉(zhuǎn)及價值的顯化可能導(dǎo)致部分農(nóng)民占用耕地建房的沖動，但即使限制流轉(zhuǎn)也同樣無法避免部分農(nóng)民違法占用耕地建房的行為，只不過自由流轉(zhuǎn)相比限制流轉(zhuǎn)情況，農(nóng)民違法占用耕地的沖動更大。市場必然導(dǎo)致趨利，也容易造成壟斷與不公平，但不能忽略了政府作為管理者對宅基地利用管理的調(diào)控能力。對于違法占用耕地建設(shè)農(nóng)村房屋的行為，應(yīng)該通過規(guī)劃和執(zhí)法途徑解決。目前我國剛啟動村莊規(guī)劃編制工作，全國范圍內(nèi)村莊規(guī)劃覆蓋率相對較低；同時，農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃用途管制措施不足，基層執(zhí)法力量薄弱。在規(guī)劃尚未完全覆蓋和規(guī)劃用途管制不力的情況下，貿(mào)然放開宅基地流轉(zhuǎn)，可能導(dǎo)致宅基地擴張和耕地占用，不利于耕地保護和國家糧食安全。

2.3 宅基地自由流轉(zhuǎn)需要與建立宅基地有償使用制度相銜接

在現(xiàn)有宅基地無償分配情況下，宅基地自由流轉(zhuǎn)必然造成分戶沖動，造成新增宅基地申請的增加；在存量宅基地無法滿足的情況下，也將導(dǎo)致耕地資源被占用。但是，注意兩個前提：一是宅基地無償分配；二是存量無法滿足。其中，對于存量宅基地資源是否能夠滿足需求，有很多學者研究了全國和部分地區(qū)宅基地的總量情況，可以判斷，對于大多數(shù)地區(qū)而言目前存量的宅基地資源應(yīng)該可以滿足農(nóng)民戶有所居的需求[13,14]，不排除有少數(shù)地區(qū)存量資源相對較少的情況，但即使存在也不會造成全國層面出現(xiàn)由于存量宅基地無法滿足戶有所居需求情況下大量占用耕地的局面。對于宅基地分配制度，也是目前宅基地制度改革的重要內(nèi)容，即探索一定條件下的宅基地有償使用制度。目前政策文件明確的探索限制在因歷史原因超占、一戶多宅和繼承方式占用三個方面，但部分地區(qū)尤其是發(fā)達地區(qū)如義烏、武進等，探索了初次取得有償?shù)姆绞?，如有償選位和有償競價。在目前宅基地可以無償取得、有償流轉(zhuǎn)和退出的情況下，有資格申請宅基地的農(nóng)戶勢必增多，而有意愿采取有償流轉(zhuǎn)方式獲取宅基地的農(nóng)戶數(shù)量將較少，這樣容易出現(xiàn)對宅基地新增的需求加大、規(guī)模增加、利用低效等問題，非常不利于宅基地流轉(zhuǎn)市場的培育和發(fā)展。因此，要實現(xiàn)宅基地自由流轉(zhuǎn)，必須改變目前宅基地無償使用的情形，建立宅基地有償使用制度。

2.4 宅基地自由流轉(zhuǎn)需要與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)相協(xié)同

在農(nóng)村土地市場尚未建立的情況下，宅基地價值無法得到正常體現(xiàn)，其價值必然低于城市住宅用地價值，通過流轉(zhuǎn)宅基地獲得收益，確實難以購買城鎮(zhèn)住房。但是，當城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建立與正常運作之后，宅基地價值將得到充分體現(xiàn)，與城鎮(zhèn)住房用地的差距將縮小。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如上海、杭州、蘇州等地，已經(jīng)實行了宅基地置換城鎮(zhèn)住房試點，且取得了積極成效。目前，農(nóng)村土地市場尚未形成，相關(guān)的評估技術(shù)和交易服務(wù)相對缺乏，需要加快研究建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，為宅基地流轉(zhuǎn)和市場化配置提供技術(shù)支撐。

3 宅基地改革試點情況

受現(xiàn)有社會制度和土地制度影響，宅基地改革試點對于流轉(zhuǎn)范圍并未實現(xiàn)突破。2015年至今開展的農(nóng)村宅基地制度改革，對宅基地流轉(zhuǎn)范圍也進行了試點。由于受集體成員資格的限制，加上傳統(tǒng)的宗族文化影響，各試點區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)范圍基本限定于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，有少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了由村域向鎮(zhèn)域和市域范圍的突破。如：平羅、瀏陽對流轉(zhuǎn)范圍進行了突破，允許宅基地可以在縣域范圍內(nèi)符合申請條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，并鼓勵通過公開競價的方式取得；宜城允許農(nóng)民將合法宅基地以轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、贈與、抵押、入股等方式進行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并打破村域界限，按城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外允許宅基地在市域或鎮(zhèn)域范圍內(nèi)農(nóng)村戶籍間騰退流轉(zhuǎn)；義烏根據(jù)村莊更新改造情況確定流轉(zhuǎn)范圍，已經(jīng)完成改造的村允許在縣域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。大多數(shù)試點地區(qū)反映，按照現(xiàn)有政策在鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織之間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍較窄，難以形成有效的流轉(zhuǎn)市場和合理的流轉(zhuǎn)價格機制，使得流轉(zhuǎn)效果并不理想，建議結(jié)合實際，進一步放開流轉(zhuǎn)范圍。但部分專家認為，流轉(zhuǎn)范圍的進一步放開，勢必對現(xiàn)有村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)、土地管理制度等產(chǎn)生影響，同時在現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地制度二元化背景下，容易出現(xiàn)雙軌制套利問題，需要予以謹慎考慮并進行制度化規(guī)范。

結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點情況和經(jīng)驗，自然資源部對《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容進行了修訂和完善。2019年8月26日，《中華人民共和國土地管理法》修正案審議通過，自2020年1月1日起施行。新版《中華人民共和國土地管理法》對于農(nóng)村宅基地制度在強化農(nóng)民權(quán)益保障方面作了修改，明確了戶有所居、宅基地審批、宅基地流轉(zhuǎn)、自愿有償退出等內(nèi)容，其中明確指出“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，并“允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，在一定程度上指明了宅基地流轉(zhuǎn)的方式（如出賣、出租、贈與、有償退出、存量盤活等），也為后續(xù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門深入推進農(nóng)村宅基地改革預(yù)留了通道。

4 結(jié)論與建議

任何制度的改革都是有風險的，但并不意味著有風險就不去改革。改革的目的是尋找一種更加公平、合理、高效的管理制度方案。當然，改革過程中，也要充分意識到改革風險的存在，并積極主動地控制風險和減少風險，達到穩(wěn)定中發(fā)展。宅基地流轉(zhuǎn)制度改革也是一樣，我們要以客觀、發(fā)展的眼光看待，既要解決發(fā)展問題，也要保障社會穩(wěn)定。宅基地自由流轉(zhuǎn)固然能夠更好地發(fā)揮市場配置資源的高效率，也是未來的趨勢，但是在目前各種前提條件尚未成熟之前，貿(mào)然放開流轉(zhuǎn)可能事與愿違，甚至可能會對社會造成較為嚴重的不利影響。結(jié)合當前社會實際情況，宅基地自由流轉(zhuǎn)需要解決幾個前提性問題：一是宅基地產(chǎn)權(quán)明晰和村莊規(guī)劃落地。產(chǎn)權(quán)明晰和符合規(guī)劃是宅基地流轉(zhuǎn)的前提基礎(chǔ)，可以很好地降低交易成本和宅基地流轉(zhuǎn)對其他用途土地資源的不利影響。建議加快開展農(nóng)村地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記和村莊規(guī)劃編制等基礎(chǔ)工作。二是城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系基本完善。城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，尤其是住房保障體系的完善，可以使宅基地擺脫社會福利屬性，向資源、資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)市場配置資源的作用。三是逐步建立宅基地有償使用制度。為體現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能，提高農(nóng)村宅基地利用整體效益，在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的地區(qū)，可以考慮逐步改革目前的無償使用制度，并做好無償使用向有償使用的制度銜接與過渡。四是加快夯實農(nóng)村土地市場基礎(chǔ)。各地因地制宜加快開展農(nóng)村宅基地面積標準、農(nóng)村宅基地基準地價標準、宅基地評估技術(shù)規(guī)則、宅基地交易規(guī)范等技術(shù)準則的研究與制定，加快農(nóng)村土地交易中介服務(wù)機構(gòu)和仲裁服務(wù)機構(gòu)，加快建立農(nóng)村土地市場。五是建立宅基地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)政策。結(jié)合新版《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，加快研究完善宅基地出賣、出租、贈與、有償退出等相關(guān)管理細則，探索制定宅基地流轉(zhuǎn)示范合同，以合同契約方式規(guī)范引導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)；建立農(nóng)村宅基地相關(guān)資源信息共享服務(wù)和監(jiān)管平臺，加強農(nóng)村宅基地信息化管理和宅基地流轉(zhuǎn)行為監(jiān)管，促進宅基地合理有效利用。