“三舊”改造中的拆遷補(bǔ)償問題研究

吳家龍

（廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 510635）

“三舊”改造作為盤活存量用地的有效抓手，為緩解用地供需矛盾、恢復(fù)舊城活力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用[1]。但隨著城市更新發(fā)展向注重內(nèi)涵式品質(zhì)提升方向的不斷推進(jìn)，在“三舊”改造實(shí)施過程中，往往會(huì)涉及多個(gè)權(quán)屬人的拆遷補(bǔ)償問題，同時(shí)還會(huì)面臨土地權(quán)屬人、開發(fā)商、政府等多方面的利益分配問題[2]，而這種利益之間的博弈往往難以平衡[3]，產(chǎn)權(quán)人的拆遷補(bǔ)償問題已成為“三舊”改造中最棘手的問題之一。目前關(guān)于“三舊”改造拆遷補(bǔ)償?shù)难芯枯^少，本文就“三舊”改造中的拆遷補(bǔ)償問題進(jìn)行探討研究，并提出建議，以期為解決“三舊”改造拆遷問題提供參考。

1 “三舊”改造拆遷現(xiàn)狀問題

“三舊”改造工作主要依靠市場(chǎng)主體實(shí)施，針對(duì)征拆糾紛處置，少數(shù)權(quán)屬人對(duì)拆遷補(bǔ)償要求過高，目前又缺少有效的強(qiáng)制措施，主要由市場(chǎng)主體與原權(quán)利人自行協(xié)商談判，往往導(dǎo)致“三舊”改造工作陷入僵局。“三舊”改造現(xiàn)狀問題如下：

（1）拆遷補(bǔ)償機(jī)制不夠完善。在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，由于缺少針對(duì)“三舊”改造的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)雙方通過協(xié)商談判來確定，改造主體缺少有力的“談判資本”，面對(duì)被拆遷戶的漫天要價(jià)常常束手無策。此外，違法建筑的滋生使拆遷補(bǔ)償?shù)碾y度進(jìn)一步加大。在拆遷補(bǔ)償程序方面，“三舊”改造中拆遷安置補(bǔ)償方式、交付方式、回遷房的選擇、過戶登記等主要由市場(chǎng)主體與原權(quán)利人協(xié)商確定，不同個(gè)案之間差異很大。

（2）改造前期工作問題突出。隨著信息全球化，網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體對(duì)拆遷負(fù)面新聞的宣傳報(bào)道過多，從而營(yíng)造了不良的社會(huì)輿論氛圍，且隨著生活成本的提高，參與改造的土地權(quán)屬人改造意愿又反復(fù)無常、多疑善變。

（3）權(quán)利人利益訴求日益高漲。低效用地的權(quán)利人訴求與日俱增，協(xié)商談判的難度越來越高，拆遷面臨著較高的交易成本。有些“三舊”改造項(xiàng)目現(xiàn)狀建筑平均容積率達(dá)到1.1，同時(shí)存在“土地外賣”、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清等問題，采用貨幣方式實(shí)施補(bǔ)償原土地使用權(quán)人普遍不被接受，更傾向于留用土地或置換物業(yè)，但目前土地整備工作中以協(xié)議方式留用土地的政策依據(jù)不足。

（4）“釘子戶”問題突出。被拆遷對(duì)象對(duì)補(bǔ)償?shù)倪^高期望易導(dǎo)致“釘子戶”現(xiàn)象。在市場(chǎng)運(yùn)作模式下，目前主要依賴市場(chǎng)主體與其協(xié)商，而由于拆遷政策對(duì)釘子戶缺乏強(qiáng)制手段，協(xié)商的結(jié)果往往是市場(chǎng)主體妥協(xié)，最終往往以提高項(xiàng)目容積率的方式將成本轉(zhuǎn)嫁給政府。有些地區(qū)的“三舊”改造項(xiàng)目用地為農(nóng)村集體建設(shè)用地，而這部分土地的承租對(duì)象多為經(jīng)營(yíng)低端產(chǎn)業(yè)的個(gè)人或民營(yíng)企業(yè)，但要進(jìn)行“三舊”改造就必須解除租約，這些租賃合同的租期和剩余租期長(zhǎng)短不一，承租戶漫天要價(jià)現(xiàn)象較多，嚴(yán)重阻礙了改造進(jìn)程。

2 國(guó)內(nèi)外城市更新拆遷補(bǔ)償措施

（1）美國(guó)。美國(guó)拆遷方面的法律依據(jù)是《重要空間法》，其中涉及一個(gè)“國(guó)家征用權(quán)”的概念，是指在基于社會(huì)公共利益需要時(shí)，政府有在未取得財(cái)產(chǎn)所有人同意的情況下，直接對(duì)私人財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制性征收的權(quán)利，同時(shí)財(cái)產(chǎn)所有人獲得相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。此外，美國(guó)最高法院還擴(kuò)大了《重要空間法》的適用范圍，即根據(jù)公共利益的需要，政府可依法對(duì)老舊商業(yè)區(qū)進(jìn)行征收并授權(quán)開發(fā)商予以改造。財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)房屋拆遷的補(bǔ)償有異議時(shí)，可依據(jù)《重要空間法》上訴，當(dāng)無法就補(bǔ)償金達(dá)成一致時(shí)，則由民事陪審團(tuán)來確定合理的標(biāo)準(zhǔn)。《重要空間法》使得財(cái)產(chǎn)權(quán)根據(jù)公共利益依法受到限制，在合理補(bǔ)償?shù)臈l件下，出于公用的目的，國(guó)家可以征用，實(shí)現(xiàn)了政府征地的合法化。

（2）日本。日本《土地征收法》規(guī)定征用土地的補(bǔ)償方式包括五個(gè)部分：①征用損失補(bǔ)償，即對(duì)征地造成財(cái)產(chǎn)損失的，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值即正常的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償；②通損補(bǔ)償，指對(duì)因征地而可能導(dǎo)致土地被征者附帶性的損失補(bǔ)償；③少數(shù)殘存者補(bǔ)償，即對(duì)因征地使人脫離生活共同體而造成的損失進(jìn)行的補(bǔ)償；④離職者補(bǔ)償，指對(duì)因土地征用造成業(yè)主失業(yè)等損失的補(bǔ)償；⑤事業(yè)損失補(bǔ)償，即拆遷造成的污染對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人的經(jīng)濟(jì)和生活等造成損失而進(jìn)行的補(bǔ)償?！锻恋卣魇辗ā分姓饔猛恋匮a(bǔ)償措施的明確化，有助于拆遷工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

（3）新加坡。新加坡通過立法，建立了“en-Bloc”（即分層地契房產(chǎn)的所有者共同賣出他們的全部財(cái)產(chǎn)）程序，只要大部分業(yè)主出售房產(chǎn)，那么開發(fā)商就可以強(qiáng)制購(gòu)買反對(duì)出售的業(yè)主房產(chǎn)。依據(jù)房屋使用年限，建立動(dòng)態(tài)強(qiáng)制拆遷規(guī)模比例，年限越長(zhǎng)，需要達(dá)成拆遷協(xié)議的比例越低。達(dá)到法定同意率后，反對(duì)出售的業(yè)主仍有權(quán)在一定時(shí)間內(nèi)向分層地契局提出免費(fèi)訴訟，由分層地契局根據(jù)是否損害反對(duì)出售者利益等原則決定是否批準(zhǔn)出售。“en-Bloc”程序在很大程度上保障了拆遷制度的公平性和高效性。

（4）中國(guó)香港。香港的《土地收回條例》賦予政府在主導(dǎo)機(jī)制下可采取強(qiáng)制措施的權(quán)利。《土地（為重新發(fā)展而強(qiáng)制售賣）條例》規(guī)定了市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制下的強(qiáng)制措施，即允許取得一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)多數(shù)產(chǎn)權(quán)的人，申請(qǐng)土地審裁處做出“強(qiáng)制售賣”該不動(dòng)產(chǎn)及土地使用權(quán)的命令。其中，“強(qiáng)制售賣”是一種平等主體之間的交易行為，但與建立在自愿基礎(chǔ)上的一般交易行為不同，它是通過第三方介入，強(qiáng)制不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益主體將該不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益出售給買方的行為[4]，并裁定補(bǔ)償金額。另外，補(bǔ)償區(qū)分自住、出租和空置，按“同區(qū)七年樓”標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，支付再置業(yè)津貼，重建計(jì)劃公布后，進(jìn)行“戶口凍結(jié)”調(diào)查。但是，申請(qǐng)人向法院申請(qǐng)“強(qiáng)制售賣”需要滿足3個(gè)條件：一是申請(qǐng)人成為80%的多數(shù)產(chǎn)權(quán)擁有人；二是申請(qǐng)人提交對(duì)土地及建筑物的現(xiàn)有使用價(jià)值報(bào)告；三是申請(qǐng)人進(jìn)行注冊(cè)和通告，使得土地行政部門和其他利害關(guān)系人知悉。而法院做出“強(qiáng)制售賣”令也需要具備3個(gè)條件：一是確認(rèn)少數(shù)人產(chǎn)權(quán)估值公平合理；二是確認(rèn)申請(qǐng)地段基于該地段上的現(xiàn)有建筑物的齡期或其維修狀況理應(yīng)更新；三是確認(rèn)申請(qǐng)人已盡力購(gòu)買少數(shù)份數(shù)。只有當(dāng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)滿足法律規(guī)定的條件時(shí)，法院才會(huì)發(fā)出“強(qiáng)制售賣”令，據(jù)此確定拍賣涉案土地及其上建筑物的底價(jià)?！锻恋兀橹匦掳l(fā)展而強(qiáng)制售賣）條例》的實(shí)施，一方面，減少了舊區(qū)改造時(shí)“釘子戶”對(duì)重建產(chǎn)生的障礙，從而釋放了寶貴的市區(qū)土地資源及其發(fā)展?jié)摿?；另一方面，也顯著改善了居住在殘舊失修樓宇中人員的居住環(huán)境。

（5）中國(guó)臺(tái)灣。臺(tái)灣通過制定《都市更新條例》和《土地征收條例》，并創(chuàng)設(shè)“都市計(jì)劃容積移轉(zhuǎn)辦法”，即允許受限制地區(qū)建筑物的容積率轉(zhuǎn)移到許可發(fā)展地區(qū)，并給予相應(yīng)的容積權(quán)利補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍除土地、房屋補(bǔ)償及安置外，也會(huì)考慮土地發(fā)展權(quán)的預(yù)期價(jià)值?！抖际懈聴l例》通過建立容積獎(jiǎng)勵(lì)與租稅減免的獎(jiǎng)助制度，按照促進(jìn)民間參與和公私合作（PPP模式）的理念，鼓勵(lì)居民“自辦”與“公辦”更新相結(jié)合，推動(dòng)了公私合作型都市更新的穩(wěn)步發(fā)展。在征收計(jì)劃公布之前由民意機(jī)構(gòu)舉行公聽會(huì)，注重安置先行，盡可能照顧拆遷戶的利益。強(qiáng)制拆遷手段則視為“最后手段”，且政府有明確規(guī)定強(qiáng)拆規(guī)模，必須要到5%以下，且最多不超過5戶。

綜上所述，美國(guó)、日本、我國(guó)香港和臺(tái)灣的城市更新拆遷補(bǔ)償?shù)拇胧┘炔煌诨诩兇夤怖嬲畣畏綇?qiáng)制實(shí)施的征收，也不同于完全交由市場(chǎng)主體通過自由協(xié)商實(shí)施收購(gòu)的方式，通過立法和完善相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的效率功能與政府的公平保障功能作用，有效地保障了大多數(shù)權(quán)利人和社會(huì)公共的權(quán)益。

3 建議

結(jié)合“三舊”改造的現(xiàn)狀問題，并借鑒國(guó)內(nèi)外城市更新拆遷補(bǔ)償措施，完善“三舊”改造拆遷補(bǔ)償體系，提出建議如下：

（1）加大法律支撐力度?！叭f”改造利益主體多，由于缺少解決拆遷矛盾糾紛的有效手段，往往因少數(shù)利益主體反對(duì)改造或補(bǔ)償安置方案而導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。如果強(qiáng)行推進(jìn)，極易造成這些利益主體與改造主體或地方政府之間的對(duì)立，甚至可能引發(fā)極端事件，影響社會(huì)正常秩序。但如果改造項(xiàng)目一直停滯，同意改造的多數(shù)利益主體無法得到應(yīng)有補(bǔ)償和有效安置，也可能引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。因此，及時(shí)總結(jié)提煉“三舊”改造拆遷探索經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)需要從法律上明晰拆遷糾紛的司法裁判途徑等關(guān)鍵問題，研究提出修法建議，爭(zhēng)取納入土地管理法或其實(shí)施條例的修正案中，使“三舊”改造拆遷補(bǔ)償有法可依。

（2）完善糾紛調(diào)處機(jī)制。房屋拆遷損失補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?shí)現(xiàn)平等，不應(yīng)降低被拆遷人原有的生活水平，因此補(bǔ)償范圍可參考日本的補(bǔ)償方式。根據(jù)“三舊”改造的市場(chǎng)區(qū)域、類別的差異，按照原則性與靈活性相結(jié)合的原則，合理制定“三舊”改造拆遷安置指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)程序性規(guī)定，充分保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)補(bǔ)償安置工作有序推進(jìn)。同時(shí)，應(yīng)制定相關(guān)指導(dǎo)意見，將市場(chǎng)化改造模式視為政府主導(dǎo)拆遷模式的延伸，探索以先行政裁決、再司法裁判的方式處理矛盾糾紛，并按照審執(zhí)分離、裁執(zhí)分離的原則，由地方政府執(zhí)行裁判結(jié)果，提高執(zhí)行效率。這樣不僅利于市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行，也可有效防止原業(yè)主的投機(jī)行為。

（3）合理界定公共利益的范圍。我國(guó)《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定，為了公共利益需要，可依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收單位或個(gè)人的房屋和其他不動(dòng)產(chǎn)，但并未對(duì)公共利益的具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。根據(jù)其他國(guó)家與地區(qū)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)“公共利益”的確定方式和確定程序，以及防止“公共利益”濫用的范圍和情況予以明確和細(xì)化，最大限度地避免實(shí)際操作中的“自由裁量”現(xiàn)象。

（4）破解拆遷補(bǔ)償“釘子戶”難題?？山Y(jié)合實(shí)際情況，允許“三舊”改造項(xiàng)目在滿足95%以上被拆遷人已簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議、對(duì)剩余被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格和其他被拆遷人補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，啟動(dòng)強(qiáng)制拆遷司法裁決和財(cái)產(chǎn)保全程序，由人民法院作強(qiáng)制拆遷司法裁決，地方政府組織實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制拆遷。因此，可借鑒我國(guó)香港的“強(qiáng)制售賣制度”，研究市場(chǎng)運(yùn)作模式下對(duì)“釘子戶”房屋行政或司法強(qiáng)制處置的手段。