試論新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實必要性和緊迫性

甄敬霞

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧 835000）

[內(nèi)容提要]社會穩(wěn)定和長治久安是黨中央治疆方略確定的新疆工作總目標，是統(tǒng)領(lǐng)新疆各項工作的綱領(lǐng)。基層是社會建設的根基，社會治理的重心在基層，國家法治體系只有植根于基層，才有生命力。本文將從七個方面來探討實現(xiàn)新疆基層社會治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實必要性和緊迫性。

新疆工作看似千頭萬緒、紛繁蕪雜，但其核心是社會穩(wěn)定和長治久安。維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安是黨中央治疆方略確定的新疆工作總目標，是統(tǒng)領(lǐng)新疆各項工作的綱領(lǐng)。新疆工作做得好不好，最根本是要看社會穩(wěn)定狀況怎么樣，反分裂斗爭怎么樣，是否保持了安定團結(jié)的政治局面、和諧穩(wěn)定的社會局面。習近平總書記強調(diào)，做好新疆工作必須謀長遠之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業(yè)。習近平總書記還指出，治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾與問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策。這是黨中央在全面審視和科學分析我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和態(tài)勢，提出的新觀點、新要求、新部署，既彰顯了黨對國家與社會、政府與人民之間關(guān)系的高度重視，也體現(xiàn)了我國社會主義發(fā)展規(guī)律的客觀要求。

一、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是改革發(fā)展新階段的必然抉擇

改革開放以來，中國社會發(fā)生了劇烈地變遷，以“單位制”為主、以基層管理為輔的社會管理體制失去了生存土壤，給社會管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，社會流動速度明顯加快，大量人員成為所謂的“體制外人員”，游離于現(xiàn)有社會管理體制的管控范圍之外，成為社會管理的“盲點”，社會管理出現(xiàn)空位現(xiàn)象。另一方面，社會成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保?018 年末我國大陸人口13.95 億（包括31個省、自治區(qū)、直轄市和中國人民解放軍現(xiàn)役軍人，不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省以及海外華僑人數(shù)）, 流動人口從1982 年的657 萬人增加到2017 年的2.44 億人。①《國家衛(wèi)健委發(fā)布〈中國流動人口發(fā)展報告2018〉我國流動人口數(shù)量連續(xù)三年下降》，中國報告網(wǎng)，2018.12.24據(jù)不完全統(tǒng)計，1985 年新疆流動人口數(shù)量為18.5 萬；2014 年登記流動人口已上升到557.01 萬人,區(qū)內(nèi)占32.78%,區(qū)外占67.22%；漢族占71.44%，維吾爾族占19.59%，其他民族占8.97%②楊莉莉李榮輝.新疆流動人口服務管理現(xiàn)狀分析[J].法制與社會，2015.08（上），第207頁，接轉(zhuǎn)211頁。面對這么多的流動人口，基層政府必須創(chuàng)新社會治理方式，構(gòu)建新的社會治理格局?！凹訌婞h委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”①中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就成為了必然。所以說促進新疆社會治理轉(zhuǎn)型，推進社會治理現(xiàn)代化，是我國改革開放新形勢下，社會管理環(huán)境發(fā)生深刻變化的必然抉擇。

二、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是黨對社會建設規(guī)律認識不斷深入的重要體現(xiàn)

改革開放以來，我們黨在社會建設理論和實踐方面進行了不懈探索。黨的十六屆三中全會提出完善政府社會管理和公共服務職能；黨的十六屆四中全會提出加強社會建設和管理、推進社會管理體制創(chuàng)新，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局；黨的十七大提出完善社會管理、健全基層社會管理體制；黨的十八大提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，明確提出要創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平?？v觀新中國70年的建設發(fā)展史可以看到，我們黨對社會建設任務和規(guī)律的認識不斷深化，思路更加清晰，把握更加準確、系統(tǒng)、科學、全面。從突出政治、突出經(jīng)濟轉(zhuǎn)到注重加強社會建設，創(chuàng)新社會治理體制，實現(xiàn)社會與政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這不僅反映了黨在社會建設和發(fā)展理念和思路的自覺完善和與時俱進，也是我國從傳統(tǒng)社會管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會治理的重要標志，必將為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢注入強大動力。

三、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安的有效途徑

新疆基層社會治理問題源于經(jīng)濟、政治、社會、文化等多重社會轉(zhuǎn)型所帶來的一些發(fā)展困境：伴隨著市場化推進，貧富差距有所擴大，社會利益日益分化，社會各群體的利益關(guān)系日益復雜，人們的思想和社會文化發(fā)生變化，群眾焦慮、受挫、無助等心理危機加大。伴隨著工業(yè)化進程，生態(tài)失衡和環(huán)境污染問題隨之出現(xiàn)。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，就業(yè)、流動人口、拆遷矛盾、勞資糾紛等社會矛盾日益增多，社會沖突與風險增大；伴隨著信息化興起，引發(fā)的是網(wǎng)絡上魚龍混雜，社會主義核心價值觀受到一定沖擊，網(wǎng)絡成為引發(fā)社會問題，放大社會矛盾的發(fā)酵粉和助推器。這些問題出現(xiàn)都給基層社會穩(wěn)定帶來巨大的壓力與挑戰(zhàn)。同時，西方敵對勢力千方百計干預我國事務，對我國進行滲透破壞等也成為危及國家安全的現(xiàn)實問題。新疆問題長期復雜，解決這些突出問題既十分緊迫，又需要長期努力。正如習近平總書記所說，新疆工作重要而緊迫，等不得；新疆問題長期而復雜，急不得。單純依靠政府部門來解決這些問題是不現(xiàn)實的，必須改變過去以政府為主體的單一式管理方式，形成政府主導、社會參與、多管齊下消解社會矛盾和問題的格局，創(chuàng)新化解基層社會治理困境的機制，完善社會治理體系，提升社會治理能力與水平，為社會穩(wěn)定和長治久安打下堅實的社會基礎(chǔ)。

四、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是推進新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力證明

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。社會領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)作為國家治理體系的重要組成部分，能否有效實現(xiàn)社會治理在很大程度上凸顯了一個國家的社會治理能力，而社會治理能力又是國家治理能力的重要體現(xiàn)。收入分配制度、社會保障制度，以及教育、就業(yè)、文化、衛(wèi)生、公共安全等基本公共服務，社會組織的培育、社會行為規(guī)范和社會責任的培育和養(yǎng)成，這些既是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是社會治理的核心內(nèi)容。社會治理水平高低，最直接的體現(xiàn)是基層社會治理水平。基層雖小，卻連著千家萬戶；基層不大，卻關(guān)乎百姓生活?；鶎由鐣卫碜鳛橐豁棻仨氶L期堅持的系統(tǒng)工程，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)黨的長期執(zhí)政和國家長治久安。當前，新疆存在著經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，“三股勢力”和敵對勢力對新疆的干擾破壞不容小覷。這些問題在基層表現(xiàn)得非常突出，形勢非常嚴峻，但目前基層社會治理還存在著許多亟待改進的地方，極大的考驗著基層社會治理體系和治理能力。面對這些問題和矛盾，手段較為單一的傳統(tǒng)社會管理模式，已經(jīng)無法有效應對這種復雜的形勢，需要激活社會各方活力，在基層構(gòu)建一個橫向到邊、縱向到底的社會治理體系；需要加強和推進社會治理現(xiàn)代化，進一步完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，堅持法治與德治、共治與自治并舉，消除薄弱環(huán)節(jié)和空白點，增進團結(jié)和諧，不斷增強社會發(fā)展活力，不斷提高基層社會治理能力和水平，維護最廣大人民根本利益，實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安，全面推進平安中國建設。

五、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是民心所盼、匯聚力量的有力抓手

一方面，是民心所盼。社會不穩(wěn)定，各族群眾就沒有生命安全保障，更談不上安居樂業(yè)、人民幸福。1997 年伊寧市“2·5”嚴重打砸搶騷亂事件，造成7 名群眾被殘殺，群眾、公安民警、武警198 人被打傷。2009 年烏魯木齊市“7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件造成197 人死亡，1700 多人受傷。①數(shù)據(jù)來源于《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權(quán)保障》（中華人民共和國國務院新聞辦）[M]北京：人民出版社，2009.3第一版這些案例就是鮮明例證：團結(jié)穩(wěn)定是福，分裂動亂是禍。所以，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安，符合新疆各族人民的意愿期盼和根本利益，是民心所盼、眾望所歸。另一方面，是做好凝聚民心、匯聚力量的工作。一個沒有公平正義的社會，不可能成為一個讓人民滿意的社會，更不可能是一個穩(wěn)定的社會。處于社會轉(zhuǎn)型期的基層群眾為整個社會經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻，需要擁有基本權(quán)利，這是基層社會治理所追求的公平正義的基本內(nèi)涵之一。推進基層社會治理現(xiàn)代化的重要任務之一是逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，保證基層群眾平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，確保基層民眾的切實利益不受損害，努力營造公平的社會環(huán)境，促進形成正義的社會制度，不斷增進人民福祉，這是社會治理的出發(fā)點和落腳點。所以只有不斷推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感，才能爭取民心、凝聚人心，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的常態(tài)化，從根本上夯實長治久安的基礎(chǔ)。

六、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是發(fā)展基層民主政治的現(xiàn)實需要

我國各級政府在經(jīng)濟社會政治生活中都發(fā)揮著重要作用，但社會治理并不是政府的獨角戲，而是政府與社會公眾的合作互動。尤其是公共事務非常繁雜的基層，基層政府不可能事無巨細地參與到所有的公共事務管理之中，這就需要社會的積極參與、支持和配合。要想實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型，向現(xiàn)代化邁進，就需要實現(xiàn)社會治理主體由一元化向多元化發(fā)展，政府不再是唯一的治理主體。社會治理是人民自己的事業(yè)，人民是社會治理的力量源泉。推進社會治理現(xiàn)代化，核心是以人為本，維護最廣大人民根本利益。實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化就是為了人民、依靠人民、成果由人民共享。人民是歷史的創(chuàng)造者，也是基層社會治理的主要參與者，基層自治是社會治理的根基，其本質(zhì)是人民群眾自己決定、處理自己的事務?；鶎由鐣卫憩F(xiàn)代化還必須要求“共治”，要在基層黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，整合協(xié)調(diào)各方力量，最大程度地調(diào)動一切積極力量和因素，激發(fā)起基層群眾乃至全社會的主動性、積極性、創(chuàng)造性，共同參與社會治理，在政府、市場和社會之間建立良好的互動關(guān)系，實現(xiàn)“善治”目標。只要事關(guān)公共利益，都可以通過公共參與的方式予以協(xié)調(diào)解決，以此來建構(gòu)起公眾對社會的認同感和參與感，構(gòu)筑起公眾與管理者之間的互信，不斷促進基層民主走向完善。因此基層社會治理現(xiàn)代化要求基層黨委政府，要協(xié)調(diào)好主體多元、訴求多樣的社會關(guān)系、維護好廣大群眾的合法權(quán)益，把群眾滿意不滿意作為推進社會治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點，把政策交給群眾、道理講給群眾、過程亮給群眾、結(jié)果公示群眾，善于運用民主手段擴大群眾參與，運用群眾智慧破解發(fā)展難題，才能有效地化解社會矛盾，解決社會問題；有效地防范社會風險、促進社會穩(wěn)定。讓民眾成為基層社會治理的主人，既是基層民主政治制度的現(xiàn)實要求，也是基層社會治理現(xiàn)代化的題中應有之義。要推進社會治理現(xiàn)代化，必須最廣泛最充分地調(diào)動新疆2400 多萬各族群眾參與的積極性，讓各族群眾成為基層社會治理的主人，不斷提高新疆社會治理能力和水平，最終實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安。

七、新疆實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是推進新型城鎮(zhèn)化建設的迫切要求

城鎮(zhèn)化是一個地區(qū)人口、財富、技術(shù)和服務集聚的過程，同時也是生活方式、生產(chǎn)方式、交往方式和思維方式轉(zhuǎn)變的過程。新疆農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)之前，生活在一個以血緣、地緣、宗族等關(guān)系形成的一個相對封閉的聚集共同體中，但城鎮(zhèn)化進程的加劇，打破了農(nóng)村原來的封閉性，原來的社會關(guān)系網(wǎng)絡被改變，陌生感、不信任感增加，社會矛盾隨之增加。一方面，從管理對象上看，人口向城鎮(zhèn)的集聚，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚族而居的分布格局，居民的宗族觀念大為減弱，政府必須創(chuàng)新管理模式，以完善的法律法規(guī)強化對人的約束；從管理方式上看，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束日漸減弱，柔性的管理方式已不能完全適用，需要政府更多采用一種監(jiān)督、約束的方式，實現(xiàn)“軟硬兼顧”；從管理條件上看，城鎮(zhèn)化遷徙的自由導致人流、信息流、物質(zhì)流的流動性增大，需要基層政府通過社會治理現(xiàn)代化促進各系統(tǒng)間的相互作用和相互配合；從管理的內(nèi)容上看，隨著城鎮(zhèn)人口急劇增長，城鎮(zhèn)居民和廣大農(nóng)民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面公共需求快速增長。這些都要求政府須將注意力不僅放在基礎(chǔ)設施，包括鐵路、公路、機場、生活供水、衛(wèi)生設施建設上，更要轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務上來。因此，基層管理模式必須適應社會環(huán)境的變化，滿足“讓生活更美好”的發(fā)展要求。這就證明推進新型城鎮(zhèn)化進程決定了當前基層政府治理需要回應的基本問題與所要完成的基本任務，解決基層政府治理中的諸多現(xiàn)實問題，也需要借助新型城鎮(zhèn)化的力量。新型城鎮(zhèn)化的過程也是基層政府社會治理轉(zhuǎn)型的過程，它不僅成為基層經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略，也是影響基層社會治理轉(zhuǎn)型不可或缺的因素，是改革開放后基層社會治理轉(zhuǎn)型的助推器。

新疆特殊的戰(zhàn)略地位，面臨的特殊問題，決定了新疆工作在黨和國家工作全局中具有重要的戰(zhàn)略地位。新疆工作事關(guān)全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全，事關(guān)實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興。