修改《律師法》 打通律師行業(yè)管理最后一公里

肖勝方（十三屆全國(guó)人大代表、廣東省律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

近年來(lái)，司法體制改革的深入開(kāi)展，給中國(guó)律師業(yè)帶來(lái)發(fā)展新機(jī)遇。律師行業(yè)要及時(shí)體現(xiàn)改革中的新思路、新成果，更好地適應(yīng)新形勢(shì)下中國(guó)律師事業(yè)的發(fā)展要求，既要有司法行政部門(mén)的監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)配合，又需要從業(yè)人員的嚴(yán)格自律，更重要的是律師事務(wù)所實(shí)現(xiàn)對(duì)律師的科學(xué)管理。

然而，我國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)均以律師個(gè)人或小團(tuán)隊(duì)“單打獨(dú)斗”的方式運(yùn)作，許多表面上看似人數(shù)眾多的律師事務(wù)所，實(shí)質(zhì)上是“個(gè)人執(zhí)業(yè)聯(lián)合體”。目前律師事務(wù)所對(duì)律師的管理，大部分都是持只要本所律師不違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律、職業(yè)道德就不必管的觀念。這與市場(chǎng)主體對(duì)律師“專(zhuān)業(yè)分工、效率高、服務(wù)效果佳”等期待存在較大差距，難以滿(mǎn)足法律服務(wù)市場(chǎng)的需求。上述問(wèn)題的根源在于《律師法》作為一部組織法，它本該對(duì)律師事務(wù)所這一執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利作出更多具體規(guī)定，但目前僅僅列出了原則性的條款（僅有14條條款），對(duì)于主任（管理合伙人）的職權(quán)、責(zé)任、權(quán)益更是缺乏清晰的規(guī)定。反觀《公司法》中明確規(guī)定了股東會(huì)主要負(fù)責(zé)制定公司的發(fā)展戰(zhàn)略；董事會(huì)則是公司的決策機(jī)構(gòu)；而總經(jīng)理是由董事會(huì)選聘，向董事會(huì)負(fù)責(zé)，主要有經(jīng)營(yíng)管理、建章立制、人事任命等方面的權(quán)力，公司治理的各機(jī)構(gòu)責(zé)、權(quán)、利都非常清晰。而律師事務(wù)所的管理機(jī)構(gòu)，律師事務(wù)所合伙人會(huì)議相當(dāng)于公司股東會(huì)，管理委員會(huì)相當(dāng)于公司董事會(huì)，律師事務(wù)所主任（管理合伙人）相當(dāng)于公司董事長(zhǎng)。因此，《律師法》應(yīng)參照《公司法》，大幅度增加律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和義務(wù)相關(guān)條款設(shè)置，讓律師事務(wù)所和律師事務(wù)所主任既有法定的責(zé)權(quán)利，也可以切實(shí)按照規(guī)定行權(quán)辦事，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)律師的科學(xué)管理。

一、司法部黨組高度重視律師隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)律師“嚴(yán)管厚愛(ài)”

近年來(lái)，司法部黨組堅(jiān)定不移貫徹執(zhí)行黨中央、習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)律師工作、律師隊(duì)伍建設(shè)作出的重要指示，高度重視律師權(quán)益保障、律師隊(duì)伍建設(shè)、律師制度改革工作等問(wèn)題，對(duì)律師“嚴(yán)管厚愛(ài)”。

事實(shí)上，中央很多頂層設(shè)計(jì)是很好的，傳遞到省司法廳、省律協(xié)、市司法局、市律協(xié)，都能快速響應(yīng)，貫徹落實(shí)司法部的決策部署，完善自律管理各項(xiàng)舉措，取得積極成效。然而，當(dāng)各地級(jí)市律協(xié)把政策制度傳導(dǎo)到各律師事務(wù)所主任，在落實(shí)過(guò)程中會(huì)存在一些問(wèn)題，再往下傳導(dǎo)落實(shí)到律師個(gè)人這一“最后一公里”時(shí)更是遇到很多現(xiàn)實(shí)的障礙和問(wèn)題，導(dǎo)致很多好的頂層設(shè)計(jì)無(wú)法落實(shí)到位。

二、律師行業(yè)管理現(xiàn)狀

（一）律師行業(yè)管理現(xiàn)狀的成因

律師行業(yè)受80年代和90年代初的承包經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地分田到戶(hù)等各種歷史因素影響，形成以“承包制”“提成制”為主要經(jīng)營(yíng)模式，使法律服務(wù)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)均以律師個(gè)人或小團(tuán)隊(duì)“單打獨(dú)斗”的方式運(yùn)作，許多表面上看似人數(shù)眾多的律師事務(wù)所，實(shí)質(zhì)上是“個(gè)人執(zhí)業(yè)聯(lián)合體”，律師事務(wù)所主任也是處于無(wú)為而治的無(wú)管理或弱管理狀態(tài)。

然而，早在90年代中，企業(yè)就放棄了80年代和90年代初承包經(jīng)營(yíng)的模式，這足以說(shuō)明，承包經(jīng)營(yíng)對(duì)企業(yè)發(fā)展沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力可言，不利于資源整合，不利于團(tuán)隊(duì)合作，不利于大規(guī)模發(fā)展。隨著企業(yè)推行股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，形成了行之有效的企業(yè)管理機(jī)制，大大提高了生產(chǎn)率，使企業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，創(chuàng)造了更多新的財(cái)富，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的一次重大改革，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)創(chuàng)了新局面。而今，我國(guó)GDP名列前茅，全球排名第二。

過(guò)去，農(nóng)村土地分田到戶(hù)。改革開(kāi)放之初，根據(jù)當(dāng)時(shí)主要依靠人力畜力勞作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力實(shí)際情況，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步確立集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的制度框架，極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，解決了全國(guó)人民的溫飽問(wèn)題，在特定時(shí)期發(fā)揮了重要?dú)v史作用?，F(xiàn)階段，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善，前年，中央再次提出“三權(quán)分置”，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局，這一制度安排，是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細(xì)分，進(jìn)一步提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展一大制度創(chuàng)新，將大大提升我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

可是，律師業(yè)卻沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，仍然以承包掛靠機(jī)制為主。隨著推進(jìn)全面依法治國(guó)以及 “一帶一路”建設(shè)的實(shí)施，黨委政府、社會(huì)大眾、客戶(hù)對(duì)律師的要求越來(lái)越高，若律師行業(yè)再不跟上社會(huì)發(fā)展步伐，推進(jìn)管理模式改革，將很難滿(mǎn)足法律服務(wù)市場(chǎng)的需求。

（二）律師行業(yè)管理現(xiàn)狀的弊端

從律師事務(wù)所角度來(lái)看。首先，律師事務(wù)所不給律師發(fā)工資，也沒(méi)有提供額外的福利，相反從律師創(chuàng)收中分取收益，而律師的收入完全靠自己接案多少來(lái)決定，律師事務(wù)所與律師之間是一種松散的合作關(guān)系，管理起來(lái)難免“心慈手軟”，不敢理直氣壯，對(duì)于律師接不接案、如何接案、對(duì)律師的服務(wù)客戶(hù)是否滿(mǎn)意、有沒(méi)有客戶(hù)流失等等這些問(wèn)題事務(wù)所難以把握，事務(wù)所處于一種“無(wú)為而治”的無(wú)管理狀態(tài)。其次，案源屬于律師事務(wù)所個(gè)人而不屬于律師事務(wù)所，律師事務(wù)所不可能對(duì)案源進(jìn)行有效整合，進(jìn)而對(duì)律師進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的分工。最后，因體制缺陷及其他原因，在相當(dāng)一部分律師事務(wù)所中，沒(méi)有專(zhuān)職的管理人員，大部分律師事務(wù)所是主任一邊辦案一邊兼職管理，使得主任管理基本處于“有名無(wú)實(shí)無(wú)權(quán)管，動(dòng)力不足不愿管，責(zé)任不實(shí)無(wú)須管，缺乏經(jīng)驗(yàn)不懂管，底氣不足不敢管，‘自由職業(yè)’不好管”的狀態(tài)，也使事務(wù)所作為律師執(zhí)業(yè)的基礎(chǔ)性組織的作用無(wú)法落到實(shí)處，事務(wù)所與律師之間關(guān)系過(guò)于松散、虛化，這對(duì)律師行業(yè)的發(fā)展相當(dāng)不利。

從律師個(gè)人角度來(lái)看。律師沒(méi)有從事務(wù)所領(lǐng)取任何工資，完全自力更生，便本能地拒絕管理，理直氣壯地回避管理，不服管理。由于律師事務(wù)所不發(fā)工資也不分配案源，年輕律師社會(huì)資源貧乏，案源少，收入少，經(jīng)濟(jì)壓力大，又沒(méi)有系統(tǒng)培訓(xùn)，缺乏經(jīng)驗(yàn)，造成執(zhí)業(yè)困難。生存危機(jī)過(guò)重，年輕律師為了吸引客戶(hù)很容易會(huì)鋌而走險(xiǎn)，以過(guò)低的價(jià)格大包大攬、虛假承諾等違法違規(guī)的行為招攬案件，現(xiàn)實(shí)中“高承諾、低傳遞”而引發(fā)的客戶(hù)不滿(mǎn)屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重?fù)p害律師隊(duì)伍的形象，影響律師行業(yè)健康發(fā)展。

從法律服務(wù)市場(chǎng)角度來(lái)看。企業(yè)講求的是資源整合、團(tuán)隊(duì)協(xié)作，并且有嚴(yán)格的制度和完善的企業(yè)文化保障企業(yè)健康發(fā)展。但是，在提成制和承包制下的律師事務(wù)所是一種松散型的體制，律師就像單打獨(dú)斗的個(gè)體戶(hù)一樣，一方面，當(dāng)客戶(hù)急需法律服務(wù)時(shí)，律師可能出差或開(kāi)庭，資源無(wú)法調(diào)配，不能及時(shí)響應(yīng)；另一方面，企業(yè)遇到的問(wèn)題可能涉及勞資、房地產(chǎn)、公司法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等多個(gè)法律領(lǐng)域，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的分工，律師遇到非自己擅長(zhǎng)領(lǐng)域的問(wèn)題需要重新進(jìn)行研究和學(xué)習(xí)，自然沒(méi)有效率和質(zhì)量可言，與客戶(hù)的溝通也不會(huì)愉悅。

隨著客戶(hù)對(duì)律師期望的不斷提高，已經(jīng)形成了一種“倒逼機(jī)制”。盡管提成制和承包制曾經(jīng)為律師行業(yè)的飛速發(fā)展作出過(guò)卓越的貢獻(xiàn)，但由于與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸不匹配，而浮現(xiàn)出種種弊端，已經(jīng)激起了改革的聲音，引起業(yè)界的反思，不少律師事務(wù)所都以各種形式推行團(tuán)隊(duì)化管理模式。

（三）律師事務(wù)所管理現(xiàn)狀與《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》相違背

《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第3條規(guī)定：“依法成立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙組織和基金會(huì)，屬于勞動(dòng)合同法規(guī)定的用人單位。”律師事務(wù)所和律師之間是勞動(dòng)關(guān)系。然而，現(xiàn)實(shí)中，律師事務(wù)所不但沒(méi)有向律師發(fā)放工資，反而還收取卡座費(fèi)和提成費(fèi)用，名為勞動(dòng)關(guān)系，實(shí)為掛靠關(guān)系。由于承包掛靠，所以連律師事務(wù)所為律師購(gòu)買(mǎi)社保的費(fèi)用，實(shí)際上都要向律師個(gè)人扣回，這也違反了《勞動(dòng)法》第72條規(guī)定：“用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”。

（四）律師事務(wù)所管理現(xiàn)狀與“一帶一路”走出去人才培養(yǎng)不相適應(yīng)

“一帶一路”是新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外合作的總體構(gòu)想，除了政策、資金、基礎(chǔ)設(shè)施方面的支持，亦離不開(kāi)司法的保障，企業(yè)如何“走好、走穩(wěn)、走遠(yuǎn)”都需要依靠法律的力量，律師的角色尤為重要。然而，目前能“走出去”的律師數(shù)量仍然有限，這與律師事務(wù)所管理息息相關(guān)?！皢未颡?dú)斗”的體制只能出“萬(wàn)金油”律師，只有強(qiáng)組織、強(qiáng)管理，才能實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化分工，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)精深的律師。因此，應(yīng)當(dāng)盡快改變律師事務(wù)所管理現(xiàn)狀，推動(dòng)律師事務(wù)所加強(qiáng)人才儲(chǔ)備，著力培養(yǎng)一批熟練運(yùn)用外語(yǔ)、精通法律規(guī)則、通曉域外文化的高素質(zhì)涉外法律服務(wù)人才，從而為“一帶一路”建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，為促進(jìn)區(qū)域和平穩(wěn)定、繁榮發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。

（五）律師事務(wù)所管理現(xiàn)狀與黨委政府要求不相適應(yīng)

近年來(lái)，律師已經(jīng)成為全面依法治國(guó)的一支重要力量，黨委和政府高度重視律師執(zhí)業(yè)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，并作出了一系列部署。司法部已啟動(dòng)了《律師法》修改工作，前期也開(kāi)展了大量的調(diào)研，將認(rèn)真總結(jié)保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利好的做法和政策措施，用法律的形式固定下來(lái)，為維護(hù)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利提供強(qiáng)有力的法律保障。

三、修改《律師法》，賦予律師事務(wù)所和事務(wù)所主任更多權(quán)力、義務(wù)和擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮主任在事務(wù)所管理中的核心作用

通過(guò)修改《律師法》，大幅度增加律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所主任（管理合伙人）權(quán)力和義務(wù)相關(guān)條款設(shè)置，賦予律師事務(wù)所和事務(wù)所主任更多權(quán)力、義務(wù)和擔(dān)當(dāng)，充分發(fā)揮主任在律師事務(wù)所管理中的核心作用，推動(dòng)改變律師事務(wù)所管理現(xiàn)狀。各律師事務(wù)所內(nèi)部做好自律管理，把關(guān)嚴(yán)格，規(guī)范管理，看好自己的門(mén)，管好自己的人，打通律師事務(wù)所管理“最后一公里”，使得律師事務(wù)所管理更加團(tuán)隊(duì)化、一體化，成為法律服務(wù)繁榮的加速器、催化劑，推動(dòng)律師行業(yè)又好又快發(fā)展。

（一）進(jìn)一步明確律師事務(wù)所是律師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)這一主體性質(zhì)，糾正“掛靠”的錯(cuò)誤觀念和做法。

（二）明確律師事務(wù)所和合伙人之間是民事關(guān)系，律師事務(wù)所與律師之間是勞動(dòng)關(guān)系，律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)為律師依法購(gòu)買(mǎi)社保、正常發(fā)放工資等，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)建立完善律師執(zhí)業(yè)保障機(jī)制，加強(qiáng)律師行為規(guī)范及管理。

（三）律師事務(wù)所合伙人會(huì)議相當(dāng)于公司的股東會(huì)，參照《公司法》中對(duì)股東會(huì)職權(quán)的規(guī)定，進(jìn)一步補(bǔ)充完善合伙人會(huì)議的責(zé)、權(quán)、利。

（四）律師事務(wù)所的管理委員會(huì)相當(dāng)于公司董事會(huì)。根據(jù)律師事務(wù)所人員規(guī)模，設(shè)立管委會(huì)，若律師事務(wù)所規(guī)模小，可只設(shè)一位執(zhí)行合伙人。參照《公司法》中董事會(huì)的職權(quán)規(guī)定，進(jìn)一步明確管委會(huì)的責(zé)、權(quán)、利：（1）管委會(huì)屬于律師事務(wù)所的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，是事務(wù)所經(jīng)營(yíng)治理核心機(jī)構(gòu)，對(duì)人、財(cái)、物進(jìn)行統(tǒng)一管理調(diào)配；（2）管委會(huì)成員從合伙人中選出，設(shè)執(zhí)行合伙人一人，對(duì)合伙人會(huì)議負(fù)責(zé)；（3）管委會(huì)負(fù)責(zé)制定律師事務(wù)所相關(guān)管理制度，以及年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和發(fā)展方向；（4）每年度至少召開(kāi)兩次管委會(huì)會(huì)議，通過(guò)年度預(yù)算和決算；（5）管委會(huì)會(huì)議應(yīng)有過(guò)半數(shù)的管委會(huì)成員出席方可舉行，管委會(huì)作出決議，必須經(jīng)全體管委會(huì)成員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。管委會(huì)決議的表決，實(shí)行一人一票；（6）管委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)議所議事項(xiàng)的決定形成會(huì)議記錄，出席會(huì)議的管委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)在會(huì)議記錄上簽名；（7）管委會(huì)的決議違反法律、行政法規(guī)或者律師事務(wù)所章程、合伙人會(huì)議決議，致使律師事務(wù)所遭受?chē)?yán)重?fù)p失的，參與決議的管委會(huì)成員對(duì)事務(wù)所負(fù)賠償責(zé)任。但經(jīng)證明在表決時(shí)曾表明異議并記載于會(huì)議記錄的，該管委會(huì)成員可以免除責(zé)任。

（五）明確主任（管理合伙人）的責(zé)、權(quán)、利：（1）眾所周知，企業(yè)員工職務(wù)行為的法律后果應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，甚至可由此追究領(lǐng)導(dǎo)者管理失當(dāng)?shù)呢?zé)任。然而，《律師法》雖然規(guī)定了對(duì)律師的處罰，但律師個(gè)人違規(guī)執(zhí)業(yè)受到處罰，事務(wù)所很少需要承擔(dān)實(shí)際責(zé)任，對(duì)主任的法律責(zé)任更是鮮有規(guī)定，連領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任都不用負(fù)。建議進(jìn)一步明確律師個(gè)人違規(guī)執(zhí)業(yè)受到處罰，事務(wù)所主任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管失職等適當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。（2）對(duì)事務(wù)所未來(lái)的發(fā)展做戰(zhàn)略規(guī)劃，提交合伙人會(huì)議討論決定。（3）全面主持事務(wù)所各項(xiàng)管理工作，對(duì)事務(wù)所的日常管理有主要決策權(quán)。（4）整合事務(wù)所的各項(xiàng)資源，進(jìn)而制定一套完善的管理制度并監(jiān)督執(zhí)行情況。（5）人力資源的統(tǒng)一管理，對(duì)所有人員有充分的管理權(quán)和調(diào)動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化分工。（6）業(yè)務(wù)資源的統(tǒng)一管理，對(duì)案件和客戶(hù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，確保有較高的客戶(hù)滿(mǎn)意度。（7）事務(wù)所主任有權(quán)獲取與其價(jià)值和貢獻(xiàn)相當(dāng)?shù)墓芾碚邎?bào)酬。