擴大刑事案件律師辯護全覆蓋的實踐及建議
——以湖南省長沙市為例

荀飛正 郭燦霞 秦 琴 李莎丁（湖南省長沙市司法局）

2017年底，最高人民法院和司法部聯(lián)合出臺了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，規(guī)定在8個省（市）試點開展刑事案件律師辯護全覆蓋工作，湖南省暫未列入試點。2018年9月，湖南省高院、湖南省司法廳印發(fā)《關(guān)于擴大刑事案件審判階段律師辯護覆蓋范圍推進全覆蓋的工作方案》的通知（湘高法發(fā)〔2018〕26號），在全省范圍內(nèi)擴大刑事案件律師辯護覆蓋范圍。本文擬對2017年、2018年兩年擴大刑事案件律師辯護全覆蓋工作實踐、存在問題進行研究，并對完善辯護全覆蓋提出建議。

一、湖南省長沙市刑事法律援助案件辯護現(xiàn)狀

（一）刑事法律援助范圍

2018年9月，根據(jù)湘高法發(fā)〔2018〕26號文件，除《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供法律援助的情形以外，具有下列情形之一的刑事案件，被告人未委托辯護人的，人民法院也應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時指派律師提供辯護：中級人民法院審理的一審刑事案件；基層人民法院適用普通程序?qū)徖淼囊粚徯淌掳讣?，被告人可能被判處三年以上有期徒刑刑罰的；案件有重大社會影響或者社會公眾高度關(guān)注的；被告人犯罪時未滿18周歲，開庭審理時已滿18周歲的；被告人作無罪辯護的。

（二）刑事法律援助案件辦理情況

作為刑事案件速裁和認罪認罰從寬試點城市，就刑事法律援助工作的協(xié)調(diào)配合已經(jīng)打下較好基礎(chǔ)。2017年以來，刑事法律援助案件數(shù)量持續(xù)上升，特別是2018年下半年，刑事法律援助案件成倍增長，湘高法發(fā)〔2018〕26號文件下發(fā)后，2018年四季度刑事案件較去年同期增長144%。

圖1：2017、2018年刑事法律援助數(shù)量案件對比

從案件階段來看，偵查類案件2018年較去年同期增長87.5%，審查起訴類案件較去年同期增長139%，一審案件2018年較去年同期增長52.2%。主要原因是：2018年我市在各看守所建立法律援助工作站，加強了刑事法律援助宣傳工作，刑事法律援助知曉率大幅提高，看守所申請類法律援助案件增長較快，刑事案件從偵查、審查起訴階段起符合條件的受援人就申請了法律援助。

（二）刑事法律援助律師資源情況

圖3：法律援助志愿律師、值班律師、在編律師數(shù)量對比

長沙市現(xiàn)有社會律師7934名，市法律援助實施細則規(guī)定，辦理可能判處死刑的法律援助案件的律師需執(zhí)業(yè)5年以上且具有刑事辯護經(jīng)驗，辦理可能判處無期徒刑的法律援助案件的律師需執(zhí)業(yè)3年以上且具有刑事辯護經(jīng)驗，辦理未成年人案件的律師需執(zhí)業(yè)2年以上且熟悉未成年人身心特點。市法律援助處每年招募法律援助志愿律師，目前法律援助志愿律師庫894名，并按照具體辦案要求和律師特長將志愿律師分成刑辯律師、交通事故、勞動爭議等團隊，在編律師38名（未具體承辦案件），派駐長沙市中級人民法院以及長沙市看守所的值班律師團160名。

（三）經(jīng)費保障情況

長沙法律援助辦案補貼為刑事案件偵查、審查起訴階段補貼為1500元、審判階段補貼為3000元，值班律師每人每天300元。2018年下半年刑事辯護全覆蓋后，法律援助案件增長速度較快，以長沙市為例，2018年，市本級共發(fā)放法律援助辦案補貼207萬元，其中刑事法律援助補貼138萬元，占補貼總額66.7%。 2018年11月，湖南省財政廳、司法廳聯(lián)合出臺了《司法行政機關(guān)財務(wù)管理辦法》，將司法行政改革新增工作任務(wù)內(nèi)容如：法律援助律師值班、刑事案件律師辯護全覆蓋根據(jù)工作推進實效逐步納入本級財政保障，為刑事案件律師辯護提供政策依據(jù)。

（四）刑事法律援助案件辯護效果

司法公正既是司法活動自身的目標和要求，也是依法治國的目標和要求。在不斷擴大刑事法律援助覆蓋率的同時，更多關(guān)注律師辯護質(zhì)量問題。通過召開聯(lián)席會議，長沙市中院、檢察院、公安局、司法局等就辯護律師的知情權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)，以及會見、閱卷、收集證據(jù)和發(fā)問、質(zhì)證、辯護等方面的執(zhí)業(yè)權(quán)利進行溝通，多方面調(diào)動律師參與刑事辯護的積極性，保障律師在刑事辯護中發(fā)揮積極作用。長沙市法律援助處定期組織刑事辯護培訓(xùn)班，邀請中級人民法院法院刑事審判專家和湖南大學(xué)法學(xué)教授開展刑事辯護專業(yè)講座，不斷提高法律援助志愿律師辯護水平。據(jù)統(tǒng)計，2018年結(jié)案的刑事法律援助案件中，意見全部采納的為4272件，占全部案件的81.2%。

表1：2018年結(jié)案刑事法律援助案件意見采納率

二、刑事案件律師辯護全覆蓋面臨的問題

（一）現(xiàn)行立法尚不健全

《刑事訴訟法》的修訂對法律援助制度進一步的完善與修正，使法律援助制度取得了長足的進步，與此同時法律援助制度也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。刑事法律援助案件大幅增長、法律援助經(jīng)費投入增大、刑事法律援助專業(yè)人才需求量增大、法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督力度以及援助機構(gòu)與公檢法之間的銜接要求更高。目前我國有關(guān)法律援助的立法規(guī)定還很不健全，且層級不高?！斗稍鷹l例》雖然規(guī)定了法律援助的性質(zhì)、范圍、申請和審查程序、實施以及法律責(zé)任等等，但條例的性質(zhì)為行政法規(guī)，不論從法律援助在整個法律體系中的地位效力還是從法律援助可能涉及的部門考慮，僅靠一部行政法規(guī)難以有效保障法律援助的順利實施。

（二）經(jīng)費保障不足

法律援助經(jīng)費來源有三種方式，分別是各級政府財政預(yù)算撥款、社會各界捐贈、其他合法途徑的資金，我市法律援助經(jīng)費84%由本級財政予以保障。

表2：全市法律援助經(jīng)費來源情況

近年來援助案件數(shù)量的增長快，而項目經(jīng)費缺乏增長機制，補貼明細項目分配比例缺乏標準，導(dǎo)致辦案經(jīng)費擠壓宣傳經(jīng)費、培訓(xùn)經(jīng)費。特別是縣一級，法律援助案件多，地方財政緊張，導(dǎo)致不能足額發(fā)放補貼。如，寧鄉(xiāng)市2018年經(jīng)費為127萬，辦案量為1395件，經(jīng)費全部用于案件補貼發(fā)放，平均每件僅有910元，只能降低法律援助補貼標準維持運轉(zhuǎn)。

表3：法律援助經(jīng)費補貼標準

《長沙市辦理法律援助事項補貼辦法》出臺時間為2015年，沒有對刑事認罪認罰幫助明確補貼標準。如市本級看守所值班律師在值班過程中提供認罪認罰見證的，除300/天的值班費外不再發(fā)放補貼；而望城區(qū)看守所值班律師對于檢察院通知需要進行認罪認罰見證的案件，從審查起訴階段起為犯罪嫌疑人提供法律幫助直到一審結(jié)束，按照1500/件發(fā)放補貼，不另外發(fā)放值班費。值班律師補貼無論是法院值班還是看守所值班，都為300/天，看守所路途遙遠，且法律見證工作量比值班解答咨詢大，導(dǎo)致難以調(diào)動看守所值班律師工作積極性。

（三）基層法律援助人手不夠

區(qū)縣市法律援助機構(gòu)大多都為3名工作人員，即要指派承辦律師、安排值班律師、接待法律咨詢、案卷歸檔、數(shù)據(jù)統(tǒng)計，機構(gòu)改革后，法律援助工作人員并入公共法律服務(wù)機構(gòu)，工作人員與工作量極其不匹配。過大的工作量難以確保工作質(zhì)量，最終不利于法律援助工作的開展。

表4：區(qū)縣（市）法律援助機構(gòu)工作人員數(shù)

基層律師資源相對匱乏，例如，望城區(qū)僅有律師事務(wù)所3家，律師23名，2018年共辦理刑事法律援助案件528件，如不進行調(diào)配，平均每名律師需承辦22件。寧鄉(xiāng)人口145萬，律師事務(wù)所5家，僅77名律師，2018年共辦理法律援助案件1379件，如全部指派給律師，人均需辦理18件。

（四）辦案機關(guān)多方配合不暢

由于刑事法律援助涉及到偵查、審查起訴和審判三個階段，需要法律援助機構(gòu)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)各方做好聯(lián)動工作，實際操作中，配合還有待加強。值班律師預(yù)約制度落實過程中，存在看守所值班律師工作量不均勻的情況，特別是遇到多個辦案機關(guān)集中辦理認罪認罰案件而又未提前預(yù)約時，見證量過大，值班律師不夠，看守所一般設(shè)在郊區(qū)，法援機構(gòu)很難迅速調(diào)配律師到位。其次，看守所羈押人員申請的法律援助案件家屬又委托律師，或者檢察院、法院通知的案件家屬委托律師的情況時有發(fā)生，法律援助機構(gòu)指派律師后不能及時了解信息，造成一個案子兩位律師承辦的現(xiàn)象，導(dǎo)致法律援助資源的浪費。

（五）機構(gòu)改革對刑事法律援助工作的影響

機構(gòu)改革后，長沙市法律援助處（市司法局二級行政機構(gòu)，未設(shè)立法律援助中心）政策規(guī)劃、監(jiān)督管理等職能將合并到市司法局公共法律服務(wù)管理處。因原未設(shè)立市法律援助中心，法律援助的服務(wù)職能無法履行。與刑事訴訟法“對符合法律援助條件的，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護”“法律援助機構(gòu)可以在人民法院、看守所等場所派駐值班律師”以及《法律援助條例》“法律援助機構(gòu)負責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助”相違背，不利于刑事法律援助工作的開展。

三、推動刑事案件律師辯護全覆蓋工作的建議

（一）完善法律援助立法

中國法律援助制度經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，也遇到了許多亟待解決的實際問題。我國現(xiàn)行的《法律援助條例》已經(jīng)不能適應(yīng)法律援助事業(yè)和社會發(fā)展的要求，法律援助正面臨著新的立法選擇。實現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”和“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則亟待法律援助基本法的保障，法律援助的實施需要通過立法規(guī)范與相關(guān)部門的關(guān)系。立法的缺失導(dǎo)致了一系列問題，必須通過立法程序，將法律援助立法上升為國家基本法律，才能確立法律援助制度的應(yīng)有地位，最終使公民的法律援助權(quán)利真正具有法律的可靠保障。建議全面評估《法律援助條例》實施情況和存在問題，認真總結(jié)經(jīng)驗，制定《法律援助法》，在基本法的層面明確法律援助的責(zé)任、性質(zhì)的體現(xiàn)形式、法律援助操作程序、法律援助實施中的監(jiān)督程序等，使法律援助制度在基礎(chǔ)法律體系中的地位真正確立。

（二）加強法律援助經(jīng)費保障

湖南省司法廳、財政廳聯(lián)合下發(fā)的《司法行政機關(guān)財務(wù)管理辦法》明確了法律援助律師值班、刑事案件律師辯護全覆蓋等納入本級預(yù)算保障，但是并未出臺更多細節(jié)。此外文件的落實也需要法律援助機構(gòu)加強與財政部門的溝通協(xié)調(diào)。下一步將繼續(xù)加大援助案件補貼力度，提高補貼標準，建立浮動補貼機制，明確法律幫助補貼標準、針對案件難易程度發(fā)放相適應(yīng)的補貼，及時跟進開展刑事案件律師辯護全覆蓋的發(fā)現(xiàn)的新問題、根據(jù)不同的情況調(diào)整經(jīng)費預(yù)算。在政府財力、人力有限的情況下，還應(yīng)廣泛并有效地運用民間組織的力量。法律援助制度發(fā)展，特別是刑事辯護全覆蓋后，法律援助案件將成倍增長，單靠政府撥款難以維持。法律援助事業(yè)既是政府的責(zé)任也是社會公益事業(yè)。因此可以動員社會各界為法律援助捐資，另一方面，可大力提倡和鼓勵有條件的組織、機構(gòu)積極開展從事法律援助社會志愿者活動，這些都有助于減輕政府在法律援助方面的財政壓力。同時設(shè)立法律援助基金會，作為社會公益組織吸納社會捐助的功能，法律援助廣泛募集來自各個方面的社會資金和其它資金，用于支持法律援助事業(yè)，以緩解經(jīng)費不足的狀況。

（三）加強法律援助隊伍建設(shè)

加強法律援助隊伍建設(shè)，首先要加強法律援助管理人員隊伍建設(shè)，刑事法律援助管理工作對業(yè)務(wù)能力要求較高，因此對機構(gòu)管理人員，既要加強法律業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，也要提升從業(yè)人員的管理知識。其次，組建一支高素質(zhì)的刑事法律援助志愿者隊伍，對其開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照專業(yè)特長指派案件，全市范圍調(diào)配法律援助律師，一定程度緩解基層律師不足的現(xiàn)狀。建立公設(shè)辯護人制度，理順法律援助公職律師辦案機制，規(guī)范法律援助公職律師辦案補貼發(fā)放，將辦案補貼合理分為辦案成本和基本勞務(wù)，公職人員只領(lǐng)取辦案成本，緩解偏遠地區(qū)基層辦案律師不足壓力，提高法律援助刑事案件辦理質(zhì)量。

（四）加強刑事法援工作協(xié)調(diào)配合

加強公、檢、法、司協(xié)調(diào)配合，建立雙向告知制度，對于刑事法律援助案件，法院以提前通知法律援助機構(gòu)，法律援助機構(gòu)及時指派通知辯護，保證律師會見、閱卷時間充足。法律援助機構(gòu)提前安排值班律師表，實現(xiàn)律師指派與承辦監(jiān)督無縫對接。建立固定聯(lián)系人制度，法律援助機構(gòu)與公檢法各確定一名固定聯(lián)系人，專職負責(zé)協(xié)調(diào)刑事法律援助工作，及時溝通交流、反饋問題，理順協(xié)作機制，確保律師依法調(diào)查取證、會見、閱卷、辯護等權(quán)利有效落實，形成辦案機構(gòu)與法律援助機構(gòu)聯(lián)動高效的對接模式。定期召開協(xié)調(diào)會議，成立由司法局、法院、檢察院、公安局、財政局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員的刑事法律援助工作聯(lián)席會議，一定程度可加強各單位之間的聯(lián)動性。

（五）加快推進信息化平臺建設(shè)

推進刑事案件律師辯護全覆蓋工作必須提高工作效率。為了增強各單位辦案人員的聯(lián)動性，提高辦案人員的配合度，公檢法司可聯(lián)合建立信息共享的互聯(lián)網(wǎng)平臺，如辦案機關(guān)將案卷材料等信息導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)平臺，法律援助機構(gòu)工作人員可以實時瀏覽相關(guān)信息，明確案件辦理階段進程，承辦律師可以便捷高效的閱卷。同樣通過打造信息化平臺建設(shè)，司法機關(guān)與法院、檢察院也可以實時了解案件進程，實現(xiàn)工作數(shù)據(jù)在各部門之間的互聯(lián)互通和即時傳輸，提高通知辯護、調(diào)配資源等工作的效率。發(fā)揮微信、郵箱等通信手段，實現(xiàn)工作數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和及時傳輸，提高律師指派、審查結(jié)案效率，實現(xiàn)精準、高效案件管理。

（六）理順法律援助機構(gòu)職能

借司法改革機遇理順法律援助機構(gòu)職能，理順司法行政機關(guān)與法律援助機構(gòu)之間職權(quán)配置。按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。將決策管理職能和服務(wù)實施職能相分離，由司法行政機關(guān)（公共法律服務(wù)管理處）行使決策管理職能，繼續(xù)保留法律援助機構(gòu)全面行使公益服務(wù)類服務(wù)實施職能。統(tǒng)一規(guī)范法律援助機構(gòu)職能人員設(shè)置，對全市范圍內(nèi)的法律援助機構(gòu)性質(zhì)進行統(tǒng)一認定，明確人員身份，配齊配強人員。同時，賦予法律援助機構(gòu)享有一定的靈活性和自主權(quán)，實現(xiàn)政策執(zhí)行的效益最大化，以促進法律援助刑事辯護全覆蓋工作的發(fā)展。