以人民調(diào)解為基點(diǎn)構(gòu)建我國大調(diào)解格局的思考

楊崢嶸（湖南省人民調(diào)解員協(xié)會會長）

調(diào)解，是解決社會矛盾糾紛的重要方式之一。我國的調(diào)解文化建設(shè)和調(diào)解制度建設(shè)具有獨(dú)特優(yōu)勢和意義。我國的調(diào)解如人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等，一直發(fā)揮著解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。尤其是人民調(diào)解，從我們黨早期領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地和蘇維埃政權(quán)建設(shè)確立人民調(diào)解制度，到我國憲法、村居委組織法和訴訟法、人民調(diào)解法等多類法律建制為標(biāo)志，形成了具有中國特色的重要法律制度，被國外譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會矛盾發(fā)生新變化，在新形勢、新情況下解決矛盾有著新任務(wù)和新要求。堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)黨的十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國和十九大精神以及習(xí)近平總書記要求堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要指示。以改革創(chuàng)新的精神，發(fā)揮調(diào)解的社會和諧穩(wěn)定作用，強(qiáng)化調(diào)解資源的融合功能，更好滿足人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的美好生活需要，不斷增強(qiáng)人民群眾的滿意度和獲得感，成為我們新時代法治建設(shè)的要義和責(zé)任。

一、人民調(diào)解具有解決我國社會矛盾的重要基礎(chǔ)性和優(yōu)勢引領(lǐng)性作用的認(rèn)識

一是，人民調(diào)解的歷史、性質(zhì)和功能具有維護(hù)社會和諧穩(wěn)定“第一道防線”的獨(dú)特作用。

其一，人民調(diào)解具有光輝歷史業(yè)績，而且“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為我國政法戰(zhàn)線的一面旗幟，繼續(xù)為各地加強(qiáng)社會治理提供了好的借鑒，為堅(jiān)持和貫徹好黨的群眾路線提供了榜樣示范。要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅(jiān)定不移走中國特色社會主義社會治理之路，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加快推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化，努力建設(shè)更高水平的平安中國，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。其二，《中華人民共和國人民調(diào)解法》的實(shí)施效果好。2011年1月1日《人民調(diào)解法》實(shí)施以來，促成了人民調(diào)解的空前發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國共有人民調(diào)解組織75萬個，有人民調(diào)解員350萬人，我們湖南有5萬多個人民調(diào)解組織和15萬人民調(diào)解員。人民調(diào)解組織建設(shè)和人員之多是社會治理隊(duì)伍之最；近年來，全國人民調(diào)解組織每年調(diào)解各類矛盾糾紛達(dá)900萬件左右，調(diào)解成功率達(dá)96%以上。其三，新時代人民調(diào)解任重道遠(yuǎn)，黨和國家要求高 。2018年3月28日習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議，會議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》，確立了新時代人民調(diào)解的新使命。司法部傅政華部長在全國人民調(diào)解工作會議上明確要求：新時代要打造人民調(diào)解的升級版，加強(qiáng)對人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式的指導(dǎo)管理，充分發(fā)揮各類調(diào)解的優(yōu)勢作用，加強(qiáng)各類調(diào)解之間的銜接聯(lián)動，加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)人民調(diào)解員協(xié)會建設(shè)，努力構(gòu)建新時代以人民調(diào)解為主體的社會主義大調(diào)解新格局。

二是，依據(jù)我國憲法制定的人民調(diào)解法所確立的調(diào)解工作方式和目標(biāo)是互通融合的，具有我國各類法定調(diào)解方式和制度的基點(diǎn)作用。列如：其一，人民調(diào)解法第一條規(guī)定的人民調(diào)解，是通過說服、疏導(dǎo)等方法解決糾紛。這與我國行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等各類法定調(diào)解解決糾紛的方法要求是相同的。其二，人民調(diào)解法第三條規(guī)定的調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)遵循的在當(dāng)事人自愿、平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解的原則，與其他各類法定調(diào)解的原則是一致的。其三，人民調(diào)解法要求調(diào)解應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的權(quán)利，不得因調(diào)解而阻止當(dāng)事人依法通過仲裁（裁決）、行政（管理）、司法（裁判）等途徑維護(hù)自己的權(quán)利，具有法治功能的互通融合性。

三是，人民調(diào)解法規(guī)定的調(diào)解工作原則具有自我特點(diǎn)和適用新意。比如：其一，人民調(diào)解堅(jiān)持“不違背法律、法規(guī)和國家政策”的原則，是行政、司法、仲裁等適用“政策的準(zhǔn)確和嚴(yán)肅性”和“以法律為準(zhǔn)繩、以事實(shí)為根據(jù)”原則的良性改變，也是民商事訴訟仲裁活動遵循慣例、習(xí)慣、公序良俗原則的靈活補(bǔ)充和進(jìn)一步完善。雖然在我國現(xiàn)行的行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解等法律制度沒有如此明確規(guī)定其原則，但是實(shí)踐中大多數(shù)也采取“法無禁止即可為”的推定性做法。其二，《人民調(diào)解法》第二十一條規(guī)定：調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當(dāng)及時、就地進(jìn)行，防止矛盾激化。這也是其他各類調(diào)解工作均得以高度重視和盡力做好的要求。

四是，健全我國矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，是新時代法治建設(shè)的重要部署。黨的十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九大，一再部署和強(qiáng)調(diào)要為推進(jìn)我國法治國家建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會建設(shè)，依法完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。

五是，人民調(diào)解法的實(shí)施與適應(yīng)新時代的要求還有許多新問題需要解決，而且其中的一些問題可以通過構(gòu)建大調(diào)解格局的創(chuàng)新互動獲得解決。主要有：其一，開展人民調(diào)解工作的理念思路和方法跟不上新時代社會矛盾糾紛發(fā)生的新變化。矛盾糾紛的主體、類型和傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里相鄰關(guān)系糾紛結(jié)合著新型的醫(yī)療、交通、勞動、金融、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、信息隱私等糾紛越來越復(fù)雜多樣，糾紛處理的要求越來越繁瑣多變，解決矛盾糾紛的途徑、職能職責(zé)和工作涉及面越來越錯綜交叉，人民調(diào)解工作的時代要求更高。其二，全國上下和社會各方面齊抓共管共同奉獻(xiàn)人民調(diào)解、服務(wù)人民調(diào)解的合力不足。其三，開展人民調(diào)解工作具體措施和效果不理想。比如，法定的司法行政部門“負(fù)責(zé)指導(dǎo)”的職能以及與其他調(diào)解工作部門的制度和措施銜接難以到位；人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員工作中的實(shí)際具體問題解決比較乏力，影響著工作質(zhì)量和隊(duì)伍建設(shè)；推進(jìn)人民調(diào)解工作的保障制度欠缺以及機(jī)制創(chuàng)新不夠，發(fā)展新力不足；實(shí)施了8年的人民調(diào)解法表現(xiàn)出一些滯后、空乏、蒼白的實(shí)際問題等。

二、法治新時代構(gòu)建我國大調(diào)解格局的建議

為推進(jìn)我國新時代法治進(jìn)程，習(xí)近平總書記作出了“堅(jiān)持人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動，鼓勵通過先行調(diào)解等方式解決問題”，堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)矛盾不上交等一系列重要指示。圍繞與時俱進(jìn)、完善體制、創(chuàng)新機(jī)制、合力決策和協(xié)同奮進(jìn)走出一條以人民調(diào)解為基點(diǎn)構(gòu)建我國大調(diào)解格局的新路子，主要有以下幾點(diǎn)建議：

一是，拓展人民調(diào)解法的制度效能，精心修改《中華人民共和國人民調(diào)解法》。人民調(diào)解法的實(shí)施，使我國人民調(diào)解從過去的政策指導(dǎo)走向制度化、從制度化實(shí)現(xiàn)了法律化，極大程度促進(jìn)了我國人民調(diào)解的發(fā)展。人民調(diào)解把大量矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)，化解在基層，筑牢了維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”，得到了黨和國家的高度肯定、受到了人民群眾的廣泛好評。為了讓人民調(diào)解法更好適應(yīng)新時代社會和諧建設(shè)的新要求，建議再進(jìn)行修改，主要是：

其一，將調(diào)解“民間糾紛”改為“矛盾糾紛”，以利于新時代構(gòu)建大調(diào)解制度確立新的調(diào)解工作范圍和對象。

其二，將“說服、疏導(dǎo)”的調(diào)解方法修改為通過“法制宣傳、道德說服和情理疏導(dǎo)”等方法，以利于踐行社會主義核心價(jià)值觀，力求依法治國和以德治國以及自治、法治、德治有效結(jié)合。

其三，增加“調(diào)解矛盾糾紛應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持第三方中立和主導(dǎo)調(diào)解”的原則，以利于追求人民調(diào)解和各類調(diào)解工作的公信力。

其四，將司法行政部門“負(fù)責(zé)指導(dǎo)”人民調(diào)解的職能修改為“負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”的工作要求，以利于構(gòu)建大調(diào)解格局整合資源。

其五，將人民調(diào)解的表彰獎勵劃分為“國家規(guī)定的”和“地方縣級以上政府規(guī)定的”兩類，有利于集聚各類調(diào)解的社會正能量，調(diào)動地方政府和廣大群眾以及基層組織的調(diào)解積極性。

其六，修改和增加調(diào)解工作主體的交合關(guān)系規(guī)定，確定“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)和政府其他部門或者企業(yè)事業(yè)單位和行業(yè)、團(tuán)體組織在處理糾紛時，對適宜通過調(diào)解或者和解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，或者委托人民調(diào)解組織調(diào)解。委托人民調(diào)解組織調(diào)解應(yīng)當(dāng)向人民調(diào)解組織出具委托調(diào)解文書。”以利于強(qiáng)化各類調(diào)解的制度交合和工作協(xié)作。

二是，系統(tǒng)性修改其他法律，完善和優(yōu)化大調(diào)解銜接制度。修改與調(diào)解相關(guān)聯(lián)的民事訴訟法、行政法與行政訴訟法、仲裁法等部門法律法規(guī)，完善行政調(diào)解、商事組織調(diào)解、刑事和解以及社會調(diào)解的調(diào)解工作主體、調(diào)解工作方式、調(diào)解工作原則和調(diào)解行為效力的銜接實(shí)施制度。比如，新增必要的制度，確立一些糾紛應(yīng)當(dāng)在訴訟或仲裁實(shí)行調(diào)解前置制度、允許當(dāng)事人自由選擇訴求方式和自主選擇司法調(diào)解工作人員、行政職能工作人員等做法。

三是，創(chuàng)建大調(diào)解格局的聯(lián)合評價(jià)制度。再好的法律和制度如果沒有科學(xué)配套的機(jī)制和行之有效的措施是難以達(dá)到其目標(biāo)的。為了有效發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的重要基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建好大調(diào)解格局，確保提高工作質(zhì)量，建立和實(shí)施評價(jià)考核制度。其一，明確評價(jià)考核的指導(dǎo)思想、總體要求、評估內(nèi)容、評估重點(diǎn)、評估組織、評估實(shí)施、評估專家、評估經(jīng)費(fèi)、評估程序、評估結(jié)果、評估審議與發(fā)布、評估紀(jì)律與監(jiān)督等。其二，確立好評價(jià)考核領(lǐng)域的考核指標(biāo)體系。其三，創(chuàng)建全國總體性的、直接職能部門的、法定調(diào)解組織的、調(diào)解工作人員的考核指標(biāo)體系和評價(jià)規(guī)則。

四是，創(chuàng)建調(diào)解協(xié)會功能保障制度，積極拓展調(diào)解領(lǐng)域的建設(shè)和調(diào)解組織的聯(lián)系，做好調(diào)解理論研究、工作交流、隊(duì)伍培訓(xùn)、崗位評定和業(yè)務(wù)評價(jià)等工作。

五是，創(chuàng)建大調(diào)解協(xié)同工作機(jī)制?？梢越⒅醒胍婪ㄖ螄瘑T會總攬、依法治國委員會辦公室具體協(xié)調(diào)、各職能工作部門參加的大調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且建立制度，做到分工明白、任務(wù)具體、確保工作落實(shí)到位。

六是，強(qiáng)化各級人大常委會對我國以人民調(diào)解為基點(diǎn)的法律監(jiān)督。