廣泛、深度、有效的公眾參與是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要路徑

高建新（江蘇省司法廳副廳長(zhǎng)）

法治是法律之治、良法之治。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這不僅表明了良法對(duì)于治國(guó)理政的重要性，也反映出良法建設(shè)任務(wù)的繁重。以良法的標(biāo)準(zhǔn)衡量，目前有的立法還不同程度存在著立法透明度、公眾參與度不夠，對(duì)責(zé)、權(quán)、利的配置不夠平衡和妥當(dāng)，對(duì)多樣的實(shí)踐、多元的需求考慮不周的問(wèn)題。公眾參與立法是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視公眾參與立法工作，把公眾參與立法作為踐行立法民主和立法公開(kāi)，保障立法質(zhì)量和法律認(rèn)同度的重要舉措，并對(duì)拓展人民有序參與立法途徑、健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制等提出了明確要求，公眾參與立法正成為公共生活“民主化”的一個(gè)重要標(biāo)志，成為促進(jìn)立法“民主化、科學(xué)化”的重要路徑選擇，被視作健全民主制度的重要實(shí)踐。

一、公眾參與行政立法的重大價(jià)值定位

隨著多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展和市場(chǎng)要素組織的發(fā)育壯大，社會(huì)結(jié)構(gòu)、階層發(fā)生了許多新的變化，形成差異萬(wàn)千的利益群體。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和多元社會(huì)的共同作用，促使人們價(jià)值觀念、認(rèn)識(shí)水平和思維模式的革故鼎新，人們利益觀念和主體意識(shí)大為增強(qiáng)，個(gè)體尊嚴(yán)和人格權(quán)利尤須得到尊重。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，明確要求“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。公眾參與行政立法是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想的重大實(shí)踐，回應(yīng)了當(dāng)下完善社會(huì)治理體制的要求，通過(guò)廣泛吸收公眾參與行政立法的過(guò)程，充分尊重公眾的自主性、自立性和創(chuàng)造性，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商、對(duì)話(huà)、合作的新型行政法律制度。就實(shí)踐意義而言，行政立法中的公眾參與體現(xiàn)了以下三個(gè)方面的價(jià)值。

第一，公眾參與彰顯了合作行政鮮明導(dǎo)向。伴隨著改革開(kāi)放的深化，公共領(lǐng)域治理面臨著許多新情況、新問(wèn)題，單方性的政府治理模式已經(jīng)很難有效回應(yīng)現(xiàn)代復(fù)雜多變的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要貫徹好黨的群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)治理為了人民，善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術(shù)新手段結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的機(jī)制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂(yōu)的機(jī)制，讓群眾的聰明才智成為社會(huì)治理創(chuàng)新的不竭源泉。雖然現(xiàn)代行政借助“專(zhuān)家理性”“專(zhuān)家知識(shí)”可以化解部分社會(huì)治理難題，但在價(jià)值選擇領(lǐng)域，專(zhuān)家往往可能以自己的價(jià)值判斷代替立法者或大眾的集體選擇，會(huì)損害現(xiàn)代行政的民主價(jià)值。因此，唯有注重公眾在政府治理過(guò)程中的參與、合作，形成政民合作、政企合作、政社合作的機(jī)制，公眾的主體訴求才能獲得彰顯，政府治理的民主化危機(jī)才有可能獲得消解。

第二，公眾參與闡釋了柔性行政的價(jià)值內(nèi)涵。傳統(tǒng)行政管理模式中，行政機(jī)關(guān)多以強(qiáng)制和命令的形式進(jìn)行行政管理，行政相對(duì)人只能選擇遵守和服從。在現(xiàn)代民主行政理念、服務(wù)行政理念日漸發(fā)展的背景下，行政主體更應(yīng)當(dāng)樹(shù)立人本情懷，尊重人、關(guān)懷人、服務(wù)人，認(rèn)真對(duì)待公民的權(quán)利和尊嚴(yán)。行政主體公信力的提升與政府治理效果的增強(qiáng)，所依賴(lài)的并非其強(qiáng)制手段，而是公民對(duì)行政的認(rèn)同。在行政立法中強(qiáng)調(diào)公眾參與，顯然是增強(qiáng)行政手段的人性化和可接受性、提升行政認(rèn)同度的重要方式，強(qiáng)調(diào)在政府治理過(guò)程中行政主體與公民間平等交流以平等對(duì)話(huà)、理性對(duì)話(huà)為先，很大程度上正是現(xiàn)代行政人性化、柔和化發(fā)展的一種體現(xiàn)。

第三，公眾參與凸顯了開(kāi)放共享的發(fā)展理念?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！闭卫硪_(dá)到“善治”的標(biāo)準(zhǔn)就必須使政府的活動(dòng)置于“陽(yáng)光”“路燈”之下，只有如此，行政權(quán)力才可以得到監(jiān)督、公民權(quán)利才可以獲得彰顯，政府治理過(guò)程中主體間的合作才會(huì)成為可能，社會(huì)資源才可以得到公正而有效的分配。公眾參與從形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面有力回應(yīng)了現(xiàn)代開(kāi)放行政之內(nèi)在訴求。就形式意義而言，公眾參與表現(xiàn)為行政主體與公民間一種平等的商談、對(duì)話(huà)過(guò)程，平等對(duì)話(huà)的順利展開(kāi)，必須要求行政主體與公民之間擁有確保雙方對(duì)話(huà)目的之實(shí)現(xiàn)的足夠的信息共享，行政主體為公眾參與而向公民提供公共資訊的過(guò)程，就是推進(jìn)開(kāi)放行政的過(guò)程。就實(shí)質(zhì)意義而言，公眾參與并非只是簡(jiǎn)單地讓公民掌握一定政府信息或擁有與行政主體進(jìn)行對(duì)話(huà)的資格，而是能夠通過(guò)這種對(duì)政府信息的知曉，在對(duì)話(huà)中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的信息對(duì)流，達(dá)到彼此信任與合作的目標(biāo)。

二、公眾參與行政立法的江蘇實(shí)踐

近年來(lái)，江蘇省在行政立法工作中，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，暢通利益訴求表達(dá)渠道，在最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心方面進(jìn)行了積極的探索，取得了積極成效。一是堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)。每年向社會(huì)公開(kāi)征集下一年度省政府規(guī)章項(xiàng)目建議，每件省地方性法規(guī)、規(guī)章草案都向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，開(kāi)門(mén)立法已經(jīng)成為常態(tài)。二是建立完善意見(jiàn)征詢(xún)機(jī)制。凡是有重大分歧的草案都組織召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)，每件法規(guī)規(guī)章草案原則上都征求省政府法律顧問(wèn)意見(jiàn)。將國(guó)家新的要求以及實(shí)踐中已創(chuàng)立且行之有效的專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)制度入法固化并常態(tài)化，如公平競(jìng)爭(zhēng)審查、性別平等咨詢(xún)?cè)u(píng)估、法律特殊保護(hù)群體意見(jiàn)征詢(xún)以及專(zhuān)業(yè)論證等，同時(shí)積極開(kāi)展立法協(xié)商，注重聽(tīng)取工商聯(lián)的意見(jiàn)，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的平等保護(hù)。三是“走下去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議。每件法規(guī)規(guī)章草案都深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽(tīng)取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。建立政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)制度，在全省選擇有代表性的基層政府、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位等作為立法基層聯(lián)系點(diǎn)，將聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)成為集立法意見(jiàn)征詢(xún)、協(xié)助開(kāi)展立法調(diào)研、法規(guī)規(guī)章實(shí)施情況反饋等功能于一體的綜合性基地，建立民意直通車(chē)。設(shè)立立法聽(tīng)證室，對(duì)與群眾切身利益緊密相關(guān)、事關(guān)公民權(quán)利義務(wù)的法規(guī)規(guī)章的制定都通過(guò)公開(kāi)舉辦立法聽(tīng)證會(huì)的方式聽(tīng)取各方利益代表的意見(jiàn)建議，實(shí)現(xiàn)立法聽(tīng)證常態(tài)化、制度化。通過(guò)立體、多層次的公眾參與，從民意中把準(zhǔn)立法方向、汲取營(yíng)養(yǎng)，尋求全社會(huì)認(rèn)同的立法“公約數(shù)”，畫(huà)出民心民愿的最大同心圓，努力使每一部地方性法規(guī)、規(guī)章都順乎時(shí)代的呼聲、符合人民的意愿、得到群眾的擁護(hù)。

但同時(shí)應(yīng)該看到，目前公眾參與無(wú)論是具體實(shí)踐還是制度建設(shè)均存在著一些困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。一是立法信息公開(kāi)還不充分。立法信息公開(kāi)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如法規(guī)規(guī)章草案在起草階段公布征求意見(jiàn)時(shí)，大多只是公布草案文本和起草說(shuō)明，對(duì)立法背景、依據(jù)、討論的過(guò)程以及各界對(duì)一些容易引起爭(zhēng)議的條款的意見(jiàn)建議較少公布，公眾得到的僅僅是一些零碎的、片面的信息，難以對(duì)立法作出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。此外，近年來(lái)，微信、微博、手機(jī)移動(dòng)端等逐漸成為人們獲取信息和表達(dá)觀點(diǎn)的重要平臺(tái)，但立法機(jī)關(guān)與新媒體合作還不多，有的與新媒體合作還停留在平臺(tái)接入的初始階段，宣傳形式單一，沒(méi)有解讀，沒(méi)有立法關(guān)注點(diǎn)引導(dǎo)，不能發(fā)揮新媒體在信息可讀性、話(huà)題設(shè)置和公眾互動(dòng)方面的優(yōu)勢(shì)。二是公眾參與地方立法工作機(jī)制還不夠完善?，F(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)擴(kuò)大公眾參與、完善民主立法機(jī)制作了原則性規(guī)定，缺乏相應(yīng)的配套制度。公眾參與地方立法的范圍、規(guī)則等沒(méi)有明確規(guī)定，沒(méi)有既定的、規(guī)范的程序可以依循；目前，公眾參與主要集中在立法項(xiàng)目草案的審查與修改階段，立法項(xiàng)目征集、立項(xiàng)、起草、清理階段的參與還沒(méi)有常態(tài)化、制度化；立法聽(tīng)證大都抱有“搞一次就要搞好”的心態(tài)，聽(tīng)證程序較為繁瑣、成本高，聽(tīng)證陳述人遴選隨意性較大；公眾參與立法的反饋機(jī)制還沒(méi)有真正建立，一些意見(jiàn)為什么采納或?yàn)槭裁床徊杉{，還缺乏有說(shuō)服力的解釋和說(shuō)明。三是公眾參與行政立法的范圍不夠廣。普通公眾對(duì)政治關(guān)注度不高，對(duì)法規(guī)規(guī)章與自身權(quán)益關(guān)聯(lián)度認(rèn)識(shí)不夠，普遍對(duì)直接關(guān)系切身利益的具體事項(xiàng)比較關(guān)注，但對(duì)一些重大決策、重大制度等缺少參與的熱情，存在一種“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)以及“搭便車(chē)”的情結(jié)，導(dǎo)致公眾參與立法的程度低，參與不充分，參與的次數(shù)較少?，F(xiàn)在法規(guī)規(guī)章草案在政府審核階段基本上都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)的方式向社會(huì)征求意見(jiàn)，但應(yīng)者寥寥，社會(huì)公眾反饋極少，沒(méi)有形成公眾參與立法的積極氛圍。四是公眾參與立法的能力亟待增強(qiáng)。有效的公眾參與需要較為成熟的市民社會(huì)來(lái)支撐，需要較高的公民素質(zhì)為基礎(chǔ)。但目前公眾整體法治意識(shí)還不夠強(qiáng)，包括參與立法在內(nèi)的政治參與水平和能力都有待提升。同時(shí)，由于現(xiàn)有的公眾參與，大多還是以聽(tīng)取公民個(gè)人的意見(jiàn)和建議為主，有時(shí)受個(gè)人知識(shí)水平和能力局限，很難提出高質(zhì)量、有水平的意見(jiàn)建議，難以對(duì)立法形成實(shí)質(zhì)性影響。

三、公眾參與行政立法的制度體系建設(shè)

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出“提高政府立法公眾參與度”“拓展社會(huì)各方有序參與政府立法的途徑和方式”。公眾參與的核心是平等而理性的協(xié)商，廣泛、深度、有效的公眾參與是一個(gè)信息充分披露、公眾完全知情、形成交流互動(dòng)、公眾充分享有并不斷擴(kuò)大參與權(quán)利的過(guò)程。完善行政立法公眾參與機(jī)制，需要一個(gè)整體的制度框架支持。這個(gè)制度框架至少需要包括以下三個(gè)方面內(nèi)容。

第一，公眾參與的“基礎(chǔ)性制度”。具體包括兩個(gè)方面：一是承認(rèn)利益群體。分散的、未經(jīng)組織化的利益主體參與，不僅使參與過(guò)程的成本大大增加，而且使其在參與過(guò)程中往往處在被忽視的境地，因此，有效的參與形式才能真正發(fā)揮社會(huì)組織的立法參與主體作用。這需要在提高現(xiàn)有利益團(tuán)體，如企業(yè)家協(xié)會(huì)、個(gè)體工商業(yè)者協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與的積極性之外，積極吸納商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，實(shí)現(xiàn)公眾參與的組織化。二是信息公開(kāi)化。在行政活動(dòng)過(guò)程中，存在著嚴(yán)重的“信息不對(duì)稱(chēng)”問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)與受管制的利益主體以及公眾之間存在信息不對(duì)稱(chēng)；不同的利益主體之間存在信息不對(duì)稱(chēng)。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，制度層面需要通過(guò)推進(jìn)立法信息充分公開(kāi)改變信息配置的非均衡狀態(tài)。公開(kāi)內(nèi)容需要更全面，不僅公開(kāi)法規(guī)規(guī)章草案文本、起草說(shuō)明，還應(yīng)公開(kāi)立法背景、重要制度設(shè)計(jì)的理由以及草案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、社會(huì)各界對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題的觀點(diǎn)等，使公眾能夠及時(shí)了解立法動(dòng)態(tài)、參與評(píng)議、發(fā)表意見(jiàn)。公開(kāi)方式盡量多樣化，按照工作流、信息流、管理流一體的思路，構(gòu)建體系完整、聯(lián)系緊密、上下銜接、左右聯(lián)動(dòng)、開(kāi)放共享的立法信息化工作平臺(tái)，將其作為發(fā)布信息、交流互動(dòng)的重要載體。同時(shí)，探索發(fā)布公眾參與地方立法指南，對(duì)公眾如何參與各種立法活動(dòng)，包括如何獲悉立法信息等提供明確具體的“路線指引”。

第二，公眾參與的“程序性制度”。積極有效的公眾參與，至少需要滿(mǎn)足三個(gè)要件：均衡的利益代表；平等和有效的協(xié)商；理性和負(fù)責(zé)任的選擇。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面。一是完善立法聽(tīng)證制度。明確立法聽(tīng)證陳述人遴選的方式和標(biāo)準(zhǔn)，按照廣泛性和代表性相結(jié)合的原則，確定聽(tīng)證參加人，還可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)代表、熟悉聽(tīng)證事項(xiàng)的專(zhuān)家等作為聽(tīng)證參加人。健全立法聽(tīng)證規(guī)則和程序，聽(tīng)證會(huì)可以采取小型化、連續(xù)召開(kāi)的方式進(jìn)行，重點(diǎn)針對(duì)核心制度、核心條款聽(tīng)取意見(jiàn)，對(duì)未采納的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)給予書(shū)面答復(fù)并說(shuō)明理由。二是不斷豐富公眾參與的渠道和方式。目前采用的公眾參與行政立法的方式主要有公開(kāi)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)、立法聽(tīng)證、調(diào)研座談、專(zhuān)家論證、立法協(xié)商等，除了優(yōu)化這些行之有效的傳統(tǒng)渠道以外，還應(yīng)積極探索更加行之有效的公眾參與途徑，例如民意調(diào)查、立法辯論、網(wǎng)上聽(tīng)證等，提供更多平臺(tái)，使公眾與立法者之間能共同進(jìn)行討論、商議、評(píng)估，通過(guò)多種方式保障社會(huì)各方參與立法效果的實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等重大民生方面的行政立法，可以委托專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查，了解立法草案的社會(huì)認(rèn)同度和承受度；對(duì)有明顯分歧、關(guān)系群眾切身利益的重大制度設(shè)計(jì)，在立法過(guò)程中引入辯論機(jī)制，對(duì)立法中的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行更加公開(kāi)、充分的討論。三是健全公眾參與的反饋機(jī)制。立法機(jī)關(guān)積極回應(yīng)公眾的意見(jiàn)建議和利益訴求，能夠讓公眾感覺(jué)到自己不僅有說(shuō)話(huà)的權(quán)利，而且能夠發(fā)揮實(shí)際作用，有利于提高公眾參與的主動(dòng)性、積極性和實(shí)效性。此外，可以通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等集中概括地通報(bào)、說(shuō)明公眾意見(jiàn)和建議的采納情況，也可以通過(guò)信函、郵件、電話(huà)等，向參與人作單獨(dú)回應(yīng)或逐一回應(yīng)，通報(bào)采納情況和未采納的理由。

第三，公眾參與的“保障性制度”。“保障性制度”的核心是為了進(jìn)一步促進(jìn)“均衡的參與”。一是制定出臺(tái)公眾參與地方立法辦法或細(xì)則，進(jìn)一步明確和細(xì)化公眾參與立法的范圍、程序、方式和財(cái)政保障、法律責(zé)任等。二是建立公眾參與行政立法的補(bǔ)助和激勵(lì)制度。對(duì)公眾參與行政立法活動(dòng)產(chǎn)生的交通費(fèi)、伙食費(fèi)以及誤工費(fèi)等給予一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼；對(duì)積極提出立法意見(jiàn)和建議的參與人，除給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，還可以給予適當(dāng)?shù)木癃?jiǎng)勵(lì)，以增強(qiáng)參與人的榮譽(yù)感。三是充分利用新型傳播平臺(tái)加強(qiáng)立法宣傳。與傳統(tǒng)媒體靜態(tài)、單項(xiàng)灌輸式的傳播模式不同，新媒體作為一種靈活且低成本的虛擬平臺(tái)，突破了時(shí)空的限制，其所具備的傳播快速性、內(nèi)容廣泛性和雙向互動(dòng)性的特點(diǎn)，縮短了立法信息傳遞、處理的時(shí)間，其具有的人人既是信息接受者又是信息傳播者和評(píng)論者的特性，降低了公眾利益訴求表達(dá)的門(mén)檻，改變了公眾參與公共事務(wù)管理的方式，激發(fā)了公眾參與的熱情。加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與新媒體的深度合作，主動(dòng)設(shè)置討論話(huà)題，通過(guò)制作立法背景分析、立法評(píng)論、嘉賓訪談等欄目來(lái)公開(kāi)審議焦點(diǎn)，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，引導(dǎo)公眾正面解讀、理性討論，在不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)論交鋒中，促成主流民意的形成，達(dá)成立法共識(shí)。四是加強(qiáng)公眾參與立法的培訓(xùn)。通過(guò)舉辦專(zhuān)題講座、現(xiàn)場(chǎng)觀摩和培訓(xùn)班等方式，組織行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)以及其他社會(huì)組織、立法基層聯(lián)系點(diǎn)的代表進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，建立并發(fā)揮不同利益群體訴求聚合平臺(tái)的作用，促進(jìn)公眾參與制度的有效運(yùn)作。