派駐公安機關(guān)檢察工作室的實踐探索與經(jīng)驗總結(jié)

● 呂玉博 蔣劍華/文

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，最高人民檢察院張軍檢察長要求要正確把握檢察監(jiān)督與檢察辦案的關(guān)系，真正把“辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”的理念落到實處。自2018 年以來，S 市檢察機關(guān)優(yōu)化創(chuàng)新檢察監(jiān)督方式，開展了派駐公安機關(guān)檢察工作室工作，為總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，進一步提升工作實效，現(xiàn)對S市派駐公安機關(guān)檢察工作室的開展情況進行調(diào)研分析。

S 市共有6 個基層檢察院和7 個基層公安機關(guān)，目前6 個基層院在全部7 個基層公安機關(guān)共設(shè)立了8 個檢察官辦公室，實現(xiàn)了全覆蓋。其中7 個設(shè)在公安的法制大隊，1 個設(shè)在派出所。今年以來，S 市檢察官辦公室共立案監(jiān)督27 件37 人，撤案監(jiān)督9 件9 人，瑕疵通報16 次，糾正違法8 件，開展刑事拘留監(jiān)督910件次，引導(dǎo)偵查取證205 件次。初步形成了對公安執(zhí)法辦案活動的全方位立體監(jiān)督格局。

一、S 市派駐公安機關(guān)檢察室工作的實踐探索

（一）建章立制，保障基層公安機關(guān)檢察官辦公室工作縱深推進

1.出臺規(guī)范性文件。S 市人民檢察院與市公安局聯(lián)合出臺了《關(guān)于在基層公安機關(guān)設(shè)立檢察官辦公室的實施意見》，進一步明確了檢察官辦公室開展工作的原則、職責范圍、提前介入偵查的程序、監(jiān)督的重點等內(nèi)容。所轄各檢察院也積極與公安機關(guān)溝通，建章立制，促進工作規(guī)范化。如上虞區(qū)人民檢察院出臺了《關(guān)于深化法律監(jiān)督進一步推動檢警協(xié)作的若干意見》，進一步細化了監(jiān)督配合的舉措。

2.建立案件信息雙向互通機制。S 市偵查監(jiān)督部門結(jié)合各自工作實際，建立全方位、多層次的案件信息雙向互通機制。公安法制部門和基層檢察院偵查監(jiān)督科每月相互通報發(fā)案、報案、立案、破案、撤案、刑事強制措施、治安處罰和逮捕、監(jiān)督等情況。檢察官在檢察官辦公室可查閱案件發(fā)案、立案、破案、采取強制措施、偵查等信息，并根據(jù)需要調(diào)閱相應(yīng)卷宗、資料，實現(xiàn)對辦案情況的實時、動態(tài)監(jiān)督。

3.建立多樣化監(jiān)督機制?！皺z察官辦公室”通過日常查詢、定期巡查、信息分析、查閱資料、專項檢察等方式獲取監(jiān)督線索。針對發(fā)現(xiàn)的輕微瑕疵問題，以口頭方式予以糾正；針對多發(fā)性、普遍性問題，及時歸納總結(jié)，以檢察建議、通報等形式開展類案監(jiān)督；針對嚴重的偵查違法行為，發(fā)出糾正違法通知書監(jiān)督糾正。

4.健全提前介入機制。對重大復(fù)雜案件提前介入引導(dǎo)偵查是保證審查逮捕案件質(zhì)量的重要舉措，一是幫助把握審查逮捕階段對證據(jù)的要求，明確取證方向，提高了辦案的質(zhì)量、效率和效果。二是對存在的偵查活動違法問題及早發(fā)現(xiàn)，解決在提請逮捕之前，使檢察機關(guān)對偵查活動從事后監(jiān)督向同步監(jiān)督轉(zhuǎn)變。三是引導(dǎo)對重大復(fù)雜和輕微刑事案件做好捕前分流，節(jié)約司法資源，有利于雙方集中精力對重大案件進行研判。

5.落實捕后案件跟蹤監(jiān)督機制。針對報捕或移送審查起訴后的案件公安機關(guān)重視不足的現(xiàn)象，通過跟蹤案件執(zhí)行回執(zhí)、跟蹤捕后變更強制措施情況、跟蹤移送起訴情況、跟蹤重點案件辦理情況等“四項跟蹤”機制填補案件捕后監(jiān)督盲區(qū)，實現(xiàn)了批捕案件件件有追蹤、事事有回復(fù)。

（二）注重實效，提升基層公安機關(guān)檢察官辦公室工作整體水平

1.強化辦案，全面發(fā)力重質(zhì)量。一是在提高立案精準度上下功夫。柯橋區(qū)檢察院檢察官辦公室通過定期進行案件會商、提供法律咨詢等方式，助力公安民警準確界定法律政策界限，嚴格把握罪與非罪標準。如該院檢察官發(fā)現(xiàn)一起不當撤案線索，在校學生李某、盛某某等4 人毆打同學傅某某，強行脫光被害人衣物拍照并在網(wǎng)絡(luò)上散播的行為，公安機關(guān)以民事糾紛為由撤銷案件，檢察官介入后，認為該案構(gòu)成強制侮辱罪，不屬民事侵權(quán)糾紛，監(jiān)督公安機關(guān)立案偵查，現(xiàn)已對李某等4 人提起公訴。二是在增強偵查能力上下功夫。諸暨市檢察院自設(shè)立檢察官辦公室工作以來，檢察工作室對“碰瓷”詐騙案、“善心匯”等具有重大影響的案件提前介入偵查指導(dǎo)，使案件達到事實清楚、證據(jù)確實充分的逮捕、起訴標準。例如在辦理林某某等 “碰瓷”詐騙案過程中，派駐檢察工作室針對團伙流竄作案、抓獲嫌疑人后掌握的事實金額尚未達到定罪標準以及嫌疑人拒不交代犯罪事實等多重困難，立即派員介入，通過指導(dǎo)民警調(diào)取嫌疑人銀行卡、微信支付、支付寶等贓款流轉(zhuǎn)情況，固定嫌疑人所用車輛的行車軌跡以及通過網(wǎng)絡(luò)新媒體發(fā)動群眾提供犯罪線索等，完善案件證據(jù)并形成證據(jù)鏈，使案件最終得以成功告破，目前兩名主犯被批準逮捕。三是在提升報捕案件質(zhì)量上下功夫。例如柯橋區(qū)檢察院對輕微刑事案件引導(dǎo)公安機關(guān)依法作出非罪化處理或采取非羈押性強制措施，努力降低輕刑案件入罪入刑率和審前羈押率。諸暨市檢察院針對審查逮捕工作存在的報捕率高、逮捕率高、審查羈押率高、捕后判處輕緩刑率高的質(zhì)量問題，在派駐工作中試行“捕前把關(guān)、捕中對接、捕后監(jiān)督”的做法，并及時對全部案件推開，真正實現(xiàn)了“雙降提升”辦案。嵊州市檢察院通過提前介入重特大刑事案件的偵查，使得疑難復(fù)雜案件報捕后對證據(jù)的審查工作量明顯減少，逮捕質(zhì)量明顯提高。例如提前介入王某等11 人涉惡案件，于某某等19 人平臺詐騙案等一系列重大復(fù)雜團伙案件，通過案件商討、提前閱卷等方式，從犯罪構(gòu)成要件方面入手，引導(dǎo)公安機關(guān)偵查取證，大大提升了報捕案件質(zhì)量。越城區(qū)檢察院出臺《逮捕強制措施適用指引（試行）》（以下簡稱《指引》），在檢察官辦公室例行檢查中自行發(fā)現(xiàn)或公安機關(guān)咨詢的案件中，發(fā)現(xiàn)不符合《指引》中“應(yīng)當逮捕情形”的案件，提出無需提請逮捕意見并說理，發(fā)揮報捕前攔截、節(jié)省司法成本的作用。今年以來，派駐公安檢察官共攔截報捕案件50 余件，效果明顯。

2.更新理念，強化監(jiān)督促轉(zhuǎn)型。張軍檢察長明確指出，法律監(jiān)督的目的是保障憲法法律的統(tǒng)一正確實施，監(jiān)督者和被監(jiān)督者目標是一致的，有著共同價值追求，沒有你贏我輸、你高我低。一是完成事后監(jiān)督向事前監(jiān)督的轉(zhuǎn)型。通過執(zhí)法檢查、信息通報等多種形式，適當向前延伸案件監(jiān)督關(guān)口，從原來的監(jiān)督渠道匱乏，被動等線索、撞線索變?yōu)橹鲃映鰮?，由觸發(fā)性監(jiān)督、被動性監(jiān)督、事后性監(jiān)督向事前監(jiān)督、同步監(jiān)督、過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，及早發(fā)現(xiàn)問題。二是完成被動接受向主動要求的轉(zhuǎn)型。公安機關(guān)對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的配合與否在很大程度上影響著最終的監(jiān)督效果。為此，S 市檢察機關(guān)一方面通過規(guī)范自身工作作風，加強事前溝通協(xié)調(diào)。一方面針對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時總結(jié)，同基層民警一起想點子、找對策，通過實實在在的工作，營造監(jiān)督與支持并重的良好氛圍，讓基層民警切實感受到檢察機關(guān)的監(jiān)督不是挑毛病，為了提高執(zhí)法水平，由原來的被動抵觸監(jiān)督，變?yōu)橹鲃右髾z察機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)。

3.豐富內(nèi)容，化解糾紛助發(fā)展。一是高效化解矛盾糾紛。諸暨市檢察院依托楓橋經(jīng)驗，嘗試在偵查階段介入部分案件的調(diào)解工作，把化解矛盾提前到案發(fā)之初，以提高調(diào)解的成功率，避免群眾產(chǎn)生積怨。如在處理楓橋鎮(zhèn)陳家村老年人反對村鎮(zhèn)干部收回村老年協(xié)會財物一案過程中，檢察官辦公室工作人員在了解到雙方矛盾激化、鎮(zhèn)政府要求派出所刑事立案的情況后，依法監(jiān)督派出所不予刑事立案。并本著解決問題、化解矛盾的態(tài)度，聯(lián)同派出所民警與老年協(xié)會會長、出納等關(guān)鍵人物談話、幫助厘清法律及政策問題，最終使老年協(xié)會的賬目、財產(chǎn)順利收歸村集體，平息了幾年來的矛盾紛爭。二是積極創(chuàng)新社會治理。例如諸暨市檢察院檢察官辦公室在監(jiān)督行政機關(guān)移送八家規(guī)模企業(yè)污染環(huán)境案中，對10 名情節(jié)較輕人員有罪不捕。同時，持續(xù)關(guān)注企業(yè)狀況，適時對已逮捕的6 名企業(yè)骨干啟動羈押必要性審查，6 名企業(yè)骨干全部被取保候?qū)?，最大限度減少了對企業(yè)正常經(jīng)營的影響。事后，還對涉案企業(yè)負責人進行了約談，引導(dǎo)企業(yè)將污染環(huán)節(jié)交給專業(yè)公司處理，目前部分企業(yè)已完成轉(zhuǎn)型升級，成為行業(yè)模范。

二、派駐公安機關(guān)檢察室工作中存在的問題

（一）“重配合輕監(jiān)督”的頑疾仍部分存在

檢察室檢察官自身監(jiān)督理念存在偏差。由于在公安機關(guān)辦公，檢察室檢察官在對公安機關(guān)監(jiān)督過程中難免會出現(xiàn)礙于情面，不好意思，擔心監(jiān)督影響檢警合作關(guān)系的情況，影響了監(jiān)督的實效性。受考核的影響，因獲取監(jiān)督線索需要公安機關(guān)的配合，導(dǎo)致在實際工作中過多考慮公安機關(guān)的感受，將監(jiān)督與配合混淆。實踐中有的公安機關(guān)在辦案過程中不論大小案，不管證據(jù)采信、法律適用，都向檢察官咨詢，在得到承諾后才開始偵查取證，無形中將辦案責任風險轉(zhuǎn)嫁給檢察機關(guān)。

（二）監(jiān)督力量嚴重不足

基層檢察院普遍存在著案多人少的矛盾，而在公安機關(guān)設(shè)立檢察官辦公室無疑讓這一工作壓力進一步加大。員額檢察官難免會將精力投入到辦案過程中，而對于檢察室工作，往往會抱有暫時放一放的態(tài)度，導(dǎo)致監(jiān)督力量普遍不足，監(jiān)督效果不明顯。在捕訴一體后，這種情況會更加突出。而且在檢察官辦公室設(shè)立后，往往公安來咨詢案件較多，導(dǎo)致干警在系統(tǒng)中查閱案件時間投入較少。

（三）信息渠道不夠暢通

檢察室或是利用公安干警的個人秘鑰，登錄公安機關(guān)的辦案平臺進行案件的瀏覽和查詢，或是通過書面查詢查看臺賬，或是單純的依靠公安機關(guān)定期向檢察機關(guān)進行刑事案件信息通報制度來掌握公安機關(guān)案件的第一手資料，這些方式的實現(xiàn)都受制于公安機關(guān)，查詢的權(quán)限也受到密匙級別、干警個人意愿的限制，在一定程度上限制了公檢之間信息的暢通。個別檢察室還無法查詢到刑事立案臺賬，監(jiān)督的主動性大大折扣。而且公安機關(guān)提供材料選擇性、目的性較強。

（四）監(jiān)督存在滯后性、被動性

檢察官辦公室在公安機關(guān)解除刑拘、撤銷案件、終止偵查之后，才對這些案件進行審查，存在滯后監(jiān)督。檢察官辦公室就公安機關(guān)通報的信息材料進行審查，對于未通報的案件未進行審查，存在審查被動性

（五）檢察室工作開展不平衡

個別地方偵監(jiān)部門負責人的司法理念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，對此項工作重視不夠，抓的不實，S 市還有幾個基層檢察院派駐工作尚未有效開展。而且已經(jīng)開展起來的院，從調(diào)研的情況看，參與案件討論、提前介入案件、引導(dǎo)偵查取證較多，立案監(jiān)督、捕前分流案件還是相當較少。

（六）派駐檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)需進一步提高

部分派駐檢察官對公安警綜平臺的相關(guān)功能不能熟練掌握；面對大量的片段化案件信息，檢察官從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的敏感性不強，不能很好地發(fā)揮檢察室的作用。

三、做好派駐公安機關(guān)檢察室工作的對策建議

在做優(yōu)刑事檢察的大背景下，面對今年刑事訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)下降的情況，張軍檢察長指出這是主觀重視不夠、客觀工作弱化的問題，根本還是認識問題、理念問題、能力問題。我們要按照張軍檢察長的指示要求，補短板，強弱項。樹立正確的監(jiān)督理念，以派駐公安機關(guān)檢察室工作為抓手，用馬克思主義哲學，用習近平新時代中國特色社會主義思想的精神要義來指導(dǎo)，與公安機關(guān)建立“新型良性互動檢警關(guān)系”，做到監(jiān)督與支持有機統(tǒng)一，真正把“辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”的理念落到實處。

（一）加快推進派駐檢察室工作

一是思想上高度重視。要深刻認識到最高人民檢察院、省級檢察院積極推進派駐公安機關(guān)檢察室工作的重要意義，結(jié)合實際加快推進，著力克服不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督思想。把派駐公安機關(guān)檢察工作室作為今年工作的重中之重，出實招，出真招，全力以赴把這項工作抓緊抓好。二是理念上要與時俱進。要按照張軍檢察長的講話要求，樹立“雙贏多贏共贏”的理念。監(jiān)督是手段不是目的，目的是通過雙方配合協(xié)作，共同提高案件質(zhì)量和執(zhí)法規(guī)范化水平。三是行動上要快馬加鞭。要進一步明確工作職責，細化工作方案，做好精心安排，建立健全內(nèi)部工作機制，要快速行動起來，及時總結(jié)經(jīng)驗。不等不靠，發(fā)揮主觀能動性，先實打?qū)崊f(xié)商一致做起來，加強與公安機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，爭取支持，在暢通渠道上下功夫。

（二）做好派駐檢察室工作的統(tǒng)籌設(shè)計

派駐檢察室工作是一項全局性、整體性工作，要規(guī)劃先行，謀定而后動。派駐檢察室工作各地都在開展，但基本屬于自說自話，效果不一，缺乏較為統(tǒng)一的導(dǎo)向。比如說監(jiān)督的原則問題，基于現(xiàn)實辦案力量的實際狀況，難以做到事無巨細、全面監(jiān)督，必須理性思考、冷靜對待、量力而行、穩(wěn)中求進，不能面面俱到，貪大求全。下一步要組織精干力量進行調(diào)查研究，明確監(jiān)督的原則、監(jiān)督的目標、監(jiān)督的對象、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的保障等一系列重大的方向性問題，做好上層統(tǒng)籌設(shè)計。

（三）多措并舉破解監(jiān)督瓶頸

一是進一步完善多層次監(jiān)督體系。應(yīng)當保持理性和謙抑，采用與不同程度問題相對應(yīng)的、剛?cè)岵亩鄬哟伪O(jiān)督手段和方式。對于情節(jié)較輕的違法情形，以口頭方式提出糾正意見；對于情節(jié)較重的違法情形，應(yīng)當報請檢察長批準后，向公安機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書。針對刑拘、延拘不當?shù)葐栴}，除了以《偵查活動違法通知書》《糾正違法通知書》監(jiān)督方式外，還可以考慮以檢察意見、檢察建議、情況通報、分析報告等監(jiān)督形式，分別針對確定的較輕違法、合法但不恰當、一般傾向性問題和工作不到位問題實施監(jiān)督。二是加大檢察官業(yè)務(wù)工作的培訓(xùn)力度，既要培訓(xùn)監(jiān)督業(yè)務(wù)知識，也要培訓(xùn)公安警綜平臺的操作技能，既要培訓(xùn)法律人的專業(yè)素養(yǎng)，也要培訓(xùn)建立良好溝通環(huán)境的政治智慧，做到剛?cè)嵯酀?。一方面通過規(guī)范自身工作作風，加強事前溝通協(xié)調(diào)；另一方面針對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時總結(jié)，同基層民警一起想點子、找對策，通過實實在在的工作，營造監(jiān)督與支持并重的良好氛圍，讓基層民警切實感受到檢察機關(guān)的監(jiān)督不是挑毛病，更是為了提高執(zhí)法水平，讓公安干警切實感受到檢察機關(guān)法律監(jiān)督帶來的實惠。三是借助大數(shù)據(jù)，開展智慧監(jiān)督。要主動適應(yīng)智慧檢察發(fā)展趨勢，積極拓展監(jiān)督線索收集面。面對公安機關(guān)龐雜的偵查信息數(shù)據(jù)，進一步強化大數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用，探索研發(fā)“刑事偵查智慧監(jiān)督軟件”。通過收集近年來刑拘羈押犯罪嫌疑人相關(guān)信息數(shù)據(jù)，與全市提請逮捕和移送審查起訴數(shù)據(jù)疊加分析，梳理下行案件的有效監(jiān)督線索，在拓展立案監(jiān)督、撤案監(jiān)督線索來源的同時，給檢察機關(guān)對司法工作人員職務(wù)犯罪查處工作提供信息支持，進一步破解案多人少的矛盾。