檢察公益訴訟新業(yè)態(tài)：問題及對策研究
——以福建檢察公益訴訟為樣本

● 吳世東 王 斌 /文

一、檢察公益訴訟工作的新發(fā)展

福建省作為全國檢察公益訴訟試點省份之一，在圓滿完成試點任務(wù)后，面對全面開展公益訴訟工作的新形勢新要求，全省檢察機關(guān)注重提升認識強化工作部署，注重提煉經(jīng)驗強化業(yè)務(wù)指導，注重整合力量強化一體推進，注重完善機制強化辦案質(zhì)效，注重內(nèi)外協(xié)調(diào)強化氛圍營造，推動整體工作保持良好發(fā)展態(tài)勢。2017年7月全面開展以來，全省檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件600件，其中，訴前程序案件585件，提起公益訴訟案件15件（民事2件，行政13件）。主要呈現(xiàn)以下四個新變化：

（一）從注重“樣本數(shù)量”到更加強調(diào)質(zhì)效合一的轉(zhuǎn)變

試點期間，根據(jù)中央深改組的督導意見和全國人大常委會關(guān)于高檢院試點工作情況中期報告的審議意見，“為實現(xiàn)試點的目的，必須有一定數(shù)量的‘樣本’作支撐”的要求，我省在保證辦案質(zhì)量的前提下，更加強調(diào)辦案的數(shù)量，特別是起訴數(shù)。全面開展公益訴訟工作以來，各地在加大辦案力度的同時，緊緊抓住案件數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果相統(tǒng)一的標準，推動工作健康發(fā)展。一是注意抓住公益核心，聚焦服務(wù)大局。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度認識和推動公益訴訟工作。省院梳理公益訴訟發(fā)現(xiàn)的問題，形成《行政違法情況白皮書》呈報省委省政府，得到省委領(lǐng)導批示肯定。各級院注意從黨和國家工作大局中謀劃和推進工作，比如，南平市檢察機關(guān)以服務(wù)和保障國家公園體制試點為切入點，組織開展武夷山國家公園生態(tài)保護專項行動，為區(qū)域生態(tài)公益司法保護進行有益嘗試。二是堅持三級四審機制，嚴把辦案質(zhì)量。在線索摸排、案件報批、審查復(fù)核、提請批復(fù)等四個階段，建立省市縣三級院會審制度，從案件來源到案件最終批復(fù)層層把關(guān)，以最嚴標準、最高要求嚴把案件質(zhì)量關(guān)。各設(shè)區(qū)市院建立辦案評價機制和備案審查機制，定期對基層院辦案情況進行通報點評。各基層院認真落實司法責任制、完善辦案主體責任。目前，我省公益訴訟案件是試點以來保持全勝訴的少數(shù)省份之一。三是強化效果導向機制，爭取雙贏、多贏、共贏。更加注重運用政治智慧和法律智慧開展公益訴訟工作。如福州市長樂區(qū)院在辦理古槐鎮(zhèn)政府對垃圾堆放場污染環(huán)境行為不依法履行職責行政公益訴訟案中，不是簡單追求訴訟，而是通過運用訴前圓桌會議的首創(chuàng)性做法，不僅督促鎮(zhèn)政府在17天內(nèi)清理違法堆放的生活垃圾4000多噸，而且以此為契機督促有關(guān)職能部門在全鎮(zhèn)建起1 個垃圾轉(zhuǎn)運站和4 個垃圾收集點，徹底解決群眾反映多年的民生問題。

（二）從關(guān)注提起訴訟到更加靈活運用“四種情形”的轉(zhuǎn)變

經(jīng)過兩年試點實踐，我省檢察機關(guān)對訴前程序重大意義有了更加深刻的認識，能真正從立法精神和制度設(shè)計本意出發(fā)，把訴前程序和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置，并在此基礎(chǔ)上，于全國率先提出并探索檢察建議、圓桌會議、提起訴訟和跟進監(jiān)督相互銜接、逐級推進的行政公益訴訟四種法律監(jiān)督情形。第一種法律監(jiān)督情形是檢察建議，直擊問題癥結(jié)，增強行政機關(guān)履職糾錯的主動性，目前82%的行政機關(guān)在訴前糾正違法或履行職責。第二種法律監(jiān)督情形是訴前圓桌會議，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，運用群眾工作方法和多元化糾紛解決機制，由檢察機關(guān)召集相關(guān)部門、組織以及群眾代表召開訴前圓桌會議，共同研究解決方案和措施，促使公益受損問題得到及時有效處理。該做法被人民日報予以專題報道。第三種法律監(jiān)督情形是提起公益訴訟，敢于啃硬骨頭，加強對人民群眾反映強烈、行政機關(guān)拒不整改的，大膽提起訴訟。如南平市延平區(qū)院通過對一起非法占用農(nóng)用地建設(shè)駕校案件提起行政公益訴訟，梳理排查類案15件，向相關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議33件均獲采納，實現(xiàn)起訴一件、警示一片，教育、糾正社會面的良好效果。第四種法律監(jiān)督情形是跟進監(jiān)督，注重跟蹤問效，推動檢察監(jiān)督與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督糾錯機制有效銜接。如省院通過辦理的一起藥品領(lǐng)域公益訴訟案件，向省食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議，督促該局不僅糾正個案問題，而且全面清查了歷年來有效期屆滿未換證情況，對109家藥品經(jīng)營企業(yè)的《藥品經(jīng)營許可證》予以通告注銷，并進一步規(guī)范核發(fā)的許可證注銷管理制度。

（三）從依靠“單線作戰(zhàn)”到更加重視一體協(xié)作辦案的轉(zhuǎn)變

2018年初省院出臺了《關(guān)于建立公益訴訟一體協(xié)作辦案機制的工作意見（試行）》，強化協(xié)調(diào)配合，形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運轉(zhuǎn)高效有序的一體化機制，提高整體辦案能力和水平。一是建立線索管理一體化。探索“統(tǒng)一受理、分級管理、備案審查”線索管理機制，分級建立線索信息庫。建立信息動態(tài)分析機制，加強對線索信息的統(tǒng)籌使用指導辦案。省院先后轉(zhuǎn)發(fā)“審計廳對各地區(qū)專項審計報告”“涉嫌污染環(huán)境案件清單”等線索117件。同時，充分運用線上與線下、傳統(tǒng)媒體與新媒體開展立體化宣傳，一些地方還探索試點公益訴訟線索舉報獎勵、村居網(wǎng)格員等機制，拓寬案源。二是強化查辦指揮一體化。省院發(fā)揮龍頭作用，采取任務(wù)分解、進度臺賬、逐月通報、掛牌督辦等方式加大督促力度，確定三批18件掛牌督辦重點案件，使各地上下聯(lián)動，統(tǒng)一步調(diào)，形成合力。堅持專題專項，持續(xù)組織開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、防空地下室易地建設(shè)費、扶貧涉農(nóng)資金等專項監(jiān)督活動。各地結(jié)合實際也分別開展相關(guān)專項行動，如，南平市院聯(lián)合市食安辦等五部門對全市集中消毒餐具飲具食品安全開展聯(lián)合整治工作。三是注重類案指導突破。省院根據(jù)各地辦案情況，總結(jié)行政違法行為關(guān)聯(lián)性、行業(yè)性特征，逐步形成“類案分析、系統(tǒng)指導、重點突破”的辦案策略。比如，光澤縣院提起的國有資產(chǎn)保護行政公益訴訟一審勝訴之后，省院全面梳理農(nóng)機補貼領(lǐng)域?qū)徟鞒?，分析研究該領(lǐng)域行政違法行為的環(huán)節(jié)和手段，并延伸至生豬、燃油、糧食等財政補貼領(lǐng)域，指導各地共起訴涉補貼類案件34件。

（四）從倚重民行自身挖潛到打造綜合保障體系的新變化

民行部門增加公益訴訟職能后，作用更加凸顯，各級院黨組更加重視不斷優(yōu)化人力、機構(gòu)、技術(shù)等資源配置，提升辦案保障水平。一是在人力保障方面。根據(jù)公益訴訟案件綜合性強，需要有“自偵的辦案思維+民行的業(yè)務(wù)能力+公訴的出庭水平”的要求，不斷加強民行辦案人員配比，僅省院黨組就為民行部門配備新遴選人員3人、新聘書記員6人，分別占到全院兩類新進人員數(shù)的20%。同時，探索跨部門辦案力量整合，實行人才資源共享、動態(tài)調(diào)整、統(tǒng)籌使用，組建專業(yè)化辦案團隊。廣泛開展教育培訓和理論研究，省院會同省行政法學研究會舉辦“履行行政公益訴訟職能，促進法治政府建設(shè)”理論研討會，與中國政法大學環(huán)境法研究基地聯(lián)合舉辦環(huán)境公益訴訟培訓班，廈門、莆田、寧德、平潭四個原非試點地區(qū)聯(lián)合開展公益訴訟集訓。二是在機構(gòu)保障方面。采取“定點+巡訪”模式，下沉檢力，延伸監(jiān)督觸角，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)、行政執(zhí)法部門設(shè)立派駐檢察室、巡回檢察室、檢察官辦公室、檢察聯(lián)絡(luò)點等200多個。三是在技術(shù)保障方面。轉(zhuǎn)變觀念，以智慧辦案破解取證難題，泉州洛江區(qū)院、龍巖新羅區(qū)院等利用無人機航拍非法占地、改變林地用途、偷排廢水等問題；石獅市院、惠安縣院等運用執(zhí)法記錄儀及時固定證據(jù)；廈門集美區(qū)院使用機器人排查排污源頭。各地將公益訴訟的信息技術(shù)需求納入智慧檢務(wù)建設(shè)方案之中予以統(tǒng)籌考慮，加大有關(guān)辦案設(shè)備資金的投入。

二、檢察公益訴訟工作的新問題

公益訴訟工作是一項全新的檢察職能，實踐中還存在不少突出問題：

（一）案源渠道受到影響

試點期間，民行部門聯(lián)合自偵部門開展人防費、涉農(nóng)資金專項監(jiān)督行動，從自偵部門辦理的職務(wù)犯罪案件和調(diào)取的專項審計報告中挖掘了大量線索，據(jù)此成功提起行政公益訴訟43件，占行政公益訴訟起訴總數(shù)的50%。但自偵部門轉(zhuǎn)隸之后，缺少了一個重要線索渠道，工作受到了一定沖擊。

（二）調(diào)查核實保障不足

雖然司法解釋規(guī)定行政機關(guān)以及其他公民組織應(yīng)當配合檢察機關(guān)收集證據(jù)材料，但未明確規(guī)定法律后果。實踐中，很多基層院反映調(diào)查對象對調(diào)查核實有抵觸心理，不愿配合，調(diào)查取證阻力加大，但又缺乏剛性保障措施以有效應(yīng)對。

（三）提起訴訟風險增大

一是行政公益訴訟絕大多數(shù)是履職之訴，行政機關(guān)對檢察建議回復(fù)后，可能陸續(xù)進行履職，但從外圍調(diào)查難以了解，在上級檢察院審批起訴期間乃至批復(fù)同意后，可能已經(jīng)履職完畢，而檢察機關(guān)因信息不對稱，無法實時掌握。二是行政機關(guān)通過修改規(guī)范性文件減輕自身監(jiān)管責任，或者將外部監(jiān)管職責轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督行為，使檢察機關(guān)難以通過公益訴訟介入監(jiān)督，導致一些案件擱淺，但公益實際仍處于受侵害狀態(tài)。三是行政機關(guān)常以已經(jīng)請示報告或者正在溝通協(xié)調(diào)等內(nèi)部行為，以及經(jīng)費困難、人手不足等主觀原因作為辯解理由，司法實踐中如何認定該行為是否屬于履職到位有不同看法，引發(fā)訴訟壓力。四是行政機關(guān)對檢察公益訴訟越來越重視，對訴前程序整改糾錯更積極，導致提起訴訟案件減少；同時行政機關(guān)內(nèi)部加強了應(yīng)對指導，再加上律師的介入，不確定因素增強，上訴案件增多。此外，一些基層政府把行政機關(guān)敗訴率納入績效考評范圍，也給檢察機關(guān)提起訴訟增加了壓力。

（四）配套制度亟需明確

一是二審程序缺乏具體規(guī)定，上下級檢察機關(guān)間二審職責分工、出庭人員訴訟地位、稱謂與擺牌以及檢察機關(guān)擬提起上訴案件如何審批等問題都需予以明確。二是刑事附帶民事公益訴訟案件的提起范圍、訴訟請求、辦案流程等問題有待進一步研究，檢法兩家對于起訴前是否需要履行公告程序存在認識分歧。三是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與檢察公益訴訟制度存在交叉，如何協(xié)調(diào)二者關(guān)系，防止出現(xiàn)行政機關(guān)與檢察機關(guān)“搶案件”或者相互觀望問題，以及生態(tài)損害賠償基金與檢察機關(guān)推動建立的生態(tài)修復(fù)資金如何對接等問題，都需要研究應(yīng)對。四是自偵部門轉(zhuǎn)隸之后，檢察舉報中心職能和舉報獎勵制度是否需要適應(yīng)公益訴訟工作進行必要調(diào)整還存在疑問。五是隨著政府機構(gòu)改革推進，政府部門職能將出現(xiàn)較大調(diào)整，國務(wù)院部門規(guī)章文件、省級政府部門規(guī)范性文件的承繼效力及如何適用問題尚不明確。

（五）隊伍素質(zhì)存在短板

公益訴訟案件的辦理包括線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、審查起訴、出庭支持訴訟以及判決后的執(zhí)行監(jiān)督，涉及訴訟的每個流程，需要辦案人員同時具備自偵、公訴、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等多方面技能，目前完全勝任要求的干警不多。

三、檢察公益訴訟工作的思路及對策

面對檢察公益訴訟新形勢新業(yè)態(tài)，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神，堅持以改革創(chuàng)新精神為引領(lǐng)，進一步找準方向，加大力度，完善機制，提升質(zhì)效，進一步推動檢察公益訴訟工作創(chuàng)新發(fā)展。

一要繼續(xù)加大辦案力度，著力提升工作質(zhì)效。注重加強統(tǒng)籌，整體推進，圍繞打贏三大攻堅戰(zhàn)、適應(yīng)人民群眾對美好生活的新需求，以生態(tài)環(huán)境、食品安全、精準扶貧等社會高度關(guān)注的熱點領(lǐng)域為重點，通過專題專項帶動，辦理一批有影響的案件。積極服務(wù)保障生態(tài)省建設(shè)，掛牌督辦一批破壞土地領(lǐng)域案件，針對河流、湖泊、森林、珍稀野生動植物等環(huán)境資源跨行政區(qū)劃的特點，探索環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃管轄和區(qū)域性公益司法保護模式。會同福州海關(guān)建立加強檢察監(jiān)督與海關(guān)執(zhí)法協(xié)作配合機制，部署開展走私洋垃圾和進口食品藥品安全專項監(jiān)督行動。探索向人大報備檢察建議，加強府院協(xié)作配合，爭取更大支持保障。探索與監(jiān)察委員會建立相關(guān)銜接聯(lián)動機制，提升監(jiān)督剛性和權(quán)威。

二要著力發(fā)揮一體化優(yōu)勢，進一步提升攻堅能力。針對基層辦案力量單薄、同級監(jiān)督受干擾多的困境和壓力，進一步健全完善一體化機制，突出省市院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對下指導，規(guī)范交辦督辦、辦案流程、備案審查、案件評查等工作，完善業(yè)務(wù)考評體系和績效考評機制，樹立質(zhì)量為先、兼顧數(shù)量的工作導向。探索成立省市兩級院調(diào)查指揮中心，統(tǒng)一調(diào)配辦案力量，用好調(diào)查核實權(quán)，加大調(diào)查力度。探索建立公益訴訟案件線索舉報獎勵制度，建好管好分級線索數(shù)據(jù)庫，強化線索經(jīng)營和統(tǒng)籌運用。

三要穩(wěn)妥推進改革創(chuàng)新，著力打造“福建樣本”。探索推進“1+N”行政公益訴訟改革創(chuàng)新機制，采取“固定項目+自選動作”方式，確定每個設(shè)區(qū)市一個行政公益訴訟重點推進工作和若干地域特色項目，探索形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)執(zhí)行的制度。具體安排為：福州：行政公益訴訟訴前圓桌會議機制；廈門：生態(tài)公益訴訟村居網(wǎng)格化工作機制；漳州：九龍江流域生態(tài)公益跨行政區(qū)劃司法保護機制；泉州：檢學（福建師范大學）共建檢察機關(guān)公益訴訟實踐研究基地；三明：行政公益訴訟與紀委、監(jiān)察委協(xié)作配合機制；莆田：行政公益訴訟與行政執(zhí)法銜接平臺建設(shè)；南平：武夷山生態(tài)資源區(qū)域性生態(tài)公益司法保護機制；龍巖：生態(tài)公益訴訟一體化工作機制；寧德：食品藥品保護領(lǐng)域工作機制；平潭：海洋生態(tài)公益司法保護機制。同時由各地結(jié)合實際自選一至兩個本地特色創(chuàng)新項目部署推進。

四要持續(xù)加強隊伍建設(shè)，努力練就過硬本領(lǐng)。配齊配強人員力量，建立全省公益訴訟人才庫，強化實戰(zhàn)實訓，開展崗位練兵、業(yè)務(wù)競賽、觀摩庭審、調(diào)訓輪訓等活動，有針對性補齊業(yè)務(wù)短板，提升理論素養(yǎng)、文字能力、出庭能力、調(diào)查能力和溝通協(xié)調(diào)能力，培養(yǎng)全流程專業(yè)化的公益訴訟隊伍。加強與法學界、高校等互動交流，建立專家咨詢制度和專家人才庫，借助智庫資源研究破解實踐中出現(xiàn)的新情況新問題。加強公益訴訟理論研究，組織開展訴前圓桌會議訴訟化改造專家論證活動，高質(zhì)量完成 “公益訴訟訴前程序研究” 課題。

五要注重優(yōu)化保障體系，主動適應(yīng)新時代發(fā)展需要。加強機構(gòu)改革的頂層設(shè)計，規(guī)范民行部門的機構(gòu)設(shè)置、人員配備，確保各項工作有序運轉(zhuǎn)。優(yōu)化考評標準，通過提高公益訴訟考評分值推動和激勵基層院加大辦案力度。實行最嚴格的質(zhì)量保障機制，繼續(xù)落實三級四審制度，確保辦案質(zhì)量。強化技術(shù)保障，推動大數(shù)據(jù)、人工智能在公益訴訟工作中的應(yīng)用，探索建立依托“兩法”銜接數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、“E福州”市民數(shù)字服務(wù)平臺、網(wǎng)格化服務(wù)信息、公益訴訟外網(wǎng)助手等五大平臺的“數(shù)字檢察公益”，研發(fā)公益訴訟案件線索智能推送和篩查系統(tǒng)，實現(xiàn)線索來源智能化；建立技術(shù)協(xié)作保障機制，推廣運用無人機、管道機器人、執(zhí)法記錄儀和專家協(xié)助調(diào)查取證，提升整體科技化、專業(yè)化水平。加大宣傳力度，通過召開新聞發(fā)布會、拍攝宣傳短片、制作宣傳畫冊等載體，擴大公益訴訟工作社會認知度，營造良好的工作氛圍。