檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟制度研究*

● 甘肅省人民檢察院課題組 /文

2017年十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，但刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的公益訴訟案件類型，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中仍存在諸多問題，對這些問題進(jìn)行總結(jié)和研究，對未來檢察機(jī)關(guān)開展好公益訴訟工作顯得頗為必要。

一、檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟現(xiàn)狀

（一）公益訴訟試點(diǎn)期間案件辦理情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)期間內(nèi)全國檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟案件653件，但僅有一例刑事附帶民事公益訴訟案件，占全國提起公益訴訟案件總數(shù)的0.15%。［1］值得注意的是，當(dāng)時(shí)全國各級檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的審批權(quán)在最高檢［2］，對提起公益訴訟條件的把握頗為嚴(yán)苛，但依然對成案較為容易的刑附民公益訴訟案件持謹(jǐn)慎態(tài)度，反映出最高層在試點(diǎn)期間內(nèi)對行政公益訴訟、民事公益訴訟在整個(gè)公益訴訟制度框架內(nèi)的某種定位和安排，這也同試點(diǎn)期間行政公益訴訟案件占提起公益訴訟案件總數(shù)88.82%的辦案實(shí)際相符。

試點(diǎn)期間刑附民公益訴訟案件較少的原因有：一是試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟格局使然。刑附民公益訴訟需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部打擊刑事犯罪同維護(hù)公共利益職能的定位與安排，屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能調(diào)整的范疇，在需要彰顯公益訴訟制度成效的試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對此持謙抑謹(jǐn)慎態(tài)度是題中之義。二是試點(diǎn)期間刑附民公益訴訟相關(guān)法律政策缺失。刑附民公益訴訟制度一系列具體問題在試點(diǎn)期間不甚明確。刑附民公益訴訟案件的本質(zhì)是刑事附帶民事訴訟還是公益性的民事訴訟？刑附民公益訴訟案件究竟是否適用訴前程序？等等。三是對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能缺乏深入認(rèn)識。試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在辦理刑附民公益訴訟案件時(shí)，缺乏明確的對象和可操作的實(shí)現(xiàn)路徑，這也是導(dǎo)致試點(diǎn)期間辦案量較少的原因。

（二）公益訴訟工作全面推開后案件辦理情況

2017年6月，《行政訴訟法》第25條、《民事訴訟法》第55條增加規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟的范圍和訴前程序，意味著公益訴訟工作在全國范圍內(nèi)鋪開。2018年3月2日，“兩高”出臺《關(guān)于最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高公益訴訟解釋》），該解釋第20條規(guī)定了刑附民公益訴訟這一新的公益訴訟案件類型，由此，檢察機(jī)關(guān)開始探索實(shí)施刑事附帶民事公益訴訟。截止2018年10月，除去13個(gè)公益訴訟工作試點(diǎn)省份，遼寧、西藏提起的首例公益訴訟案件為刑附民公益訴訟案件，占19個(gè)非試點(diǎn)省份的15.5%，同時(shí)據(jù)截止2018年10月1日的統(tǒng)計(jì)，全國各省、市、自治區(qū)都已辦理首例刑事附帶民事公益訴訟案件。再以甘肅省為例，2017年6月民事訴訟法修改后全省共提起刑附民公益訴訟案件3件，占當(dāng)年全省提起公益訴訟案件總數(shù)的10%，2018年1月至10月，特別是《兩高公益訴訟解釋》出臺后，全省共提起刑附民公益訴訟案件36件，占同期全省提起公益訴訟案件總數(shù)的56%，刑附民公益訴訟案件占全省公益訴訟案件總數(shù)的比例由2017年的10%上升至2018年的56%。兩大訴訟法修改后，刑附民公益訴訟案件數(shù)量和比例的快速上升，反映出檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作發(fā)生深刻變化：

一是公益訴訟辦案格局發(fā)生變化。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度立法后，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在行政公益訴訟中的體現(xiàn)逐漸由提起訴訟向訴前程序轉(zhuǎn)變，行政公益訴訟“一家獨(dú)大”的辦案格局開始發(fā)生變化。相反，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，將《刑事訴訟法》第99條第2 款［3］中規(guī)定的“國家財(cái)產(chǎn)”擴(kuò)大解釋為“國家、社會(huì)公共利益”，并據(jù)此將民事公益訴訟納入刑事附帶民事訴訟的呼聲不斷涌現(xiàn)，由此催生出《兩高公益訴訟解釋》明確將刑事附帶民事公益訴訟納入公益訴訟案件類型。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中輔助與補(bǔ)充性地位因其刑事檢察角色濃重，借助刑事附帶民事公益訴訟而得到了某種程度的“矯正”。

二是節(jié)約司法成本、提高辦案效率。刑附民公益訴訟案件較之民事公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)取證難度較低，因而多數(shù)檢察機(jī)關(guān)將刑事訴訟與環(huán)境民事公益訴訟合二為一，只提起刑事附帶民事公益訴訟，節(jié)省訴訟時(shí)間與訴訟資源，有利于提高訴訟效率。

三是借用刑事偵查手段收集和固定證據(jù)確定侵權(quán)責(zé)任與因果關(guān)系，成為檢察機(jī)關(guān)辦理刑事附帶民事公益訴訟的變通做法和必然選擇。

四是根據(jù)《刑事訴訟法》第102條規(guī)定，附帶的民事訴訟應(yīng)同刑事案件一并審理，即由審理刑事案件的法院審理。而承擔(dān)大量一審公訴刑事案件的基層檢察機(jī)關(guān)必然會(huì)發(fā)揮基層刑事檢察辦案優(yōu)勢，將辦理刑事附帶民事公益訴訟案件作為開展公益訴訟工作的重要抓手。

二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟存在的主要問題

（一）刑事附帶民事訴訟與刑事附帶民事公益訴訟在法律適用上存在沖突

刑事附帶民事訴訟的案件范圍是國家、集體財(cái)產(chǎn)，而刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍是社會(huì)公共利益，這兩者在法律適用上的沖突，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中針對國家和集體財(cái)產(chǎn)受損案件的辦理就因無明確的法律依據(jù)而遇到障礙，即依據(jù)目前的法律規(guī)定，單純破壞國家資源但未損害社會(huì)公共利益的案件被排除在刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍之外。

（二）刑事證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和民事證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的刑事部分和民事部分相互銜接問題

在刑事附帶民事公益訴訟案件辦理中，民事案件和刑事案件因證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，收集證據(jù)的方向存在差異、側(cè)重點(diǎn)也不同，許多刑事案件收集的證據(jù)不能完全滿足附帶民事公益訴訟案件的證據(jù)要求，往往需要公益訴訟辦案部門再次自行收集有關(guān)侵權(quán)事實(shí)、量化的損害結(jié)果及生態(tài)修復(fù)等相關(guān)證據(jù)，而損害社會(huì)公共利益的證據(jù)又往往存在專業(yè)性強(qiáng)、鑒定難、取證難的特點(diǎn)，給附帶民事公益訴訟案件進(jìn)行立案審查的初步證據(jù)、提起訴訟的事實(shí)證據(jù)固定等工作帶來重重困難。

（三）刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查取證難

1.在辦案實(shí)踐中，因《兩高公益訴訟解釋》對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定比較簡單，缺乏剛性的保障手段和有效的操作規(guī)范，調(diào)查取證能力與一般原告并無多少差異。

2.一些行政機(jī)關(guān)對公益訴訟工作還不是很理解，擔(dān)心因?yàn)楣嬖V訟被追責(zé)、會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，對民事公益訴訟口頭上支持，實(shí)際上排斥；在調(diào)查取證過程中，被調(diào)查人或被調(diào)查單位的不配合，也給調(diào)查取證帶來困難。

（四）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)作渠道不暢通

從目前工作現(xiàn)狀來看，我省辦理的刑事附帶民事公益訴訟案件絕大多數(shù)是由偵查監(jiān)督和公訴部門在辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域刑事犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)可能存在損害社會(huì)公共利益的線索而移送本院民事行政檢察部門或公益訴訟辦案組織審查。但在具體實(shí)踐中，有些地方的檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督和公訴部門對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體規(guī)定認(rèn)識仍不到位，導(dǎo)致面對刑事案件中可能存在損害社會(huì)公共利益的民事公益訴訟案件線索沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)亦沒有及時(shí)移送，導(dǎo)致民事行政部門或公益訴訟辦案組織無案可辦。

（五）檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)部門之間存在協(xié)作制約

如前所述，刑事附帶民事公益訴訟案件線索主要來自于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的相互移送，導(dǎo)致線索來源和受案范圍過窄。我省辦理的刑事附帶民事公益訴訟案件均是在檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件時(shí)發(fā)現(xiàn)的案件線索，沒有一件案件是通過其他行政機(jī)關(guān)如環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督部門等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送案件線索而來，這與已經(jīng)建立的“兩法”（即行政執(zhí)法與刑事司法）銜接平臺信息不夠全面、更新慢、精準(zhǔn)度不夠有關(guān)。

（六）檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)仍存在困難

理論界和司法實(shí)踐中對刑事附帶民事公益訴訟案件是否需要進(jìn)行訴前公告仍存在不同認(rèn)識。《兩高公益訴訟解釋》規(guī)定了民事公益訴訟的訴前公告程序，但對刑事附帶民事公益訴訟案件是否需要進(jìn)行訴前公告沒有做明確的規(guī)定。目前，理論界和司法實(shí)踐中，存在兩種不同的觀點(diǎn)。理論界的不同認(rèn)識，導(dǎo)致司法實(shí)踐中法院與檢察院對此仍存在認(rèn)識不一致的問題。如我省辦理的某地非法占用農(nóng)用地刑事附帶民事公益訴訟案，因檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前未進(jìn)行公告，受訴法院要求提起訴訟的檢察院必須進(jìn)行訴前公告，否則對該案不予受理。

（七）附帶民事公益訴訟部分的訴訟請求難以執(zhí)行

在破壞環(huán)境資源類附帶民事公益訴訟案件中，民事責(zé)任方式往往以承擔(dān)民事賠償責(zé)任和承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任兩種為主。首先，在民事賠償方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)費(fèi)用往往數(shù)額較大，如我省辦理的失火焚毀林地案件，被告人大多數(shù)是農(nóng)民，因在墳地?zé)埵Щ鹪斐纱笃r(nóng)田防護(hù)林被焚毀，經(jīng)鑒定評估得出的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用達(dá)到十幾萬、幾十萬，對于本不富裕的普通農(nóng)民來說，對此費(fèi)用往往難以承擔(dān)，極易產(chǎn)生“因案返貧”的現(xiàn)象。其次，在生態(tài)修復(fù)方面，因缺乏有效的強(qiáng)制執(zhí)行和監(jiān)管驗(yàn)收措施，使得裁判文書難以真正落實(shí)。在我省辦理的大部分濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案件中，法院往往判決被告在一定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)種指定林木，但是對補(bǔ)種林木的實(shí)際情況卻沒有后續(xù)監(jiān)督，在履行期限到期后，沒有專門的驗(yàn)收機(jī)制，難以保證被告按時(shí)按質(zhì)按量完成生態(tài)修復(fù)。

目前，公益訴訟中的公益賠償金究竟歸屬于哪個(gè)部門，怎么管理、怎么使用等仍是問題，做法不統(tǒng)一，導(dǎo)致執(zhí)行到位的賠償款無人接收、無人保管、無處落實(shí)。

三、《兩高公益訴訟司法解釋》框架下的問題解決路徑

（一）完善刑事附帶民事訴訟和刑事附帶民事公益訴訟之間的銜接機(jī)制

如前所述，目前兩者在法律適用的范圍、訴訟請求和法律依據(jù)等方面均存在不一致，在此前提下，應(yīng)盡快完善刑事附帶民事公益訴訟程序性和實(shí)體性的相關(guān)規(guī)定，能夠充分利用在刑事案件中已經(jīng)取得的證據(jù)，充分運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)取得的民事方面的證據(jù)，提高民事公益訴訟案件線索的轉(zhuǎn)化率和勝訴率。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查監(jiān)督、公訴和民事檢察部門或公益訴訟辦案組織聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)資源共享、信息溝通協(xié)作，充分利用公益訴訟舉報(bào)電話，建立健全偵查監(jiān)督、公訴、公益訴訟部門之間的信息共享、證據(jù)共享、線索移送、協(xié)同配合為主要內(nèi)容的銜接制度。針對目前基層檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量少、成案率低的問題，可以探索刑事附帶民事公益訴訟案件線索由縣（區(qū)）院民事檢察部門或公益訴訟辦案組織上報(bào)市級院公益訴訟辦案部門，由市級院公益訴訟辦案部門在本轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理、集中協(xié)調(diào)，并指定縣（區(qū)）院民事檢察部門或公益訴訟辦案組織審查辦理。

（三）進(jìn)一步打破信息壁壘

完善“兩法” 銜接平臺，通過機(jī)制化、平臺化方式解決公益訴訟案件來源問題。依托“兩法”銜接平臺，建立刑事附帶民事公益訴訟的信息共享平臺，共享生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的違法犯罪案件線索，以及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和食品藥品監(jiān)督管理等各方面的數(shù)據(jù)信息，通過搭建大數(shù)據(jù)平臺打通與行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)壁壘。

（四）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟案件中調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用

1.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合。民事檢察部門或公益訴訟辦案組織對移送的案件線索必要時(shí)可與偵查監(jiān)督、公訴部門開展聯(lián)合調(diào)查，探索對民事?lián)p害結(jié)果應(yīng)當(dāng)在公訴環(huán)節(jié)要求偵查機(jī)關(guān)提供鑒定、評估結(jié)論，缺少相關(guān)證據(jù)材料的應(yīng)當(dāng)由公訴部門退查的方式進(jìn)行調(diào)查取證。

2.對重大環(huán)境違法、食品藥品安全領(lǐng)域侵害不特定多數(shù)消費(fèi)者權(quán)益的案件，探索建立檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的協(xié)同調(diào)查取證機(jī)制，利用三個(gè)機(jī)關(guān)在公益訴訟案件不同階段的不同特點(diǎn)進(jìn)行分別調(diào)查取證。

3.依據(jù)《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規(guī)定，在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)不得采用限制人身自由的強(qiáng)制性措施。應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件調(diào)查取證必要的強(qiáng)制權(quán)，即可以探索采用查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施來充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。

（五）強(qiáng)化刑事附帶民事公益訴訟案件的出庭和判決執(zhí)行工作

1.在檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟案件的庭審中，檢察人員同時(shí)履行指控刑事被告人犯罪和民事侵權(quán)的責(zé)任，即此類案件的出庭檢察人員應(yīng)具有公訴人和公益訴訟起訴人的雙重身份。筆者認(rèn)為，對于提起訴訟的刑事附帶民事公益訴訟案件，可以由市級院統(tǒng)一調(diào)配，確定由公訴部門辦案人員和民事檢察部門或公益訴訟辦案人員共同組成辦案組織。這種辦案模式不但能夠充分整合檢察機(jī)關(guān)的檢察資源，緩解公訴部門的辦案壓力，也可以利用公訴部門的辦案經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)民事行政檢察部門在庭審中控辯能力不足的問題，確保刑事附帶民事公益訴訟案件起訴的準(zhǔn)確性和有效性。

2.建立公益賠償基金，由國家統(tǒng)一管理。無論是檢察機(jī)關(guān)還是社會(huì)組織，通過提起公益訴訟獲得的賠償款，都應(yīng)該統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，提高資金使用效率。目前，已有部分省市成立了由財(cái)政部門、環(huán)保部門、人民法院、檢察機(jī)關(guān)共同設(shè)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償專項(xiàng)資金賬戶。筆者建議，兩高應(yīng)該積極推動(dòng)建立環(huán)境公益司法保護(hù)專項(xiàng)基金來解決此問題，協(xié)調(diào)人民法院、財(cái)政部門、環(huán)保部門等相關(guān)部門建立專門的公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)資金賬戶，由環(huán)保部門自行或向?qū)ｉT的社會(huì)組織、市場主體購買生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)，確保賠償款能夠真正運(yùn)用到環(huán)境資源修復(fù)中去。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也可以在訴前申請使用專項(xiàng)基金進(jìn)行相關(guān)鑒定與評估，待法院判決后由敗訴方支付有關(guān)費(fèi)用。

（六）是否進(jìn)行訴前公告的問題

筆者認(rèn)為，兩高應(yīng)通過適當(dāng)方式明確規(guī)定刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)直接隨刑事案件一并起訴，無需履行訴前公告程序，以避免在案件審查中因?yàn)槭欠衤男性V前公告程序而引發(fā)爭議。因?yàn)槲覈袷略V訟法規(guī)定，提起民事公益訴訟的原告主體還包括法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟具有兜底保障性質(zhì)。因此，為了保障其他適格主體的公益訴權(quán)，兩高司法解釋才規(guī)定了民事公益訴訟的訴前公告程序，即在沒有其他適格主體提起訴訟的前提下，人民檢察院才可以提起訴訟。但在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)作為國家公訴人對被告人涉嫌的犯罪行為已經(jīng)提起公訴，由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人一并提起附帶民事訴訟亦符合刑事訴訟法、民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

注釋：

［1］最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第71頁。

［2］試點(diǎn)后期，盡管審批權(quán)下放至各省級院，但刑附民公益訴訟案件仍然僅有一件，也反映出各省對辦理刑附民公益訴訟案件的謹(jǐn)慎態(tài)度。

［3］“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！?/p>