檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)初探

● 郭宗才 /文

對于檢察機(jī)關(guān)權(quán)能的分類，有多種學(xué)說，第一種，一元法，將檢察權(quán)等同于法律監(jiān)督。該學(xué)說在檢察系統(tǒng)是主流觀點。第二種，二分法。檢察權(quán)分為制約性檢察權(quán)和監(jiān)督性檢察權(quán)。該學(xué)說認(rèn)為，制約性檢察權(quán)包括公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)，監(jiān)督性檢察權(quán)包括偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和民事審判、行政訴訟監(jiān)督權(quán)，公訴權(quán)是一系列權(quán)力的復(fù)合體，兼具制約性和監(jiān)督性。這兩種學(xué)說都有一定的合理性，但尚有不足。主要是遺漏了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利救濟(jì)功能。檢察機(jī)關(guān)客觀上存在對當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的職能。而且，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能與權(quán)利救濟(jì)權(quán)能還存在沖突。本文對此加以研究，期望對檢察權(quán)能有更理性更清晰的認(rèn)識，從而促進(jìn)檢察事業(yè)的發(fā)展。

一、檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)有權(quán)能

梳理檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的法定職權(quán)，按照性質(zhì)分類，可以分為四類，即訴權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)、以及救濟(jì)權(quán)。

（一）訴權(quán)

檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)包括刑事公訴權(quán)、民事公益訴訟權(quán)、行政公益訴訟權(quán)、二審抗訴權(quán)、民事行政公益訴訟案件的申請執(zhí)行權(quán)。

訴訟是糾紛解決機(jī)制。兩造當(dāng)事人發(fā)生糾紛，請求法院居中裁判。刑事訴訟是官告民，解決檢察機(jī)關(guān)與被告人之間的紛爭；兩造當(dāng)事人分別為檢察機(jī)關(guān)與被告人；檢察機(jī)關(guān)代表國家指控被告人的行為構(gòu)成犯罪，要追究被告人刑事責(zé)任；被告人辯護(hù)自己的罪責(zé)。行政訴訟是民告官，解決行政相對人（包括利害關(guān)系人）與行政機(jī)關(guān)之間的紛爭；兩造當(dāng)事人分別為被告行政機(jī)關(guān)和原告行政相對人。民事訴訟是民告民，解決民事主體之間的紛爭；兩造當(dāng)事人為平等的民事主體。訴權(quán)是兩造當(dāng)事人享有的當(dāng)然的訴訟權(quán)利。公益訴訟突破了民事訴訟中“民告民”、行政訴訟中“民告官”的一般情形，增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)可以作為主體提起訴訟。提起訴訟、參與法庭審理、上訴等都是在二審終審制背景下訴權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵。

檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟。分別享有刑事公訴權(quán)、民事公益訴訟權(quán)、行政公益訴訟權(quán)。檢察機(jī)關(guān)不服一審裁判（包括刑事裁判、民事行政公益訴訟裁判），認(rèn)為該裁判確有錯誤，均有抗訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的二審抗訴權(quán)與普通訴權(quán)主體的上訴權(quán)在本質(zhì)上是一樣的，都是訴權(quán)行使的當(dāng)然。在二審終身制背景下，兩造當(dāng)事人中的任何一方不服尚未生效的一審裁判均可上訴（抗訴）到上一級法院，去追求心中的公正。

訴權(quán)不僅包括提起訴訟、上訴（抗訴）的權(quán)利，還包括申請執(zhí)行權(quán)。在刑事訴訟中，對被告人的刑罰執(zhí)行，由法院直接執(zhí)行或者交付有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。民事公益訴訟和行政公益訴訟中，如果檢察機(jī)關(guān)勝訴了，裁判內(nèi)容可供執(zhí)行，而被告拒絕執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的一般規(guī)定，就像一般的勝訴當(dāng)事人一樣申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）準(zhǔn)司法權(quán)

檢察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法權(quán)指的是審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)。

司法權(quán)具有被動性、居中裁判性、終局性等特性。審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)基本具有司法權(quán)的這些特性。就被動性而言，審查批準(zhǔn)逮捕是因偵查機(jī)關(guān)提請逮捕而啟動。就居中裁判性而言，偵查機(jī)關(guān)提請逮捕提交了提請批準(zhǔn)逮捕書和案卷材料，檢察機(jī)關(guān)可以書面審查案卷證據(jù)材料，并開展必要的核實；同時，檢察機(jī)關(guān)還訊問犯罪嫌疑人，聽取犯罪嫌疑人的自我辯護(hù)意見和辯護(hù)律師的意見。檢察機(jī)關(guān)充分考慮偵查機(jī)關(guān)的意見和犯罪嫌疑人一方的意見后，作出是否批準(zhǔn)逮捕的決定。檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕中的居中決斷頗具法官的特性。就終局性而言，按照《刑事訴訟法》第81條的規(guī)定，逮捕的基本條件是有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人有犯罪事實。也就是說，必須認(rèn)定被提請逮捕的對象已經(jīng)構(gòu)成犯罪，至少有一項犯罪。如果最終法院判決被告人無罪，說明檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)逮捕決定錯誤。按照《國家賠償法》需要賠償，除非有免賠事由。檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕雖然在形式上沒有直接說犯罪嫌疑人已經(jīng)構(gòu)成犯罪，說的是涉嫌犯罪，因為《刑事訴訟法》第12條明確將定罪權(quán)限定在法院，但實質(zhì)上已經(jīng)認(rèn)定犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪。

審查批準(zhǔn)逮捕已經(jīng)具有司法權(quán)的一般特性，但它還不是完整意義上的司法權(quán)。首先，犯罪認(rèn)定沒有在明面上體現(xiàn)出來，在明面上只能說涉嫌構(gòu)成犯罪。其次，審查批準(zhǔn)逮捕只是預(yù)判犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪，最終還需要法院審判來確認(rèn)。最后，審查批準(zhǔn)逮捕僅僅是一個階段性夠罪判斷，不涉及刑事責(zé)任，刑事責(zé)任還需要法院來判定。所以說，檢察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)只能是準(zhǔn)司法權(quán)。

（三）法律監(jiān)督權(quán)

檢察機(jī)關(guān)是《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)。法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)最本源的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)包括有限的偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和對特定事項的監(jiān)督權(quán)。訴訟監(jiān)督權(quán)又包含刑事訴訟監(jiān)督權(quán)和民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)是指對14種特定罪名的偵查權(quán)、以及機(jī)動偵查權(quán)、補充偵查權(quán)。這些偵查權(quán)行使的范圍、條件都有嚴(yán)格的法律限制。

檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督權(quán)是指對刑事訴訟活動中的立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動監(jiān)督權(quán)、審判活動監(jiān)督權(quán)、裁判結(jié)果監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行活動監(jiān)督權(quán)、死刑復(fù)核監(jiān)督權(quán)、羈押必要性審查權(quán)、看守所執(zhí)法活動監(jiān)督權(quán)、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)的民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)是指民事行政訴訟中的審判活動監(jiān)督權(quán)、裁判結(jié)果監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行活動監(jiān)督權(quán)。

對特定事項的監(jiān)督權(quán)指的是：一是對法院賠償委員會決定的監(jiān)督權(quán)，源于《國家賠償法》第30條第3款的規(guī)定；二是對警察執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，源于《治安管理處罰法》第114條第2款的規(guī)定；三是對安置教育的監(jiān)督權(quán)，源于《反恐怖主義法》第30條第3款的規(guī)定；四是對導(dǎo)致公益受損的瀆職機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，源于《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定。

（四）救濟(jì)權(quán)

檢察機(jī)關(guān)雖然在性質(zhì)上是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是也承擔(dān)著一定的對當(dāng)事人救濟(jì)的法定職責(zé)。當(dāng)然，這也是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。主要體現(xiàn)在對當(dāng)事人在訴訟中權(quán)利受損的救濟(jì)。

一是對因偵查違法而權(quán)利受損的救濟(jì)，源于《刑事訴訟法》第117條的規(guī)定；二是對因判決裁定而權(quán)利受損的救濟(jì)。這是實踐中最多，也是最重要的內(nèi)容，源于《刑事訴訟法》第252條和《民事訴訟法》第209條第1款的規(guī)定；三是對因?qū)徟羞`法、執(zhí)行違法而權(quán)利受損的救濟(jì)。源于《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的有關(guān)規(guī)定。

二、監(jiān)督權(quán)能與救濟(jì)權(quán)能的沖突

檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)在理論上和實務(wù)中都沒有實質(zhì)性沖突，不管是一元論，還是二元論，包括筆者的四元論都如此。但是檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)權(quán)能鮮有人提及。檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)權(quán)能不僅有，而且還與監(jiān)督權(quán)能存在一定的沖突。

（一）理論上的沖突

法律監(jiān)督權(quán)能最核心的要義在于法律監(jiān)督的主動性。積極主動地開展監(jiān)督，這是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)追求的是正義。不主動去追求，哪來的正義。檢察機(jī)關(guān)與法院不一樣。法院行使的是審判權(quán)，世界公認(rèn)的司法權(quán)。法院只需坐正位置，居中公平地裁判即可。法院的審判權(quán)是被動的。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)也必須是主動的。無論是訴訟內(nèi)的監(jiān)督，還是訴訟外的監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)是積極主動地開展。檢察機(jī)關(guān)只有積極主動開展法律監(jiān)督，才能有效遏制刑訊逼供、非法偵查等訴訟違法行為，才能有效地保護(hù)國家利益和社會公共利益。

但是，檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)權(quán)能卻是被動的，也必須是被動的。當(dāng)事人是否權(quán)利受損，是否需要救濟(jì)，是否需要檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)，這些都是當(dāng)事人才能決定的。當(dāng)事人是否權(quán)利受損，需要當(dāng)事人自己的主觀判斷，當(dāng)事人可以認(rèn)為自己的權(quán)利受損，也可以認(rèn)為自己的權(quán)利沒有受到影響。當(dāng)事人認(rèn)為自己權(quán)利受損，可以自主地決定是否尋求救濟(jì)，也可以放棄申請救濟(jì)，自主地處分自己的權(quán)利。即使當(dāng)事人尋求救濟(jì)，也可以自主地決定向檢察機(jī)關(guān)還是其他部門申訴。自由是人類最崇高、最偉大的追求，意思自治也是最基本的訴訟原則。當(dāng)事人自由地決定是否行使權(quán)利、自由地處分自己的權(quán)利，這是最基本的自由。鑒于此，檢察機(jī)關(guān)要救濟(jì)當(dāng)事人受損的權(quán)利，只能是被動的。只能等待當(dāng)事人的申請，只有當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出權(quán)利救濟(jì)的申請以后，檢察機(jī)關(guān)才能啟動相應(yīng)的程序。

由于檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)權(quán)能以前沒有得到充分的重視，絕大多數(shù)人都將檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)權(quán)能并入了法律監(jiān)督之中，嚴(yán)重忽視了當(dāng)事人的主體地位。一般都認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督，追求的是正義，自然就維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)了當(dāng)事人的利益。其實，忽視當(dāng)事人，就是最大地?fù)p害當(dāng)事人的權(quán)利，損害了當(dāng)事人的處分權(quán)，妨礙了當(dāng)事人的意思自由。

（二）法律理解上的沖突

這主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對判決裁定的監(jiān)督與當(dāng)事人不服生效判決裁定而申請救濟(jì)方面。在刑事訴訟的審判監(jiān)督程序中，按照《刑事訴訟法》第254條第3款規(guī)定，只要檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)法院的判決裁定確有錯誤，即可啟用監(jiān)督手段。而在該法第252條中規(guī)定了當(dāng)事人不服法院判決裁定可以向檢察機(jī)關(guān)提出申訴。那么這兩條之間是什么關(guān)系。如果當(dāng)事人不主動申訴，檢察機(jī)關(guān)是否可以主動進(jìn)行監(jiān)督，按照第254條的規(guī)定，好像可以。但是，需要進(jìn)一步分析。當(dāng)事人不主動申訴，包括幾種情形，在當(dāng)事人是罪犯的情況下，一是處罰過重了，比如，應(yīng)當(dāng)判3年徒刑的，結(jié)果判了4年，但是當(dāng)事人覺得自己罪孽深重，愿意多服刑，放棄了權(quán)利，放棄了申訴，這種情況下，檢察機(jī)關(guān)可以主動開展法律監(jiān)督嗎？二是處罰過輕，比如，應(yīng)當(dāng)判4年的，結(jié)果只判了3年，當(dāng)事人不申訴，檢察機(jī)關(guān)可以主動開展法律監(jiān)督嗎？在當(dāng)事人是被害人的情況下，無論判刑的輕與重、對與錯，當(dāng)事人都可以放棄申訴。

在民事訴訟的審判監(jiān)督程序中，按照《民事訴訟法》第208條規(guī)定規(guī)定，只要檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生效的判決裁定符合法定情形，即可啟用監(jiān)督手段。該法第209條規(guī)定了當(dāng)事人申請監(jiān)督的條件以及檢察機(jī)關(guān)對當(dāng)事人申請監(jiān)督的處置。也就是說，檢察機(jī)關(guān)可以因發(fā)現(xiàn)判決裁定符合法定情形而監(jiān)督，也可以因為當(dāng)事人申請監(jiān)督而監(jiān)督。那么，檢察機(jī)關(guān)因發(fā)現(xiàn)而監(jiān)督與因當(dāng)事人申請而監(jiān)督之間是什么關(guān)系？如何發(fā)現(xiàn)？如何才算發(fā)現(xiàn)？發(fā)現(xiàn)包不包括依當(dāng)事人申請？如果沒有當(dāng)事人的申請可不可以因發(fā)現(xiàn)而監(jiān)督？這在民事訴訟領(lǐng)域尤其重要。因為，民事訴訟領(lǐng)域涉及的都是當(dāng)事人的私權(quán)。自由處分自己的權(quán)利，這是當(dāng)事人的自由，當(dāng)然損害國家利益和社會公共利益的除外。對第208條與第209條關(guān)系的理解是存在分歧的。檢察系統(tǒng)的主流觀點認(rèn)為，兩條是并存的。檢察機(jī)關(guān)既可以因發(fā)現(xiàn)而監(jiān)督，也可以因申請而監(jiān)督，兩者之間沒有順位。其實，主流觀點并不等于合理的觀點，有待推敲。

在行政訴訟的審判監(jiān)督程序中，《行政訴訟法》只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)法定情形可以啟用監(jiān)督手段，即抗訴或者檢察建議。沒有直接規(guī)定當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。但是，該法第101條規(guī)定的精神，檢察機(jī)關(guān)對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。也就是說，民事訴訟中存在的因發(fā)現(xiàn)還是因申請的問題在行政訴訟同樣存在。

（三）實踐中的沖突

為了適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的需求，在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（2012年版）中設(shè)立專章，即第14章專門規(guī)定刑事訴訟法律監(jiān)督，涵蓋刑事訴訟法律監(jiān)督所有領(lǐng)域。此外，還有專門的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》。相比較而言，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定最為詳實，包括了總則、管轄、回避、受理、審查等12章內(nèi)容?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》與《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》類似?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》明確，民事訴訟監(jiān)督案件來源包括：當(dāng)事人向人民檢察院申請監(jiān)督，當(dāng)事人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報，人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。當(dāng)事人向人民檢察院申請監(jiān)督的范圍包括：符合《民事訴訟法》第209條第1款規(guī)定的，認(rèn)為民事審判程序中審判人員存在違法行為的，認(rèn)為民事執(zhí)行活動存在違法情形的。同時還明確，人民檢察院依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督僅適用三種情形：損害國家利益或者社會公共利益的，審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的，依照有關(guān)規(guī)定需要跟進(jìn)監(jiān)督的。然而，在實踐中，存在大量的突破《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定的依職權(quán)監(jiān)督的范圍，比如，以可能虛假訴訟為由受理案件，以可能損害兩益為由受理案件，隨意解釋國家利益和社會公共利益，將違法行為，甚至違反訴訟法的行為解釋為損害兩益。近年來，以可能虛假訴訟為由受理案件尤其嚴(yán)重。明明當(dāng)事人可以通過執(zhí)行異議、案外人異議等法定救濟(jì)途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的，直接依職權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。明明應(yīng)當(dāng)先尋求法院司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)直接依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督了。明明應(yīng)當(dāng)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查的虛假訴訟行為，檢察機(jī)關(guān)直接開展調(diào)查了，有的甚至還變相使用了類似偵查、類似留置的手段。甚至還存在這樣的現(xiàn)象，當(dāng)事人都沒有向檢察機(jī)關(guān)提出申請監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)僅憑一些可能涉嫌虛假訴訟的線索就直接開展監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)大力開展虛假訴訟調(diào)查還得到了最高人民檢察院的肯定。

最高人民檢察院有關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)定還是相當(dāng)理性的，尤其是《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》。充分尊重了當(dāng)事人的意思自由，尊重當(dāng)事人自由處分自己的權(quán)利。然而，實踐中存在的大量突破對依職權(quán)監(jiān)督的限制，不尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，實則嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)事人的權(quán)利，違反了法律規(guī)定。

三、監(jiān)督權(quán)能與救濟(jì)權(quán)能的平衡

（一）不能有法律監(jiān)督萬能的思想

近些年來，檢察機(jī)關(guān)積極拓展檢察領(lǐng)域的勢頭非常強(qiáng)勁。例如，前些年就開展的行政檢察工作，專門針對行政行為開展法律監(jiān)督，有的省檢察院還設(shè)立行政檢察處，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、開展該項工作。又例如，在公益訴訟試點以前就探索開展的公益訴訟工作。反貪轉(zhuǎn)隸以后，公益訴訟也得到了立法的確認(rèn)，公益訴訟工作高速推進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)對外宣傳，有事可找檢察院，因為檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督萬能化的思想在相當(dāng)一部分檢察干警中存在，也在相當(dāng)一部分老百姓頭腦中存在。他們的意識中存在檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是有憲法依據(jù)的，也是唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為了法制的統(tǒng)一，能夠也應(yīng)當(dāng)監(jiān)督一切違法行為、違法現(xiàn)象，這是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)。反貪轉(zhuǎn)隸以前，這種思想強(qiáng)烈，反貪轉(zhuǎn)隸以后，有所遺憾，對人不能直接監(jiān)督了，對事監(jiān)督萬能的思想?yún)s更加強(qiáng)烈。

其實，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有錯，確實有憲法依據(jù)。但是，在我國的法律體系案中，檢察機(jī)關(guān)不是唯一具有法律監(jiān)督職能的。按照現(xiàn)代法理學(xué)的通說，法的實踐包括五大方面，即立法、守法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督。法律監(jiān)督主體具有廣泛性和多元性。分為兩大法律監(jiān)督體系，國家法律監(jiān)督體系和社會法律監(jiān)督體系。國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。社會監(jiān)督，即非國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，指由各政黨、各社會組織和公民依照憲法和有關(guān)法律對各種法律活動的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。新設(shè)立的國家監(jiān)察委員會就是為了進(jìn)一步加強(qiáng)國家的法律監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會的法律監(jiān)督實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，使公權(quán)力始終置于人民監(jiān)督之下，保障公權(quán)力不被濫用。可見，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督僅是國家法律監(jiān)督體系中的一部分，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督涉及的面應(yīng)當(dāng)是有限的，也必須是有限的，不是萬能的。因為檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督必須在法律授權(quán)的范圍開展，法無授權(quán)不可為，這是現(xiàn)代法治社會對公權(quán)力機(jī)關(guān)的一個最基本的要求。為此，檢察人員絕對不能有檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督就是萬能的這類思想，所有的工作必須與法有據(jù)，對外的宣傳應(yīng)當(dāng)以法律的規(guī)定為基礎(chǔ)，不能使老百姓對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)面產(chǎn)生誤解。

（二）監(jiān)督權(quán)能獨有的部分應(yīng)積極行使職權(quán)

法律監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)之所以產(chǎn)生沖突，那是因為兩者有重合。梳理現(xiàn)有的法律監(jiān)督事項與權(quán)利救濟(jì)事項，我們發(fā)現(xiàn)，法律監(jiān)督事項包含了權(quán)利救濟(jì)事項。兩者之間存在包括與被包括的關(guān)系。法律監(jiān)督事項大于權(quán)利救濟(jì)事項。將權(quán)利救濟(jì)作為法律監(jiān)督的線索來源客觀上是有一定的道理的。

既然法律監(jiān)督事項大于權(quán)利救濟(jì)事項，我們就需要具體問題具體分析。可以分為兩部分來討論，等同于權(quán)利救濟(jì)事項的部分，大于權(quán)利救濟(jì)事項的部分，即法律監(jiān)督權(quán)能獨有的部分。

對于法律監(jiān)督權(quán)能獨有的部分，我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動行使職權(quán)，充分體現(xiàn)監(jiān)督的主動性。檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督首先必須給自身有一個定位，法律監(jiān)督首先是維護(hù)國家利益和社會公共利益。不站在維護(hù)“兩益”基礎(chǔ)上的監(jiān)督那站位就存在問題。法律監(jiān)督的首先任務(wù)就是維護(hù)“兩益”，方法就是監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)的公權(quán)行為行使的合法性。比如，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)積極主動行使法律監(jiān)督權(quán)，審查行政機(jī)關(guān)的行為是否合法，對于行政機(jī)關(guān)的違法行為啟用相應(yīng)的監(jiān)督手段，首先是運用檢察建議的形式督促行政機(jī)關(guān)糾正錯誤，如果行政機(jī)關(guān)拒不糾正錯誤，應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟。

（三）保護(hù)“兩益”優(yōu)先

對于法律監(jiān)督事項與權(quán)利救濟(jì)事項重合的部分，也需要進(jìn)一步分析。首先要保護(hù)“兩益”。保護(hù)“兩益”不僅在法律監(jiān)督事項中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮，在權(quán)利救濟(jì)事項中也必須考慮。當(dāng)個體利益與國家利益和社會公共利益發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)“兩益”至上，優(yōu)先保護(hù)“兩益”。個體的權(quán)利、自由在這時都應(yīng)當(dāng)讓位于“兩益”。這是人類社會要發(fā)展所必需的。具體而言，當(dāng)事人權(quán)利受損，同時“兩益”也受損，即使當(dāng)事人沒有提出權(quán)利救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動法律監(jiān)督程序，積極保護(hù)“兩益”。即使在民事訴訟中，法院判決、裁定或者調(diào)解書生效后，如果該判決、裁定或者調(diào)解書損害了“兩益”，當(dāng)事人沒有提出救濟(jì)，既沒有申請再審，也沒有申請法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動開展法律監(jiān)督，啟用監(jiān)督手段（檢察建議或者抗訴）。

（四）“兩益”以外，權(quán)利救濟(jì)優(yōu)先

對于法律監(jiān)督事項與權(quán)利救濟(jì)事項重合的部分，如果沒有損害“兩益”，應(yīng)當(dāng)首先考慮當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)問題，這時應(yīng)當(dāng)權(quán)利救濟(jì)優(yōu)先。在私權(quán)領(lǐng)域，當(dāng)事人有權(quán)利、有自由自主地處分自己的權(quán)利。如果當(dāng)事人不主動申請監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督就不應(yīng)當(dāng)主動介入。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請為前置條件，且當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督還必須符合其他法定條件，如法院救濟(jì)窮盡。

（五）確需監(jiān)督的，不能破壞當(dāng)事人認(rèn)可的平衡

對于法律監(jiān)督事項與權(quán)利救濟(jì)事項重合的部分，如果沒有損害“兩益”，當(dāng)事人也沒有申請監(jiān)督，原則上不能啟動監(jiān)督程序。但是，如果確有監(jiān)督的必要，還是可以對公權(quán)力行為開展監(jiān)督的。但是，這時的監(jiān)督必須有嚴(yán)格的限制，即不能破壞當(dāng)事人認(rèn)可的平衡。對于公權(quán)行為中違法事項，可以提出監(jiān)督意見，要求公權(quán)力機(jī)關(guān)不得再出現(xiàn)類似的錯誤，要積極引以為鑒。但是不能啟動再審程序，只能維持當(dāng)事人愿意維持的平衡。