關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制建設(shè)的探索與思考
——以重慶市為視角

周修友

（重慶市司法局 審計(jì)處，重慶 401147）

作為中國特色社會主義司法制度重要組成部分的司法鑒定，是解決訴訟涉及的專門性問題、幫助司法機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)的司法保障活動(dòng)。環(huán)境損害司法鑒定只是其中的一個(gè)門類，包含在全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）規(guī)定的法醫(yī)、物證、聲像資料、環(huán)境損害等“四大類”司法鑒定登記管理范圍之內(nèi)。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)保督察監(jiān)察和行政執(zhí)法等環(huán)保工作中，經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)審核登記、能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)委托人的委托，運(yùn)用環(huán)境科學(xué)的技術(shù)或者專門知識，采用監(jiān)測、檢測、現(xiàn)場勘察、實(shí)驗(yàn)?zāi)M或者綜合分析等技術(shù)方法，對自然資源資產(chǎn)利用、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等涉及的專門性問題進(jìn)行鑒別和判斷，出具客觀中立、科學(xué)公正的鑒定評估意見供委托單位采信使用，這種以生態(tài)環(huán)境社會化第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)名義提供鑒定評估服務(wù)的制度即為第三方生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制。

在貫徹“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)社會公平公正并重原則，通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境鑒定機(jī)制建設(shè)，在生態(tài)環(huán)保法律政策與復(fù)雜環(huán)保技術(shù)之間架起一座橋梁，有助于進(jìn)一步完備生態(tài)文明制度體系，能夠更進(jìn)一步促進(jìn)社會公平公正和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。

1 引入生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制的理由

1.1 中央在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革中提出了規(guī)范使用生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制的要求

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是一種切實(shí)有效的兜底措施。中央一直積極推行這種生態(tài)環(huán)境損害賠償制度：黨的十八屆三中全會提出生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；2015年，在吉林、重慶等7?。ㄊ校╅_展了改革試點(diǎn)工作；2016年，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第27次會議專題審議；2017年12月，中辦國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），要求從2018年1月1日起在全國普遍試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

但從過去試點(diǎn)工作的情況看，由于缺乏對損害責(zé)任認(rèn)定、賠償責(zé)任評估的標(biāo)準(zhǔn)與方法，以及存在環(huán)境訴訟規(guī)則、賠償資金管理等問題，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革始終受到困擾。所以，中辦國辦《方案》要求“規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估”，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)力量建設(shè)，組建符合條件的專業(yè)評估隊(duì)伍，盡快形成評估能力；研究制定鑒定評估管理制度和工作程序，保障獨(dú)立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并做好與司法程序的銜接；提供鑒定意見的鑒定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)要求和應(yīng)當(dāng)遵守司法行政機(jī)關(guān)等部門的相關(guān)規(guī)定規(guī)范。該《方案》把完善鑒定評估機(jī)制作為下一步生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

1.2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作中對生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制有強(qiáng)烈需求

中央非常重視自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作，先后出臺了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)規(guī)定（試行）》等，要求對自然資源資產(chǎn)管理建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。國家審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署11號令），也要求從2018年3月1日開始，對本單位及所屬單位的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。

1.2.1 工作準(zhǔn)備

從工作流程來看，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作，必須要先期進(jìn)行生態(tài)環(huán)境鑒定評估。這項(xiàng)工作前期之所以推進(jìn)不順利，就在于生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作沒有先行先試、早做準(zhǔn)備，結(jié)果拖了整個(gè)工作的后腿。正如全國人大代表花蓓所言：當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)制上還存在一些不足，難以滿足司法需求。

1.2.2 技術(shù)支持

“隔行如隔山”。由于受到生態(tài)環(huán)境專業(yè)的限制，相當(dāng)一部分審計(jì)人員難以在短期內(nèi)掌握生態(tài)環(huán)境鑒定評估的復(fù)雜技術(shù)，如何為審計(jì)工作提供技術(shù)支持成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)鍵問題，也是瓶頸問題。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制建設(shè)，為審計(jì)工作提供專業(yè)支持和體制機(jī)制保障迫在眉睫。

1.2.3 人員幫助

從節(jié)約審計(jì)資源的角度看，雖然國家審計(jì)署有600多人，全國各地特派辦2700多人，各省市、區(qū)縣還有比較強(qiáng)大的審計(jì)系統(tǒng)，但作為必須親歷親為的審計(jì)工作，面對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的艱巨重任，國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)都顯得力量不足，需要借助第三方生態(tài)環(huán)境鑒定評估力量，才能完成這一使命。

1.3 生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制在整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)中都具有不可替代的積極作用

1.3.1 頂層設(shè)計(jì)有考慮

2015年，源于國家生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，都要求“建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度”。加快建立完善包括決策制度、評價(jià)制度、管理制度、考核制度等在內(nèi)的生態(tài)文明體制體系，生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制建設(shè)是構(gòu)建其“四梁八柱”應(yīng)有之義。

1.3.2 法律制度有規(guī)定

《環(huán)保法》要求加強(qiáng)對大氣、水、土壤等環(huán)境保護(hù)，建立完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。要對縣級以上政府及相關(guān)部門實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，考核評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。特別是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)立即組織評估事件造成的環(huán)境影響和損失，并及時(shí)向社會公布鑒定評估結(jié)果。

1.3.3 社會治理有考量

從整體上評價(jià)考核一個(gè)地方的生態(tài)文明建設(shè)成效，需要一把更加綜合、更加公正的尺子來衡量，具有第三方性質(zhì)的社會機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展鑒定評估工作更顯得公平公正。推動(dòng)民間環(huán)保力量參與解決復(fù)雜環(huán)保問題，促進(jìn)公眾和政府良性互動(dòng)本身就是治理方式的重大進(jìn)步。探索生態(tài)環(huán)境社會治理路徑，生態(tài)環(huán)境鑒定評估這種技術(shù)治理模式，更能推動(dòng)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1.3.4 現(xiàn)實(shí)需求很迫切

幾乎所有的生態(tài)環(huán)境損害賠償、自然資源資產(chǎn)審計(jì)、環(huán)境公益訴訟等復(fù)雜環(huán)保工作，都必須要先行鑒定評估，鑒定評估意見是索賠、追責(zé)的前提和依據(jù)。現(xiàn)實(shí)的環(huán)保實(shí)踐迫切需要加快生態(tài)環(huán)境損害評估機(jī)制建設(shè)。

1.4 重慶已經(jīng)在環(huán)境損害司法鑒定活動(dòng)中創(chuàng)造了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2015年，司法部商最高人民法院、最高人民檢察院后，協(xié)同環(huán)保部將環(huán)境損害納入了司法鑒定管理之中，為開展生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作打下了基礎(chǔ)。

多年來，重慶市一直積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。早在2012年之前，就審核登記了8家涉及環(huán)保的司法鑒定機(jī)構(gòu)（列全國前三位），連年召開生態(tài)環(huán)境協(xié)作會議研究解決環(huán)境損害司法鑒定問題，并在2017年的司法部天津研討會上作過經(jīng)驗(yàn)交流。2018年，中央實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試行工作以來，重慶進(jìn)一步加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定工作，環(huán)境損害司法鑒定蓬勃開展，全年辦理了240多件業(yè)務(wù)，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。其原因在于：首先，加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)培育工作，既要求原有的8家機(jī)構(gòu)對照新的準(zhǔn)入條件進(jìn)行整改，加強(qiáng)了5家新申請機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入指導(dǎo)工作，積極培育鑒定評估力量。其次，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，有針對性地發(fā)放《重慶市環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊》，多渠道促進(jìn)辦案單位和鑒定評估機(jī)構(gòu)交流銜接。對萬州、主城兩個(gè)片區(qū) 20個(gè)區(qū)縣辦案單位進(jìn)行集中指導(dǎo)，為建科院、市國土勘測院等單位舉辦專題講座，還對市公安局進(jìn)行個(gè)案指導(dǎo)。第三、加強(qiáng)制度建設(shè)，建立了準(zhǔn)入評審專家?guī)?，起草《重慶市環(huán)境損害司法鑒定準(zhǔn)入紀(jì)要（初稿）》《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境損害司法鑒定工作實(shí)施意見（討論稿）》《重慶市生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估程序規(guī)則（試行）》，對環(huán)境損害收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了前期調(diào)研。第四，加強(qiáng)交流協(xié)作，2018年先后3次舉行聯(lián)席活動(dòng)，在北京、武漢長江經(jīng)濟(jì)帶司法鑒定協(xié)作會上提出重慶守住長江上游生態(tài)屏障的司法鑒定措施，積極參與和組織了法庭語音識別、電子數(shù)據(jù)、世界交通安全等大型交流活動(dòng)，《關(guān)于司法鑒定發(fā)揮作用情況的調(diào)研報(bào)告》被司法部《中國司法》雜志采用。

2 關(guān)于構(gòu)建 “第三方生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制”的設(shè)想

2.1 指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

2.1.1指導(dǎo)思想

為將宏偉而崇高的生態(tài)文明理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治來保證“實(shí)現(xiàn)”；而最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治需用生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制來“兌現(xiàn)”；生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制可以將生態(tài)環(huán)境的美好愿景“變現(xiàn)”。在“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”保障下的生態(tài)環(huán)境治理道路上，架通生態(tài)環(huán)保法律政策與復(fù)雜環(huán)境技術(shù)之間的橋梁，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的偉大理想。

2.1.2 工作目標(biāo)

根據(jù)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”思路，以構(gòu)建“生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制”為引領(lǐng)，按照“生態(tài)法治化→法治指標(biāo)化→指標(biāo)科學(xué)化→科學(xué)常態(tài)化”路徑，通過建立完善生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制，推動(dòng)形成“政府主導(dǎo)、精英引領(lǐng)、企業(yè)實(shí)施、全民參與”的環(huán)保工作大格局。

2.2 關(guān)于生態(tài)環(huán)境鑒定評估的委托單位

2.2.1 工作領(lǐng)域

根據(jù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)社會公平公正并重的原則，生態(tài)環(huán)境鑒定評估應(yīng)著力抓好以下幾個(gè)方面：一是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，適用于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理的離任審計(jì)；二是抓住 “改革熱點(diǎn)”，加速推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革；三是抓住“重點(diǎn)工作”，適時(shí)應(yīng)邀介入環(huán)保執(zhí)法、環(huán)保監(jiān)察和環(huán)保督察工作；四是抓住“社會熱點(diǎn)”，積極為生態(tài)環(huán)境公益訴訟提供法律技術(shù)支撐；五是抓住“重點(diǎn)領(lǐng)域”，引領(lǐng)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量指標(biāo)前行。

2.2.2 委托單位

關(guān)于生態(tài)環(huán)保鑒定評估的委托提起單位，可以明確為：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、環(huán)保部門，以及涉及環(huán)保的行政執(zhí)法部門、統(tǒng)計(jì)部門、信訪維穩(wěn)部門、調(diào)解組織、仲裁委等，都可以作為生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作的委托提起單位。生態(tài)環(huán)境鑒定評估意見可以用于環(huán)保督察、環(huán)保監(jiān)察、離任審計(jì)、訴訟、行政執(zhí)法、環(huán)保統(tǒng)計(jì)、磋商、仲裁、調(diào)解等生態(tài)環(huán)?；顒?dòng)。

2.3 關(guān)于生態(tài)環(huán)境鑒定評估事項(xiàng)

在生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)保督察監(jiān)察和行政執(zhí)法等環(huán)保工作中，自然資源資產(chǎn)利用、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等涉及的專門性問非常廣泛，很難以進(jìn)行歸納梳理。但生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)可以參照司法部《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類》，以接受下列鑒定評估事項(xiàng)的名義，開展具體的生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作：（1）污染物性質(zhì)鑒定：包括危險(xiǎn)廢物鑒定、有害物質(zhì)鑒定以及污染物其他物理、化學(xué)等性質(zhì)的鑒定；（2）地表水和沉積物環(huán)境損害鑒定：包括因環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成河流、湖泊、水庫等地表水資源和沉積物生態(tài)環(huán)境損害的鑒定。（3）空氣污染環(huán)境損害鑒定：包括因污染物質(zhì)排放或泄露造成環(huán)境空氣或室內(nèi)空氣環(huán)境損害的鑒定。（4）土壤與地下水環(huán)境損害鑒定：包括因環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境破壞造成農(nóng)田、礦區(qū)、居住或工礦企業(yè)用地等土壤與地下水及生態(tài)環(huán)境損害的鑒定。（5）近海海洋與海岸帶環(huán)境損害鑒定：包括因近海海域環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境破壞造成海岸、潮間帶、水下岸坡等近海海洋環(huán)境資源及生態(tài)環(huán)境損害的鑒定。（6）生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害鑒定：主要對動(dòng)物、植物等生物資源和森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)，以及因生態(tài)環(huán)境破壞而造成的生物資源與生態(tài)功能損害的鑒定。（7）其他環(huán)境損害鑒定：包括由于噪聲、振動(dòng)、光、熱、電磁輻射、核輻射等污染造成的環(huán)境損害鑒定。

2.4 關(guān)于生態(tài)環(huán)境鑒定評估依據(jù)

2.4.1 關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估

主要是根據(jù)中辦國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害情形進(jìn)行鑒定評估。（1）發(fā)生較大及以上突發(fā)性環(huán)境事件的。（2）在國家和市級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的。（3）發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的：①因非法排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)（包括危險(xiǎn)廢物、持久性有機(jī)污染物、含重金屬的污染物和其他具有毒性、可能污染環(huán)境的物質(zhì)），對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的；②因環(huán)境污染或者生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致疏散、轉(zhuǎn)移人員1 000人以上或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上集中飲用水水源取消中斷6個(gè)小時(shí)以上的；③致使基本農(nóng)田、防護(hù)林地、特種用途林地2畝以上，其他農(nóng)用地5畝以上，其他土地10畝以基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；④致使森林或者其他林木死亡50立方以上，或者幼樹死亡1 000株以上的；⑤因礦山開采、河道采砂、水資源開發(fā)、交通道路及水利工程建設(shè)和其他項(xiàng)目未依法落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，導(dǎo)致嚴(yán)重環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的；⑥因非法采伐、壞珍貴樹木或者國家重點(diǎn)保護(hù)的其他植物、盜伐、濫伐森林或者其他林木，導(dǎo)致林業(yè)資源遭受嚴(yán)重破壞的；⑦因非法捕撈水產(chǎn)品、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物，導(dǎo)致野生動(dòng)物資源遭受嚴(yán)重破壞的；⑧賠償權(quán)利人及其指定部門認(rèn)為有必要追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的其他情形。

2.4.2 關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用

根據(jù)中央和重慶的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用目前包括下列費(fèi)用：

第一，國家規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)效果后評估等合理費(fèi)用。

第二，“公私財(cái)產(chǎn)損失”包括刑法第三百三十八條、第三百三十九條規(guī)定行為直接造成財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值，為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用，以及處置突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急監(jiān)測費(fèi)用。

第三，重慶《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》規(guī)定賠償費(fèi)用，還包括“賠償權(quán)利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)后效果評估等費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)”。

2.4.3 關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任

根據(jù)中辦國辦《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的相關(guān)規(guī)定，下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行鑒定評估。

第一，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任：（1）貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；（2）作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；（3）違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；（4）作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的；（5）地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的；（6）本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件處置不力的；（7）對公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護(hù)督察整改要求執(zhí)行不力的；（8）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

有上述情形的，在追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的同時(shí)，對其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員依據(jù)職責(zé)分工和履職情況追究相應(yīng)責(zé)任。

第二，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任：（1）指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；（2）對分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的；（3）未正確履行職責(zé)，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)依法由政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位或者其他生產(chǎn)經(jīng)營者未停業(yè)、關(guān)閉的；（4）對嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的；（5）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

第三，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任：（1）制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；（2）批準(zhǔn)開發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；（3）執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍失責(zé)的；（4）對發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的；（5）不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件信息的；（6）對應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀(jì)違法案件線索不按規(guī)定移送的；（7）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

有上述情形的，在追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的同時(shí)，對負(fù)有責(zé)任的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員追究相應(yīng)責(zé)任。

2.4.4 關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的鑒定評估

參照國家和重慶的考核辦法和評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行鑒定評估，在現(xiàn)狀值、增量值，以及主體功能定位、稟賦特點(diǎn)和承載能力之間找到平衡點(diǎn)和切入口，進(jìn)行公平公正的鑒定評估。

第一，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核，根據(jù)國家《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》《重慶市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》實(shí)施。

第二，關(guān)于綠色發(fā)展指標(biāo)，根據(jù)國家《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《重慶市綠色發(fā)展指標(biāo)體系》，參照“十三五”規(guī)劃確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)、“十三五”規(guī)劃和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出的主要評價(jià)指標(biāo)、其他綠色發(fā)展指標(biāo)三大類。

第三，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)，根據(jù)國家《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《重慶市生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，對資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、年度評價(jià)結(jié)果、公眾滿意程度、生態(tài)環(huán)境事件5大類別共計(jì)23項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行鑒定評估。

2.4.5 關(guān)于生態(tài)環(huán)境鑒定評估程序

為確保鑒定評估工作的客觀公正和科學(xué)中立，生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作可以參照司法部《司法鑒定程序通則》和重慶市有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估的程序規(guī)則，具體要細(xì)化實(shí)化以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)的鑒定評估程序。（1）提起委托單位要認(rèn)真收集相關(guān)的鑒定評估資料，并確保提交的鑒定評估材料（包括生物材料、非生物材料），必須滿足鑒定評估工作的真實(shí)性、合法性、完整性要求；（2）認(rèn)真研究制定和編制科學(xué)合理、符合技術(shù)要求的鑒定評估方案，并經(jīng)過嚴(yán)格審核審批后照此執(zhí)行；（3）通過查閱查詢有關(guān)資料，詢問當(dāng)事人、證人，組織聽證會、專項(xiàng)詢問、行政協(xié)調(diào)會等形式，開展案情調(diào)查；（4）通過現(xiàn)場實(shí)勘、實(shí)測、實(shí)量、實(shí)查，采取現(xiàn)場布點(diǎn)、監(jiān)測、采樣、取證等措施，認(rèn)真進(jìn)行現(xiàn)場勘查并形成記錄；（5）鑒定評估人完成受鑒項(xiàng)目初稿后，應(yīng)當(dāng)通過委托人向各方當(dāng)事人征求意見；（6）遇到特別復(fù)雜、疑難、特殊技術(shù)問題或有重大分歧時(shí)，可以向鑒定評估機(jī)構(gòu)以外的其他專家進(jìn)行咨詢；（7）可以根據(jù)鑒定評估材料的補(bǔ)充情況，進(jìn)行補(bǔ)充鑒定評估；（8）遇到符合法律規(guī)定情形的，可以終止鑒定評估，或重新鑒定評估；（9）根據(jù)司法鑒定意見書的格式要求，審慎作出生態(tài)環(huán)境鑒定評估意見。

2.4.6 嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)審查鑒定評估意見，確保鑒定評估結(jié)果采信落地

第一，采信審查標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)合法性。按照“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”指導(dǎo)思想，生態(tài)環(huán)境鑒定評估意見的審查標(biāo)準(zhǔn)，可以參照最高法院關(guān)于適用《刑訴法》解釋第二條《鑒定意見的審查與認(rèn)定》執(zhí)行，體現(xiàn)其合法性和嚴(yán)密性。

鑒定評估意見有下列情形之一的，不得采信采用：（1）鑒定機(jī)構(gòu)不具備法定資質(zhì)，或者鑒定事項(xiàng)超出該鑒定機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)條件的；（2）鑒定人不具備法定資質(zhì)，不具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)或者職稱，或者違反回避規(guī)定的；（3）送檢材料、樣本來源不明，或者因污染不具備鑒定條件的；（4）鑒定對象與送檢材料、樣本不一致的；（5）鑒定程序違反規(guī)定的；（6）鑒定過程和方法不符合相關(guān)專業(yè)的規(guī)范要求的；（7）鑒定文書缺少簽名、蓋章的；（8）鑒定意見與案件待證事實(shí)沒有關(guān)聯(lián)的；（9）違反有關(guān)規(guī)定的其他情形。

第二，鑒定評估采信過程體現(xiàn)公正性。各委托生態(tài)環(huán)境鑒定評估單位，按照相關(guān)法律法規(guī)和政策要求，可以把生態(tài)環(huán)境鑒定評估成果運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理離任審計(jì)、追究生態(tài)環(huán)境損害義務(wù)人的賠償責(zé)任、環(huán)保督察監(jiān)察和環(huán)保執(zhí)法、引領(lǐng)排污企業(yè)和治污企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，認(rèn)真做實(shí)做細(xì)，嚴(yán)格把刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任、黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任和行政管理措施落實(shí)落地。尤其是要按照依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致的原則，以專業(yè)、公道、客觀的精神積極體現(xiàn)中立性和科學(xué)性，盡量減少主觀臆斷錯(cuò)誤，盡量避免矛盾糾紛和信訪投訴，努力讓每一起環(huán)保案（事）件的賠償人員、被審計(jì)對象、被督察監(jiān)察和行政執(zhí)法對象都感受到社會的公平正義。

第三，鑒定評估結(jié)果運(yùn)用體現(xiàn)嚴(yán)肅性。對鑒定評估發(fā)現(xiàn)的突出環(huán)境問題，按程序移交區(qū)縣和市級部門督促整改，重大問題及時(shí)報(bào)告市政府提起處理；對群眾反映強(qiáng)烈、污染嚴(yán)重、長期不解決或?qū)也閷曳傅倪`法問題，通過掛牌督辦、聯(lián)合查辦等措施推動(dòng)整改落實(shí)；對違法問題突出、環(huán)境質(zhì)量惡化的地區(qū)，及時(shí)約談黨委、政府，并對情節(jié)嚴(yán)重的提出追責(zé)建議；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

第四，鑒定評估目的體現(xiàn)促進(jìn)性。對鑒定評估中發(fā)現(xiàn)的問題，要把握好“三個(gè)區(qū)分”原則：把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為牟取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來，審慎分析處理，準(zhǔn)確界定責(zé)任。對環(huán)保工作成績突出的應(yīng)當(dāng)提起表彰建議，推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)容錯(cuò)機(jī)制，促進(jìn)綠色生態(tài)綠色發(fā)展，推動(dòng)重慶實(shí)現(xiàn)“兩點(diǎn)、兩地、兩高”目標(biāo)。

3 加強(qiáng)第三方生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)制建設(shè)的保障工作

3.1 加強(qiáng)組織保障

3.1.1思想上高度重視

生態(tài)文明建設(shè)不僅需要一種理念的牢固樹立，還必須用“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”作保障。光有理念，沒有行動(dòng)、沒有制度是不行的。既要有思想的指導(dǎo)，也要有制度的約束，還要有體制機(jī)制的探索和引領(lǐng)，才能走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的共贏之路。

3.1.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

在省市一級成立生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作專門領(lǐng)導(dǎo)小組，在各行業(yè)主管部門設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會議制度和聯(lián)絡(luò)員制度。各級黨委、政府要加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，并給引進(jìn)社會資金提供優(yōu)惠政策。

3.1.3 各部門加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作

生態(tài)環(huán)境鑒定評估工作涉及到的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門、法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、司法行政機(jī)關(guān)、發(fā)展改革委、財(cái)政和統(tǒng)計(jì)部門，以及國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海事、氣象等行政執(zhí)法部門要團(tuán)結(jié)協(xié)作，尤其注重相關(guān)環(huán)保部門與司法部門的跨部門合作，從體制機(jī)制、運(yùn)行程序、司法銜接等方面形成工作合力。

3.2 加強(qiáng)力量建設(shè)

3.2.1 構(gòu)建完備的鑒定評估系統(tǒng)

按照中央“加快形成評估能力”的要求，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)保、規(guī)劃和自然資源、住房城建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力、海事、氣象等有關(guān)部門協(xié)作，切實(shí)加強(qiáng)所屬科研院所、評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理工作，共同培育生態(tài)環(huán)境鑒定評估力量，構(gòu)建完備的鑒定評估系統(tǒng)。

3.2.2 加強(qiáng)鑒定評估機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)

多方配置生態(tài)環(huán)境監(jiān)測車、GPS系統(tǒng)、無人機(jī)等設(shè)備設(shè)施。用于檢驗(yàn)監(jiān)測的生態(tài)環(huán)境鑒定評估實(shí)驗(yàn)室必須通過CMA認(rèn)證、CNAS認(rèn)可；用于現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢驗(yàn)（測繪）的計(jì)量器具必須經(jīng)過計(jì)量檢測（校準(zhǔn)）合格。

3.2.3 組織行業(yè)專家進(jìn)行資質(zhì)評審

對于生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)，無論是原有機(jī)構(gòu)，還是新申請機(jī)構(gòu)，都必須按照司法部和生態(tài)環(huán)保部的《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入評審準(zhǔn)則》要求，組織行業(yè)專家進(jìn)行資質(zhì)評審。

3.2.4 提高鑒定評估質(zhì)量和公信力

加強(qiáng)鑒定評估機(jī)構(gòu)、鑒定評估人及其助理人員的教育培訓(xùn)和分類指導(dǎo)工作，重點(diǎn)項(xiàng)目還必須通過司法部的能力驗(yàn)證，努力增強(qiáng)鑒定評估能力，切實(shí)提高鑒定評估質(zhì)量和行業(yè)公信力。

3.3 加強(qiáng)制度建設(shè)

一是各級黨委、人大和政府要牽頭建立健全各生態(tài)行業(yè)的法律法規(guī)，如建立排放許可制度、環(huán)境總量控制制度等；二是建立完善生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、環(huán)保督察監(jiān)察、行政執(zhí)法等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任追究制度等；三是建立完善生態(tài)環(huán)境鑒定評估制度，明確鑒定評估管理制度和工作程序，保障獨(dú)立開展鑒定評估活動(dòng)；四是建立完善環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法制度，健全環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)境審判體制機(jī)制，做好生態(tài)環(huán)境鑒定評估與司法程序的銜接工作；五是推動(dòng)建立相關(guān)的配合制度，對拒絕接受或者不配合鑒定評估的，或拒絕、拖延提供與鑒定評估事項(xiàng)有關(guān)資料，或者提供資料不真實(shí)、不完整的被鑒定評估單位進(jìn)行調(diào)查處理。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督管理

3.4.1明確違法違規(guī)責(zé)任

研制出臺《生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》，明確出現(xiàn)下列違法違規(guī)情形之一的，生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：（1）第三方環(huán)評機(jī)構(gòu)因鑒定造假致使環(huán)評文件失實(shí)的，依法給予降低環(huán)評等級、罰款、直至追究刑事責(zé)任。（2）第三方調(diào)查評估鑒定機(jī)構(gòu)弄虛作假的，依法給予罰款、禁業(yè)、沒收違法所得、承擔(dān)連帶責(zé)任。（3）篡改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，依法給予行政拘留等處罰，涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)，并明確加重處罰情節(jié)。（4）環(huán)境監(jiān)測設(shè)施操作的人員篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，干擾自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)、設(shè)施，破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰。（5）第三方機(jī)構(gòu)故意提供虛假數(shù)據(jù)或結(jié)論等嚴(yán)重失信行為，記入機(jī)構(gòu)環(huán)保信用記錄的同時(shí)，記入其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人個(gè)人信用記錄，并給予聯(lián)合信用懲戒。（6）第三方治理服務(wù)機(jī)構(gòu)治理服務(wù)效果不良等突出問題。（7）其他責(zé)任情形。

3.4.2 健全監(jiān)督管理體系

第一，省市司法廳（局）、生態(tài)環(huán)境廳（局）職責(zé)。組織對第三方鑒定評估機(jī)構(gòu)的信用評價(jià)與管理，逐步建立完善相關(guān)制度；加強(qiáng)調(diào)查研究，每年征集、遴選并發(fā)布一批典型案例，形成正面引導(dǎo)、示范、引領(lǐng)的良好效果；依法公開第三方鑒定評估機(jī)構(gòu)的基本信息及在本地區(qū)開展服務(wù)的相關(guān)信息，并將信息提供給政府采購平臺，接受社會監(jiān)督。

第二，區(qū)（縣）司法局、生態(tài)環(huán)境局職責(zé)。責(zé)令存在違法違規(guī)行為的第三方鑒定評估機(jī)構(gòu)改正違法違規(guī)行為，并將其違法違規(guī)、守信和失信等信息及時(shí)報(bào)告省級主管部門；聯(lián)合市場監(jiān)管等部門或單獨(dú)依據(jù)職責(zé)定期開展監(jiān)督檢查；定期向第三方鑒定評估機(jī)構(gòu)宣講國家和省級環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章、政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有計(jì)劃地組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)第三方生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)提升能力水平；對信用記錄良好、服務(wù)質(zhì)量較高、投訴舉報(bào)較少的第三方生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)，在政府采購、財(cái)政性資金扶持、綠色金融信貸、評先評優(yōu)推薦等方面給予優(yōu)先支持。

第三，行業(yè)協(xié)會職責(zé)。制定自律公約、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等自律規(guī)范，倡導(dǎo)第三方鑒定評估機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)質(zhì)量承諾，開展綜合能力評估、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)比武、年度業(yè)績報(bào)告抽查等活動(dòng)，促進(jìn)服務(wù)水平提升，強(qiáng)化行業(yè)自律。

第四，公民、法人和其他組織監(jiān)督。建立健全群眾監(jiān)督體系，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境鑒定評估機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員有違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范或有關(guān)規(guī)定要求的，公民、法人和其他組織可以通過信函、“12369”環(huán)保熱線、“12348”公共法律服務(wù)熱線、“12345”市民服務(wù)熱線或官方網(wǎng)站等渠道進(jìn)行舉報(bào)、投訴。

3.5 加強(qiáng)科技保障

3.5.1加強(qiáng)鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

生態(tài)環(huán)保部門和司法行政機(jī)關(guān)要會同有關(guān)部門加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法建設(shè)，推動(dòng)形成國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)相配套的技術(shù)規(guī)范體系。

3.5.2 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境基線建設(shè)

圍繞森林、土地、水資源和水環(huán)境、礦產(chǎn)、草原、海洋、土壤、大氣等環(huán)境要素，推進(jìn)各行各業(yè)生態(tài)環(huán)境基線建設(shè)。加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前瞻技術(shù)研發(fā)，共同完善環(huán)保技術(shù)評價(jià)體系，推廣先進(jìn)適用技術(shù)。

3.5.3 提高鑒定評估科技水平

積極推進(jìn)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺和基礎(chǔ)地理信息平臺建設(shè)，進(jìn)一步提高鑒定評估工作效率，切實(shí)增強(qiáng)鑒定評估工作的公正性和科學(xué)性。