地方財政自主權(quán)基本構(gòu)造的缺位與補正*
——以中央與地方財政關(guān)系法治化為目標(biāo)

冉富強

（河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046）

中央與地方財政關(guān)系法治化主要包括四個方面內(nèi)容：事務(wù)管轄關(guān)系、財政支出關(guān)系、財政收入關(guān)系和財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的憲法法律化。在單一制國家，地方政府是否享有必要、充足和規(guī)范的財稅自主權(quán)，既是其獨立承擔(dān)財政責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其享有獨立法人資格的前提，更是其能否提供優(yōu)質(zhì)特色公共服務(wù)的保障，同時也是中央與地方財政關(guān)系法治化的關(guān)鍵一環(huán)。

在當(dāng)下中國，地方財政自主權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的構(gòu)建受到社會各界關(guān)注。然而，地方財政自主權(quán)的終極來源何在，地方財政自主權(quán)如何保障，特別是地方政府是否享有對抗中央政府不當(dāng)干預(yù)的權(quán)利等問題，理論界和實務(wù)界則關(guān)注較少。事實上，地方財政自主權(quán)的構(gòu)建和完善是一個系統(tǒng)工程，缺失任何一部分都可能給整體制度體系帶來運轉(zhuǎn)不暢的災(zāi)難性后果。有鑒于此，筆者于本文嘗試從地方政府財政自主權(quán)的基本構(gòu)造分析入手，揭示當(dāng)下中國地方財政自主權(quán)的構(gòu)造缺陷，以期為準(zhǔn)確把握、科學(xué)構(gòu)建地方財政自主權(quán)，特別是為地方財政自主權(quán)良性、健康運轉(zhuǎn)提供理論支撐，也為當(dāng)下亟待構(gòu)建的中央與地方財政關(guān)系法治化提供參考方案。

一、我國地方財政自主權(quán)基本構(gòu)造的現(xiàn)狀

1991年《國家預(yù)算管理條例》曾經(jīng)有“賦予地方相應(yīng)的財政自主權(quán)”的相關(guān)規(guī)定，但在1994年第八屆全國人大第二次會議通過的我國《預(yù)算法》中卻未作同樣的規(guī)定。在現(xiàn)有法律規(guī)范體系內(nèi)，我國沒有普遍實行地方自治制度，因而沒有地方財政自治權(quán)的規(guī)范概念，地方財政自主權(quán)的規(guī)范概念有先天缺陷，但規(guī)范意義上的地方財政自主權(quán)依然存在，盡管地方財政自主權(quán)更多的是以“事實上”財政自主權(quán)的面目呈現(xiàn)的。

（一）“規(guī)范”意義的地方財政自主權(quán)

“規(guī)范”意義的地方財政自主權(quán)是指現(xiàn)有法律、法規(guī)賦予地方政府的財政自主權(quán)，它包括地方收入自主權(quán)和地方支出自主權(quán)。

1.“規(guī)范”意義上的地方收入自主權(quán)

地方政府收入自主權(quán)是衡量地方財政汲取能力的核心。按照收入類型劃分，可以將其細(xì)化為稅收收入與非稅收入。地方政府的收入自主權(quán)包含稅收自主權(quán)和非稅收入自主權(quán)。稅收自主權(quán)又進一步分為自主稅收立法權(quán)和自主稅收行政權(quán)，其核心是地方稅收立法權(quán)。我國現(xiàn)行《憲法》《立法法》均未把稅收立法權(quán)下放給地方政府，除非全國人大常委會有特別授權(quán)。2018年實施的《環(huán)境保護稅法》賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，即應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整、同一排放口征收環(huán)境保護稅的應(yīng)稅污染物項目數(shù)增加由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會決定。未來隨著房產(chǎn)稅的立法推進，地方政府可能會享有一定的稅率調(diào)整權(quán)、開征及停征決定權(quán)等。目前地方政府規(guī)范意義上的非稅收入主要由政府性基金、政府規(guī)費、國有資產(chǎn)及國有資源的收益等三部分組成。公債只是省級地方政府自主收入，省級以下地方政府不享有公債舉借權(quán)。省級政府有行政事業(yè)性收費項目設(shè)定權(quán)，沒有政府性基金設(shè)定權(quán)，省級人大常委會有部分礦產(chǎn)資源有償使用制度設(shè)定權(quán)以及資源使用費率確定與調(diào)整自主權(quán)，地方政府享有對地方財政形成的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益的自主收入組織權(quán)。①參見徐?。骸斗謾?quán)改革背景下的地方財政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。非稅收入自主權(quán)的核心是收入項目的自主設(shè)定權(quán)。

2.“規(guī)范”意義上的地方支出自主權(quán)

地方財政支出應(yīng)當(dāng)首先滿足法律與中央政府確立的強制性支出。目前，法律和中央政府為地方政府設(shè)定的強制性支出如下：一是教育領(lǐng)域的財政支出占GDP的4%，該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)寫入我國《教育法》；二是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的經(jīng)費增長幅度應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度；三是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ喜?yīng)逐年增長；四是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財政支出要逐年增加，增加幅度不低于財政支出的增長幅度；五是環(huán)境保護領(lǐng)域逐步提高污染防治投入占本地區(qū)同期GDP總值的比重；六是公務(wù)員工資水平逐年增長。除此以外，中央政府還會根據(jù)需要確定一些強制支出項目，比如2008年的農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費和書費，提高經(jīng)濟困難補助和城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、廉租房、城市居民最低生活保障、基本農(nóng)田建設(shè)和保護以及土地整理和耕地開發(fā)，等等。

地方政府在滿足強制性支出的基礎(chǔ)上，可以自主支配自己掌握的財政收入。在規(guī)范層面上，地方政府可自主支配的財政收入包括自有財政資源、中央一般性轉(zhuǎn)移支付兩種。地方自有財政資源主要包括地方稅收收入、共享稅分成、地方行政事業(yè)性收費和政府性基金、地方的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益和國有資本收益等。②參見上注，徐建文。事實上，在現(xiàn)有中央與地方財政資源配置關(guān)系中，中西部地區(qū)的地方政府享有的規(guī)范層面的財政自主支出權(quán)力很小，這一現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)政府層級更為突出。③參見劉勇政、馮海波：《中國的財政分權(quán)與政府信任》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。

（二）地方政府“事實”上的財政自主權(quán)

如果從事實層面考察，地方政府還有許多“真實”的收入自主權(quán)和支出自主權(quán)。比如，2001年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，肯定了國有土地使用權(quán)的“招拍掛”制度。地方政府通過市場化操作獲得了實際上的國有土地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)。地方政府對于自己收取的土地出讓金一般享有自主支出權(quán)。實際上，這也是近年來“土地財政”問題的根本原因。

除此之外，地方政府及地方政府性公共機構(gòu)能夠通過設(shè)立融資平臺公司或者違法擔(dān)保的方式，規(guī)避我國《預(yù)算法》設(shè)定的舉債及擔(dān)保禁令，違規(guī)舉債或融資。對于這部分資金，地方政府當(dāng)然享有支出自主權(quán)。2014年以來，在國務(wù)院推出的政府與社會資本合作（PPP）的引導(dǎo)下，一些地方政府開始打著政府與社會資本合作的“幌子”違規(guī)擅自舉債。為了防止地方政府違規(guī)舉債，2017年6月1日，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號，以下簡稱：《辦法》）。《辦法》指出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。財政部出臺該《辦法》的目的就是為了進一步遏制一些地方政府的變相舉債行為。

除了違規(guī)舉債外，一些地方政府為了彌補財政空缺，違規(guī)自行設(shè)立一些收費項目，強制對市場主體征收一定的“市場服務(wù)費”，嚴(yán)重地侵蝕了市場經(jīng)濟體制的健康運行。2015年4月18日，李克強總理主持國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署“全面清理涉企收費”，強調(diào)指出，凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準(zhǔn)，越權(quán)設(shè)立的收費項目一律取消；堅決糾正擅自提高征收標(biāo)準(zhǔn)、擴大征收范圍的行為；凡沒有法律依據(jù)的行政審批中介服務(wù)與收費一律取消；嚴(yán)禁行業(yè)協(xié)會打著政府旗號擅自設(shè)立收費項目及提高收費標(biāo)準(zhǔn)等。然而，由于近年來經(jīng)濟增速放緩影響了地方的財政收入，導(dǎo)致地方政府財政壓力進一步增大，地方政府遲遲不愿執(zhí)行國務(wù)院的上述決定。為此，2017年2月8日，國務(wù)院總理李克強不得不再次召開常務(wù)會議，決定進一步清理和規(guī)范涉企收費，繼續(xù)為實體經(jīng)濟減負(fù)。國務(wù)院兩次會議均提出，要抓緊建立收費目錄清單制度，切實減少地方政府涉企收費的自由裁量權(quán)。顯然，在中央與地方事務(wù)管轄權(quán)限、財政支出責(zé)任、財政收入權(quán)限及轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化之前，促使地方政府下決心停止設(shè)立或?qū)嵤斑`規(guī)收費”極為困難。

以上是我國近年來地方財政自主權(quán)的概貌。通過認(rèn)真反思，則不難發(fā)現(xiàn)，無論是規(guī)范意義上的財政自主權(quán)，還是事實上的財政自主權(quán)，都僅僅是在“權(quán)力”范疇內(nèi)闡釋地方財政自主權(quán)。然而，從應(yīng)然層面來看，地方財政自主權(quán)的完整結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是“權(quán)力”與“權(quán)利”的均衡與統(tǒng)一。

二、我國地方財政自主權(quán)基本構(gòu)造的缺漏

地方政府作為一個社會組織，其享有的財政自主權(quán)一定會呈現(xiàn)權(quán)力、權(quán)利兩個不同內(nèi)涵，缺失任何一個都會導(dǎo)致其運轉(zhuǎn)不暢。我國地方政府的財政自主權(quán)也是如此。

（一）地方財政自主權(quán)權(quán)利構(gòu)造的缺位

從霍菲爾德對法律概念的解析來看，法治化的地方自治權(quán)或自主權(quán)應(yīng)當(dāng)包含權(quán)利和權(quán)力兩個要素?！皺?quán)力是指人們通過某種作為或不作為來改變某種法律關(guān)系的能力，權(quán)力的相關(guān)概念是責(zé)任，相對的概念是無資格……權(quán)利和義務(wù)是相關(guān)聯(lián)的。權(quán)利是指一個人可以迫使一個人某種作為或不作為，義務(wù)是指一個人應(yīng)當(dāng)作出某種作為或不作為?！雹軈问纻愔骶帲骸段鞣浆F(xiàn)代法學(xué)流派（上卷）》，中國大百科全書出版社1998年版，第182頁。地方自治的權(quán)力內(nèi)涵是指地方政府或地方公共團體對地方居民的統(tǒng)治權(quán)或治理權(quán)，它實際上是指地方自治（自主）單位對內(nèi)的法律屬性；地方自治的權(quán)利內(nèi)涵則是指地方政府或地方公共團體自治權(quán)利不受中央政府或其他地方政府侵犯的法律特征，它屬于地方自治（自主）單位作為法律主體對外的法律屬性。

地方自治（自主）單位的公法人資格與地方自治（自主）單位的權(quán)利屬性的構(gòu)建與完善休戚相關(guān)。公法人資格是地方自治或自主單位啟動救濟機制的法律人格或形式要件，地方自治或自主單位權(quán)利屬性的構(gòu)建是地方自治或自主主體權(quán)力屬性落地生根的根本保障，二者相得益彰、缺一不可。地方財政自主權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵首先是指地方政府應(yīng)當(dāng)具有地域性公法人資格。

從廣義上來說，地方財政自主權(quán)的權(quán)利屬性還包括地方居民對地方財政自主權(quán)力的政治參與、民主協(xié)商及社會監(jiān)督，以及地方居民（代表）作為全國居民身份或者地方政府作為獨立法人，參與中央財政權(quán)力的決策、執(zhí)行及社會監(jiān)督。在現(xiàn)代信息社會，公民的政治參與和民主協(xié)商機制不能單純依靠傳統(tǒng)的“制度化”民主機制——代議機構(gòu)，由網(wǎng)絡(luò)社會開放出的廣袤的社會公共領(lǐng)域——網(wǎng)絡(luò)空間，為“非制度化”的民主機制展開提供了極為便利的溝通、協(xié)商及實施條件。公民可以充分利用網(wǎng)絡(luò)空間傳遞、匯集并形成強大的“社會權(quán)力”，進而實現(xiàn)由公民集體權(quán)利向“公共權(quán)力”的華麗轉(zhuǎn)身，實現(xiàn)阿倫特所說的“協(xié)同行動產(chǎn)生權(quán)力”的制度邏輯。⑤［美］漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海世紀(jì)出版社2009年版，第109頁。

當(dāng)前，我國地方財政自主權(quán)的缺陷是“權(quán)利”構(gòu)造的整體缺失。除地方政府不具有公法人資格以外，其權(quán)利構(gòu)造既缺乏地方政府作為權(quán)利主體介入中央與地方財政資源調(diào)配的程序機制，也缺失法治化的地方財政權(quán)利的保障與救濟機制，與此相伴，地方居民對地方財政自主權(quán)力的監(jiān)督制約機制也顯得乏善可陳，地方人大的預(yù)算審議監(jiān)督更多履行的是形式化的“橡皮圖章”功能。地方財政自主權(quán)利一系列體系性制度的缺失，導(dǎo)致我國地方財政自主權(quán)制度建設(shè)長期失衡，進而阻礙了中央與地方財政關(guān)系法治化的進程。正如有學(xué)者所說：“由于缺少法律的規(guī)范性約束，中央政府在財政權(quán)力劃分上處于絕對的優(yōu)勢，故而形成了以中央政府的需要為主導(dǎo)進行動態(tài)調(diào)整的財稅體制。在調(diào)整過程中，地方政府只是被動的接受者，而不是能夠表達訴求、參與決策的積極主體?！雹迍ξ模骸兜胤截斣粗贫冉ㄔO(shè)的財稅法審思》，《法學(xué)評論》2014年第2期。比如，1997年的印花稅的收入分層比例調(diào)整、1998年的證券交易稅由地方稅變?yōu)楣蚕矶惖恼{(diào)整、2002年的所得稅變?yōu)楣蚕矶惖恼{(diào)整、2016年的所得稅改為增值稅后的收入分層比例調(diào)整等都是如此?？梢?，地方政府從來沒有作為權(quán)利主體參與其中的博弈或協(xié)商程序，更缺乏相應(yīng)的權(quán)利救濟和權(quán)利保障機制。

地方財政自主權(quán)的“權(quán)利內(nèi)容”構(gòu)造的搭建，不僅要關(guān)注地方政府作為權(quán)利主體積極參與央地財政資源的調(diào)配程序，而且要健全地方財政自主權(quán)的救濟保障機制以及央地財政爭議的法治化解決機制。在地方財政自主權(quán)的權(quán)利要素構(gòu)造方面，德國立法參與模式的相關(guān)規(guī)定也許值得我們借鑒。德國《基本法》第104條至第109條規(guī)定，聯(lián)邦參議院有權(quán)審議任何有關(guān)州的稅收份額、財政平衡、財政管理或者涉及各種財政的法律，包括所有針對聯(lián)邦和州共同預(yù)算原則的法律，以及其他涉及更改憲法或者觸及聯(lián)邦與州關(guān)系的法律規(guī)范的調(diào)整。

除此以外，還要科學(xué)構(gòu)建地方居民積極有效參與地方財政權(quán)力編制、審議、執(zhí)行及預(yù)算調(diào)整程序，構(gòu)建地方居民能有效參與地方公共財政權(quán)力行使、運行的社會監(jiān)督機制。在地方財政自主權(quán)利建設(shè)方面，美國、日本、英國等域外國家創(chuàng)設(shè)的由納稅人提起的公益訴訟機制，也許可以作為我國地方公共財政權(quán)利建設(shè)的域外經(jīng)驗引入。⑦參見田巧芝、裴秋玉：《試論我國納稅人公益訴訟的必要性》，《商業(yè)文化（學(xué)術(shù)版）》2010年第7期。

（二）地方財政“權(quán)力”與“權(quán)利”的均衡與互動缺失

地方財政自主權(quán)的權(quán)力屬性主要體現(xiàn)其對地方居民內(nèi)部的強制性和權(quán)威性。地方財政自主權(quán)的權(quán)利屬性主要展現(xiàn)其針對中央政府及相關(guān)部門的不可侵犯性、可救濟性。在現(xiàn)代國家，無論是聯(lián)邦制，還是單一制，理想的中央與地方財政關(guān)系圖景都是中央與地方事權(quán)、財權(quán)財力、支出責(zé)任及轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化、規(guī)范化及法治化，特別是中央與地方政府財政權(quán)力與財政權(quán)利構(gòu)造的統(tǒng)一、均衡和互動。其互動的具體路徑有二：一是英、美模式，即地方自治單位作為公法人啟動司法程序的權(quán)利救濟機制，同時輔之以地方居民積極參與地方財政自主權(quán)力的立法、執(zhí)行及社會監(jiān)督程序；⑧美國聯(lián)邦與州關(guān)系的構(gòu)建中，司法實踐發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。美國司法體系對于聯(lián)邦與州之間關(guān)系的調(diào)節(jié)通過具體的涉及個案的方式間接進行。美國的共和體制屬于“復(fù)合”共和體制，即不同層級的政府直接與民眾打交道。參見宣曉偉：《美國的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則》，《中國發(fā)展觀察》2015年第5期；宣曉偉：《美國的中央與地方關(guān)系：制度安排的優(yōu)點與缺點》，《中國發(fā)展觀察》2015年第6期。二是法、德模式，即地方自治單位的公民代表直接實質(zhì)介入中央財政立法程序的參與協(xié)商機制，同時輔之以地方居民積極參與地方財政自主權(quán)力的立法、執(zhí)行及監(jiān)督程序，⑨德國采取的是“參與式的聯(lián)邦制”，而非“分離的聯(lián)邦制”。任何有關(guān)州的稅收份額、財政平衡、財政管理或者涉及各種財政的法律，包括針對聯(lián)邦和州共同預(yù)算原則的法律，以及其他涉及更改憲法或者觸及聯(lián)邦與州關(guān)系的法律規(guī)范的調(diào)整，都需要得到聯(lián)邦參議院的同意。參見童建挺：《德國聯(lián)邦制的演變》，中央編譯出版社2010年版，第71頁。具體表現(xiàn)為地方政府通過擬制法人團體或者直接選派地方居民代表平等參與或介入中央與地方財政權(quán)力配置的政治立法或司法救濟程序，同時輔之以地方居民積極介入地方財政權(quán)力的制度邏輯。

這兩種模式和機制的共同特點是：地方財政自主權(quán)力與權(quán)利融合統(tǒng)一。這是地方財政自主權(quán)能夠真正科學(xué)、規(guī)范、良性運轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，是中央與地方財政關(guān)系法治化的核心內(nèi)容和基本要義。上述兩種模式和機制背后有一些共同的基本原則：人民主權(quán)原則、分權(quán)制衡原則、規(guī)范調(diào)節(jié)原則、名實相符原則。⑩參見宣曉偉：《對西方國家中央與地方關(guān)系的認(rèn)識和評價》，《中國發(fā)展觀察》2015年第9期。

上述兩種權(quán)力與權(quán)利互動模式和機制的差異在于：英、美模式把地方政府作為法人，構(gòu)建中央與地方財政爭議的司法解決機制，實現(xiàn)中央與地方財政關(guān)系的法治化，同時，地方居民積極參與地方財政自主行使權(quán)力的全過程；法、德模式注重地方居民代表直接介入中央財政立法，地方居民全程參與地方財政權(quán)力的運行和監(jiān)督。

然而，由于我國地方財政自主權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的基本缺失，導(dǎo)致地方財政自主權(quán)力結(jié)構(gòu)無法與權(quán)利結(jié)構(gòu)形成理性互動，進而導(dǎo)致我國地方財政自主權(quán)成為一個要素缺位的制度體系：一是地方財政自主權(quán)成為地方官員的“獨角戲”，地方居民成為地方財政自主權(quán)的“看客”，地方財政民主機制亟待完善；二是中央政府成為中央與地方財政資源調(diào)配的唯一決策者，地方政府缺乏對央地財政資源配置的實質(zhì)影響能力；三是地方政府獨立承擔(dān)責(zé)任的公法人資格無法獲得，央地財政爭議的法治化路徑難以構(gòu)建；四是中央與地方財政關(guān)系科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的道路任重而道遠(yuǎn)。要促使地方財政自主權(quán)制度得以有效運轉(zhuǎn)，必須從權(quán)力和權(quán)利兩個方面構(gòu)建財政自主權(quán)。

三、我國地方財政自主權(quán)基本構(gòu)造的補正

在根據(jù)我國《憲法》確立的人民代表大會制度框架下，我國地方財政自主權(quán)“權(quán)利”結(jié)構(gòu)的補正應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國國情因地制宜逐步推進。具體說，應(yīng)當(dāng)在如下幾個方面適時推進中央與地方財政關(guān)系法治化的改革。

（一）地域性公法人構(gòu)造的必要性

通說認(rèn)為，地方自治包含團體自治和居民自治兩層含義。如果把地方政府自治作為團體自治，“地方政府”作為公法人就是地方財政自主權(quán)的法人主體。然而，我國憲法、法律至今尚未明確賦予普通地方政府獨立公法人資格。事實上，現(xiàn)階段我國地方政府仍然缺乏地方自治的經(jīng)驗，地方民主機制尚不能形成對地方公共權(quán)力的有效監(jiān)督制約。在實質(zhì)公法人資格方面，地方政府享有的稅收立法權(quán)還非常薄弱，目前僅有環(huán)境保護稅法賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)；規(guī)范化的中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度也亟待建立和完善，有限的財力性轉(zhuǎn)移支付距離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還有相當(dāng)差距；省以下轉(zhuǎn)移支付尚無明確的規(guī)范依據(jù)。地方政府無論在形式法人資格上，還是在實質(zhì)財權(quán)方面，都不具備獨立承擔(dān)財政責(zé)任的制度環(huán)境。

隨著我國改革開放的深入推進和全球化的快速發(fā)展，中國的市民社會已經(jīng)獲得很大發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，要求加快推進政治體制改革、有序擴大民眾參與，實現(xiàn)人民主體地位的地方民主責(zé)任制訴求也日漸顯現(xiàn)。地方政府作為地域性法人社團是市民社會組織的一個種類，甚至是最重要的一類社團組織?！八簿哂懈叨茸灾涡?、服務(wù)性和法治性，是市民社會中利益集團的利益代表，也是利益集團參政議政的組織”。①劉旺洪：《國家與社會：法哲學(xué)分析范式的批判與重建》，《法學(xué)研究》2002年第6期。為進一步構(gòu)建市民社會與政治國家的良性互動機制，賦予地方政府一定的自治權(quán)力是厘定國家權(quán)力法律規(guī)范、保證國家權(quán)力健康運行的重要內(nèi)容，它事關(guān)中國有限政府的建構(gòu)，關(guān)涉公民各項基本權(quán)利的實現(xiàn)和保障。

賦予地方政府地域性社團公法人地位和自治權(quán)力，不能僅僅停留在形式上。必須根據(jù)本國國情，在憲法、法律上賦予地方政府一定的財權(quán)、財力，使其真正具備獨立承擔(dān)民事財產(chǎn)責(zé)任的能力。其中，自主財權(quán)主要就是稅收立法權(quán)，包括稅收主體、客體、稅基、稅率等所有稅收要素的確定權(quán)，或者至少享有其中某一個或幾個稅收要素的確定權(quán)，非稅收入征收權(quán)也應(yīng)納入其中；地方債管理制度應(yīng)當(dāng)以各級政府均有發(fā)債權(quán)作為目標(biāo)。在這個方面，法國的一些經(jīng)驗值得我們借鑒。法國雖然也有長期中央集權(quán)的傳統(tǒng)，但近年來卻授予地方政府一定的自治權(quán)。法國的市鎮(zhèn)、省和大區(qū)議會雖然不能決定本地區(qū)地方稅的計稅依據(jù)，但是它們有權(quán)直接決定本地區(qū)地方稅的稅率，只要不超過議會規(guī)定稅率的2倍或2.5倍即可。稅率調(diào)整權(quán)也屬于稅收立法權(quán)和自主財權(quán)。另外，法國的地方政府在中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)也可以自行決定開征某個稅種。②參見楊志勇：《重新認(rèn)識中央和地方財政關(guān)系》，《地方財政研究》2017年第10期。

法國的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)，即有步驟地授予地方政府一定的稅收立法權(quán)，構(gòu)建必要的適度的地方稅體系。在中央立法確定一定基準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上，賦予省級政府一定稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)，授權(quán)省級人民政府自主決定是否開征某項稅收。在此基礎(chǔ)之上，再通過規(guī)范化的財力性轉(zhuǎn)移支付制度彌補一些地方基本公共服務(wù)所需的財力。這樣就能使省級政府成為能夠獨立承擔(dān)財政責(zé)任和財產(chǎn)責(zé)任的地域性公法人。在省級政府的財政自治和獨立財政責(zé)任取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于各方面條件都成熟時，再進一步授予縣市級政府包括財權(quán)、財力在內(nèi)的相應(yīng)的自主權(quán)力。從而為構(gòu)建省級、市、縣級地方政府作為公法人主體做好準(zhǔn)備性工作。

然而，由于中國傳統(tǒng)觀念上的“政府”是個廣義概念，地方官員作為地方知識分子的精英，有“求仁”精神統(tǒng)領(lǐng)下的“修身、齊家、治國、平天下”的職責(zé)，地方官員往往成為真正的地方財政自主權(quán)的執(zhí)行和操作主體?！啊笕省瘋鹘y(tǒng)中的這種‘入世超越’精神，又是中國終極價值觀念中最為重要、最為寶貴的部分。”③宣曉偉：《傳統(tǒng)中國的中央與地方關(guān)系：中央集權(quán)制背后的觀念系統(tǒng)》，《中國發(fā)展觀察》2015年第10期。它不但是“天命觀”和“大一統(tǒng)”觀念的理論原點，而且是“父權(quán)型權(quán)威觀念”的淵源根基。在中國“求仁”傳統(tǒng)下，由于人生意義的實現(xiàn)是在此世的，因此秉持這個傳統(tǒng)的知識階層并不像“救贖”和“解脫”傳統(tǒng)那樣成為宗教人士，而是直接與官僚階層相結(jié)合，成為“士大夫”與“士大夫政治”相結(jié)合的治理模式階層。作為知識分子精英代表，特別是主政一方的地方“父母官”，地方官員往往把“修身、齊家、治國、平天下”作為自己的人生理想，把中央政府制定詳細(xì)的法律制度當(dāng)作一種治民之道、馭下之術(shù)，呈現(xiàn)出很強的工具主義特色。

同時，“求仁”的心志倫理支配公共領(lǐng)域?qū)е隆肮迸c“私”邊界不清，也無法在這個領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的法治。④參見宣曉偉：《傳統(tǒng)中國“中央集權(quán)制”的認(rèn)識和評價》，《中國發(fā)展觀察》2016年第6期。在傳統(tǒng)中國社會中，地方主要官員成為“教化天下”、“治理一方”的第一責(zé)任人，其“公”與“私”的觀念、“法”與“禮”的觀念根本無法分清。以功能完善的郡縣政府為例，“中國傳統(tǒng)社會其實并不存在正式完整的一級地方財政，縣級財政本質(zhì)上是一種縣官個人‘大包干’的制度，縣官的私人收支與政府的公共收支混在一起而沒有什么界限，縣級財政具有非常明顯的家產(chǎn)制特征”。⑤魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，商務(wù)印書館2010年版，第298頁。當(dāng)然，這些地方官員關(guān)心的重點是“馭民”，而非“地方公共服務(wù)”。

當(dāng)下，地方各級官員，特別是黨政一把手治理社會的行為模式和方式，并未跳出傳統(tǒng)社會治理模式的“窠臼”。“由于超越層面價值訴求的缺失，當(dāng)前官僚政治與政黨的結(jié)合使得官僚們的行為越來越基于現(xiàn)實的計算，呈現(xiàn)出明顯的短期化、利益化特征。由于差序格局下的關(guān)系本位模式對當(dāng)前中央集權(quán)制的嚴(yán)重侵蝕，使得整個體制運行中人治的程度依然相當(dāng)嚴(yán)重，由此也妨礙了中央集權(quán)制對法理權(quán)威的獲得，使其不得不嚴(yán)重依賴于一把手的努力?！雹扌麜詡ィ骸督▏詠怼爸醒爰瘷?quán)制”的制度變遷》，《中國發(fā)展報告》2016年第9期。事實上，地方政府的黨政一把手不但掌握法律規(guī)范之內(nèi)的財政自主權(quán)，⑦在 既有的規(guī)范體系中，地方在組織收入與支出安排等方面，享有程度不一的自主權(quán)，它們共同構(gòu)成了地方財政自主權(quán)的規(guī)范內(nèi)容。囿于憲法規(guī)范的不足和法律規(guī)范的碎片化，我們尚無法形成對它的整體性描述。參見前注①，徐健文。而且還操控著各種非正式的甚至非法的財政自主權(quán)。這些非正式或者非法的財政自主權(quán)包括自行組織國有土地有償使用收入權(quán)、財政性投資自主權(quán)以及公債舉借自主權(quán)等。⑧參見前注①，徐健文。筆者認(rèn)為，實際上，地方官員可以行使的非正式的財政自主權(quán)還有很多，以收入來說，各種名目繁多的涉企收費、“自愿捐助”、政府性基金等，以支出來說，各種非強制性支出以外的政績性投資、政府本不應(yīng)承擔(dān)的或然債務(wù)，以及近幾年中央政府大力推行的PPP業(yè)務(wù)、政府購買公共服務(wù)等操作還未實現(xiàn)規(guī)范化。

如前所述，單一制國家的中央政府并非不能賦予地方政府一定范圍的自治權(quán)。英國、日本、韓國、法國同屬單一制國家，但它們都賦予地方政府一定的自治權(quán)。為滿足地方自治的財政需求，它們也都賦予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)。不過，單一制國家地方政府的稅收立法權(quán)一般都是由中央通過立法授予。地方政府的稅收立法權(quán)不能超越中央稅收立法賦予的權(quán)限范圍。比如，1946年“中華民國憲法”雖有“國稅”、“省稅”、“縣稅”的劃分，而且將省稅、縣稅立法與執(zhí)行的權(quán)力賦予省、縣，“中央”僅享有“國稅”與“地方稅”劃分的立法權(quán)，并無“地方稅”立法權(quán)。然而，實際上，直到2002年11月臺灣地區(qū)“立法院”才通過“地方稅法通則”及“規(guī)費法”，而且“地方稅法通則”也僅僅賦予地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)的稅收立法權(quán)，這與地方政府享有“憲法”上的地方自主稅收立法權(quán)大異其趣。

單一制國家授予地方政府稅收立法權(quán)是近年來財政聯(lián)邦主義的基本主張之一。聯(lián)邦主義是指：“一個同時具有中央和地方?jīng)Q策過程的政府部門，通過它提供相關(guān)公共服務(wù)水平的選擇，基本上根據(jù)相關(guān)轄區(qū)居民（以及其他可能涉及經(jīng)營活動的人）對這些服務(wù)的需求決定?！雹幔勖溃輮W茨：《財政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第22頁。如果根據(jù)上述純粹經(jīng)濟學(xué)定義，中國也屬于財政聯(lián)邦主義。⑩比 如，學(xué)者何夢筆認(rèn)為，中國經(jīng)歷了一場“靜悄悄的聯(lián)邦化”；Tsai把中國的體制稱為“正在演進中的財政聯(lián)邦制”；克魯格（Krug）認(rèn)為中國是一種事實上的財政聯(lián)邦制；羅蘭德等學(xué)者稱中國是“財政聯(lián)邦制”；錢穎一等人稱分稅制的中國為“中國式聯(lián)邦制”或者“市場維護型聯(lián)邦制”；鄭永年提出了“中國式的行為聯(lián)邦制”。參見馮興元：《地方政府競爭》，譯林出版社2010年版，第337頁。財政聯(lián)邦主義學(xué)說把中國現(xiàn)在的財政分級管理體制與聯(lián)邦制進行了某種勾連。然而，由于我國在憲法上明確實行單一制國家結(jié)構(gòu)形式，學(xué)者最多稱我國的財政分權(quán)為“準(zhǔn)財政聯(lián)邦制”。

財政聯(lián)邦主義是否適用于實行單一制國家結(jié)構(gòu)形式的中國呢？有學(xué)者認(rèn)為：“分稅制的現(xiàn)實困境是我國當(dāng)前財政聯(lián)邦制和憲政單一制內(nèi)在沖突的集中反映，也是經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)深刻矛盾的真實寫照?！雹偻跏罎骸敦斦椃▽W(xué)研究》，法律出版社2012年版，第109頁。其實，地方居民幾乎很少參與目前中央與地方財政權(quán)力的配置與角逐。中央政府往往將地方單位的GDP增速作為考核地方官員的重要指標(biāo)，地方官員因而把工作重心放在GDP增長速度上。黨的十八大以來，生態(tài)文明及綠色發(fā)展觀正在深入地方政府執(zhí)政理念并作為地方主要官員考核的指標(biāo)。然而，截至目前，地方政府的治理一般僅僅局限在地方黨委和政府主要官員的內(nèi)部決策，缺乏當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛和有序參與。這就是哈貝馬斯所說的行政機關(guān)的“內(nèi)部編程”。“行政部門在多大程度上承擔(dān)了政治立法者的任務(wù)，并且在執(zhí)行中發(fā)展它自己的綱領(lǐng)，它就在多大程度上必須自己來決定論證和運用規(guī)范的問題?！雹冢鄣拢莨愸R斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2004年版，第539頁。由此看來，地方財政自主權(quán)問題絕不僅僅是意識形態(tài)之爭，而是經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)研究如何與政治學(xué)、憲法學(xué)交流與對接的問題。地方政府的財政自主權(quán)及地方自治權(quán)是一個需要審慎決策的政治與憲法問題，需要運用多學(xué)科的視角綜合研判和決策。

我國至今尚未從憲法、法律上賦予普通地方政府地域性公法人地位。賦予普通地方政府抽象公法人地位僅僅是一個法律地位的確認(rèn)或承認(rèn)，關(guān)鍵是要從憲法、法律上賦予地方政府實質(zhì)性的財政自主權(quán)力，特別是一定的稅收立法權(quán)?！霸谌笔Ф愂樟⒎?quán)的情況下，就不可能有真正的財政自主權(quán)，也不可能有真正的央地財政分權(quán)?！雹勖邕B營：《稅收法定視域中的地方稅收立法權(quán)》，《中國法學(xué)》2016年第4期。否則，財政自主權(quán)主體的法人地位也會出現(xiàn)“名不符實”的現(xiàn)象，進而將維持地方居民退居地方公共財政“幕后”，地方主要官員行使“事實上”和“法外”的地方財政自主權(quán)的現(xiàn)狀。由此看來，要構(gòu)建地方政府公法人地位，首先要確保地方規(guī)范意義上的財政自主權(quán)與“事實”財政自主權(quán)的一致性。

（二）地方財政自主權(quán)力規(guī)范與“事實”的一致性

地方財政自主權(quán)規(guī)范與事實層面分離的實質(zhì)是價值與事實的沖突。兩者沖突的根源是人的認(rèn)識能力的有限性與法律規(guī)范的滯后性之間的張力。當(dāng)然，包括中央政府在內(nèi)的各級政府及地方官員的趨利性也是規(guī)范與事實始終保持一定張力的重要因素。眾所周知，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是規(guī)范與事實的融合統(tǒng)一，這就是分析法學(xué)派所說的“事實”與“價值”的統(tǒng)一。哈特所述的承認(rèn)規(guī)則本身就是一種社會事實。④參見唐豐鶴：《哈特法律實證主義的三大命題》，《法政探索》2013年第8期?！笆聦崱迸c“價值”的統(tǒng)一實際上就是哈特所說的用“內(nèi)在的觀點”接受法律規(guī)則。哈特曾言：“把承認(rèn)規(guī)則稱為‘法’的論據(jù)是，為確認(rèn)這個制度的其他規(guī)則提供標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，可被認(rèn)為是一個法律制度的確定的特征，因此它本身值得稱為‘法’；把它稱為‘事實’的論據(jù)是，主張這樣一個規(guī)則存在，實際上對一個實際的事實作出外在的陳述，這個事實涉及‘有實效的’制度的規(guī)則被確認(rèn)的方式。”⑤［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第112頁。只有存在的規(guī)范才是有效的規(guī)范，反之亦然?！俺姓J(rèn)規(guī)則”是指確認(rèn)具有某些實際效用的規(guī)則，使它們成為這個社會所遵循、有社會壓力支持的規(guī)則。在一個復(fù)雜的社會里，通過特設(shè)機關(guān)的頒布、長期的習(xí)慣、司法判決等，來確認(rèn)規(guī)則以作為以后的法律印證。從重要上講，承認(rèn)規(guī)則是一個最終的規(guī)則和最高的規(guī)則。⑥參見前注④，呂世倫主編書，第216-217頁。因此承認(rèn)規(guī)則實際上就是某個領(lǐng)域的憲法性規(guī)則或立法性規(guī)則。

在中央與地方財政關(guān)系法治化方面，規(guī)范層面與事實層面的統(tǒng)一是理想法治狀態(tài)下的中央與地方財政關(guān)系，也是地方財政自主權(quán)的法治理想狀態(tài)。然而，實際上，兩者張力的存在和運動屬于中央與地方財政關(guān)系發(fā)展變遷的常態(tài)。然而，如果出現(xiàn)以下幾個方面的情況，就超出了規(guī)范與事實背離的正常情況：一是地方財政自主權(quán)的規(guī)范層面與事實層面的全面或絕大多數(shù)脫離，無論是收入自主權(quán)還是支出自主權(quán)都是如此；二是地方財政自主權(quán)的規(guī)范層面與事實層面的長期背離。

地方財政自主權(quán)的規(guī)范層面與事實層面的背離，無論是大面積背離，還是長期背離，都將產(chǎn)生如下消極影響：一是市場主體的經(jīng)濟自由權(quán)和私人財產(chǎn)權(quán)可能大面積遭受公權(quán)力的嚴(yán)重威脅，市場預(yù)期和必要的市場規(guī)則很難形成，市場一直處于無序或半無序狀態(tài)；二是不能實現(xiàn)地方財政自主權(quán)制度設(shè)立的根本宗旨——為地方居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)及多元人權(quán)保障；三是中央與地方財政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的構(gòu)建和實現(xiàn)將遙遙無期；四是各級政府及公共機構(gòu)的大面積或長期“違法治理”、“規(guī)則缺失”，甚至“無法無天”，將嚴(yán)重?fù)p害法治的權(quán)威，進而降低政府的威信和信用，法治國家、法治政府及法治社會建設(shè)的引領(lǐng)、示范及帶動功效將蕩然無存。

要實現(xiàn)地方財政自主權(quán)規(guī)范與事實的“名實相符”與“名至實歸”，必須努力構(gòu)建和實現(xiàn)中央與地方財政關(guān)系的“良法”和“善治”。首先，要按照“事權(quán)與支出責(zé)任相一致的原則”，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、完善、高層次的中央與地方各級政府的事權(quán)、支出責(zé)任、財政收入及轉(zhuǎn)移支付制度，同時輔之以規(guī)范的中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)機制。其次，要加強相關(guān)中央與地方財政關(guān)系法律制度的落實、督查、監(jiān)督和法律責(zé)任追究，要堅決查處和果斷追究那些膽敢視“法律規(guī)則”為“玩物”的中央及地方主政負(fù)責(zé)人。2017年上半年，中央部門多次出臺針對地方政府超越我國《預(yù)算法》規(guī)避舉債禁令的相關(guān)規(guī)定就是例證。再次，要認(rèn)真探究、歸納和提煉制約中央與地方財政權(quán)力科學(xué)配置的體制性、機制性障礙，及時查漏補缺，做好中央與地方財政關(guān)系法律規(guī)則的立、改、廢工作。2014年我國《預(yù)算法》修改時賦予省級政府的舉債權(quán)，2017年6月1日，財政部、國土資源部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，都是國家實現(xiàn)規(guī)范層面與事實層面統(tǒng)一的舉措。筆者相信，伴隨我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善及新一輪中央與地方財政關(guān)系法治化的推進，未來中央與地方財政關(guān)系的規(guī)范與事實的沖突將大大減少，最大限度的規(guī)范與事實的融合統(tǒng)一將逐漸成為常態(tài)，地方各級政府具備實質(zhì)公法人的財政條件一定會逐步實現(xiàn)，為最終在憲法、法律上確立地方政府公法人地位提供制度支撐。

（三）地方財政民主制度的完善

我國《預(yù)算法》第13條規(guī)定了地方各級人大對預(yù)算的審議、監(jiān)督制度。這是保障我國地方財政民主的法律規(guī)范。這一制度在實際落實上仍存在諸多問題，如地方居民對地方公共事務(wù)的參與熱情度不高，地方民主機制有待拓寬。地方居民對地方公共財政的參與熱情不高，既有歷史上的原因，也有公眾參與制度不夠完善的原因。長久以來，治理從來都是黨政精英考慮的問題，人民群眾向來僅以服從法規(guī)政令為主。縱然有民主參與地方財政的籠統(tǒng)性規(guī)定，但就如何參與、參與內(nèi)容、參與方式等具體細(xì)則并無明文規(guī)定，尚不能消除公眾疑惑并促使其依法、有序參與。黨的十九大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！苯陙?，佛山、哈爾濱、溫嶺、順德等地嘗試推進參與式預(yù)算，讓人民群眾參與地方預(yù)算的編制、審議、監(jiān)督等過程，取得了財政民主的初步成效。然而目前參與式預(yù)算尚未成為各級政府的法定義務(wù)，是否推行參與式預(yù)算主要取決于各級政府的自覺行為，而且人們對參與式預(yù)算的政府層級（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、參與式預(yù)算的限度及范圍等仍存在一些爭議。⑦參見呂華、羅文劍：《參與式預(yù)算：財政民主的可行性與限度分析》，《江西社會科學(xué)》2016年第7期。實際上，公民的財政權(quán)是從公民的私人財產(chǎn)權(quán)衍生的權(quán)利，它具有羅伯特·阿列克西所說的大家能夠理解的實際意義、政治正當(dāng)性以及高于法律權(quán)利的位階等憲法性權(quán)利的特征，公民財政權(quán)具有包括知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)等內(nèi)容。⑧參見胡偉：《財政民主之權(quán)利構(gòu)造三題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期。

我國憲法雖然沒有明確規(guī)定公民的財政民主權(quán)利，但《憲法》第2條規(guī)定了人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。上述規(guī)定可以作為公民財政民主權(quán)利的憲法基礎(chǔ)。當(dāng)前，人類社會已經(jīng)全面進入互聯(lián)網(wǎng)時代，公民的權(quán)利意識和民主觀念正在逐漸興起，我國的中產(chǎn)階級隊伍也在不斷壯大，各級地方政府應(yīng)當(dāng)通過聽證會、協(xié)商會、網(wǎng)絡(luò)民意等多種形式，有序擴大地方居民對地方財政事務(wù)的知情權(quán)，依法維護地方居民對地方財政事務(wù)的參與權(quán)、決策權(quán)，有效保障地方居民對地方財政事務(wù)的監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)。美國、英國、日本等國家，都設(shè)立有公民可以針對財政管理部門或地方政府違法或不當(dāng)?shù)呢斦袨樘崞鸸嬖V訟的權(quán)利。國外的公民財政公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種。⑨參見前注⑧，胡偉文。當(dāng)然，我國是否引入公民財政公益訴訟制度還值得進一步研究。無論公民財政公益訴訟制度是否被引入我國公益訴訟法律制度，各級地方政府都應(yīng)通過各種形式依法保障公民對地方財政事務(wù)的民主管理和參與權(quán)利。

（四）中央與地方財政爭議協(xié)調(diào)處理機制的法治化

關(guān)于如何構(gòu)建中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理機制，國內(nèi)學(xué)者主要有兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)合理借鑒國外司法解決中央與地方關(guān)系的成功經(jīng)驗，構(gòu)建司法審查機制來解決中央與地方權(quán)限爭議。⑩參 見張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學(xué)刊》2012年第2期；王理萬：《行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化》，《法制與社會發(fā)展》2015年第1期；郭殊：《論中央與地方關(guān)系中的司法調(diào)節(jié)功能》，《法商研究》2008年第5期。另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)利用專門法的形式或者通過地方參與中央立法程序，規(guī)范和調(diào)整中央與地方利益沖突和爭議。①參見譚波：《論完善中央與地方權(quán)限爭議立法解決機制》，《法學(xué)論壇》2009年第5期；孫波：《以利益為視角探索中央與地方關(guān)系法治化》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第9期。兩種觀點的共同點是構(gòu)建中央與地方利益關(guān)系的法治化解決機制，差異是基本理念和出發(fā)點不同，前者屬于比較典型的個體主義權(quán)利保障機制思維模式，后者則是遵循共同體主義、集體主義思維范式。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會制度的基本政治邏輯是整體主義、集體主義思維，明顯區(qū)別于以自由主義、個人主義為特征的英美憲政制度。未來中央與地方財政關(guān)系的法治化及地方財政自主權(quán)的構(gòu)建也必須在人民代表大會制度框架下進行。為此，筆者認(rèn)為，地方財政權(quán)利與權(quán)力的協(xié)調(diào)融合機制不適合選擇以自由主義傳統(tǒng)為支撐、以地方自治為基礎(chǔ)的英美司法救濟機制。相對而言，我國選擇由地方居民或居民代表分別參與中央政府及地方政府的財政權(quán)力運行，特別是中央政府的財政立法權(quán)，比較契合我國人民代表大會制度的現(xiàn)行框架。我國《憲法》《預(yù)算法》及《監(jiān)督法》已經(jīng)構(gòu)建了比較完善的地方居民廣泛參與的地方財政民主機制，而全國人大代表也由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成，較能反映地方財政利益。按照法、德模式構(gòu)建地方財政自主權(quán)利與中央財政權(quán)力的融合機制，只需在全國人大或全國人大常委會下面設(shè)立一個協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的委員會即可。