關(guān)于完善社區(qū)矯正銜接機(jī)制的探索與思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局長(zhǎng)）

劉景文 張 偉（四川省成都市司法局）

社區(qū)矯正銜接機(jī)制是指圍繞社區(qū)矯正這一非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)的實(shí)施，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)相互之間以及各系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間發(fā)生的相互聯(lián)系、配合、制約的工作狀態(tài)①司法部預(yù)防犯罪課題研究組：《社區(qū)矯正銜接機(jī)制建設(shè)研究報(bào)告》，《中國(guó)司法》，2016年第6期。。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部先后聯(lián)合印發(fā)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正銜接配合管理的意見》分別對(duì)社區(qū)矯正適用前的銜接配合管理、社區(qū)服刑人員交付接收的銜接配合管理、社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理的銜接配合、社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行的銜接配合管理等方面的內(nèi)容作出具體的規(guī)定，促進(jìn)社區(qū)矯正銜接機(jī)制的完善。社區(qū)矯正銜接機(jī)制涵蓋了社區(qū)矯正工作的許多環(huán)節(jié)，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作依法適用、規(guī)范運(yùn)行具有十分重要的意義。四川省成都市司法局組成課題組，認(rèn)真分析總結(jié)社區(qū)矯正銜接配合工作現(xiàn)狀，總結(jié)歸納社區(qū)矯正銜接配合實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題，對(duì)從立法層面完善社區(qū)矯正銜接機(jī)制提出幾點(diǎn)思考，以期為《社區(qū)矯正法》的制定提供參考。

一、社區(qū)矯正銜接工作概況

社區(qū)矯正工作需要人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的銜接配合。在實(shí)踐中，社區(qū)矯正銜接機(jī)制的不斷健全完善，為社區(qū)矯正的正確實(shí)施提供了有效保障。

（一）委托調(diào)查評(píng)估有序銜接。按照《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）要求，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對(duì)所居住社區(qū)影響的，可以委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。目前全國(guó)委托調(diào)查評(píng)估工作運(yùn)行順暢，以成都市為例，2018年成都市縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)共收到調(diào)查評(píng)估委托函2400余份，均及時(shí)完成調(diào)查評(píng)估并提交給委托機(jī)關(guān)。

（二）社區(qū)服刑人員交接扎實(shí)推進(jìn)。按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正銜接配合管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《銜接配合管理意見》）要求，人民法院、看守所、監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)書面告知被判處管制、緩刑宣告、假釋的罪犯，到居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到的時(shí)間期限以及逾期報(bào)到的后果，并在規(guī)定期限內(nèi)將有關(guān)法律文書送達(dá)居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，做好社區(qū)服刑人員的交付接收工作。目前全國(guó)社區(qū)服刑人員交接工作穩(wěn)步實(shí)施，以成都市為例，2018年成都市司法局累計(jì)接收社區(qū)服刑人員35067人，累計(jì)解除社區(qū)服刑人員28417人，重新犯罪率控制在0.07%。

（三）社區(qū)服刑人員監(jiān)管協(xié)同推進(jìn)。按照《銜接配合管理意見》要求，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)健全完善聯(lián)席會(huì)議制度、情況通報(bào)制度，每月通報(bào)核對(duì)社區(qū)服刑人員人數(shù)變動(dòng)、漏管脫管等數(shù)據(jù)信息，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。目前全國(guó)社區(qū)服刑人員日常監(jiān)管工作有序推進(jìn)，以成都市為例，2018年成都市司法局通過(guò)加強(qiáng)協(xié)作配合，累計(jì)撤銷緩刑189人、撤銷假釋3人、對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行126人、警告1238人、提請(qǐng)治安處罰52人。

二、目前社區(qū)矯正銜接機(jī)制存在的問(wèn)題及原因分析

隨著社區(qū)服刑人員的逐步增多，各地實(shí)際工作情況差異較大。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)之間現(xiàn)有的銜接配合管理機(jī)制還不健全完善，責(zé)任不明確、配合不到位、程序不規(guī)范等問(wèn)題還一定程度存在，社區(qū)矯正銜接工作還遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)②張靜：《我國(guó)社區(qū)矯正銜接機(jī)制的研究》，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2018年碩士論文。。

（一）社會(huì)調(diào)查評(píng)估方面。一是調(diào)查評(píng)估缺乏法律地位。《銜接配合管理意見》要求，居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到調(diào)查評(píng)估委托函及所附材料之日起10個(gè)工作日內(nèi)完成調(diào)查評(píng)估，提交評(píng)估意見。由于法院推行輕刑快判審理期限縮短，再加上部分案件甚至需要跨地區(qū)開展社會(huì)調(diào)查評(píng)估花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，部分法院在司法行政機(jī)關(guān)提交社會(huì)調(diào)查評(píng)估意見前就已作出判決，甚至有的法院不委托司法行政機(jī)關(guān)開展社會(huì)調(diào)查評(píng)估就直接作出判決，影響了審前社會(huì)調(diào)查評(píng)估報(bào)告作用的發(fā)揮。二是評(píng)估內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)?！秾?shí)施辦法》要求受委托的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托機(jī)關(guān)的要求，對(duì)被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會(huì)關(guān)系等情況進(jìn)行調(diào)查了解，形成評(píng)估意見。部分罪犯入獄時(shí)間長(zhǎng)達(dá)二三十年，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、司法所工作人員對(duì)罪犯具體情況不了解，部分罪犯的居住地情況、家庭情況已經(jīng)發(fā)生巨大變化，罪犯的家庭成員已去世，甚至有的案件被害人已離開當(dāng)?shù)責(zé)o法聯(lián)系，然而調(diào)查評(píng)估對(duì)象仍然是家庭成員、被害人等，調(diào)查內(nèi)容較為固定且形式單一，缺乏對(duì)被告人、罪犯能否進(jìn)行社區(qū)矯正深層次、科學(xué)有效分析③王立新：《淺析社區(qū)矯正審前評(píng)估制度》，《法制與社會(huì)》，2019年第4期。。

（二）交付接收程序方面。一是法律文書交付“見人不見檔”。部分法院、監(jiān)獄，尤其是外地法院、監(jiān)獄等部門在相關(guān)法律文書的送達(dá)方式上還不規(guī)范，如將判決書、裁定書等有關(guān)法律文書寄送到社區(qū)服刑人員居住地的社區(qū)或者派出所，有的法院、監(jiān)獄在寄送法律文書時(shí)，法律文書內(nèi)容有遺漏，有的法院、監(jiān)獄往往在規(guī)定的截止日期前一兩日才將檔案寄出，社區(qū)服刑人員按時(shí)到居住地司法所報(bào)到，而檔案卻沒(méi)有到，影響社區(qū)矯正工作的開展。二是社區(qū)服刑人員交付“見檔不見人”。針對(duì)本地人員在居住地以外的地方犯罪和外來(lái)人員在本地區(qū)犯罪被判處緩刑的情況，部分法院、監(jiān)獄在將法律文書、人員交付后認(rèn)為已處理結(jié)束，而對(duì)于罪犯釋放后有無(wú)按時(shí)回到居住地司法所報(bào)到辦理手續(xù)，以及是否已納入居住地司法所監(jiān)管范圍等情況一概不問(wèn)，導(dǎo)致出現(xiàn)居住地司法所只見檔案而不見人或只見其名不見其人等問(wèn)題，無(wú)法正常開展監(jiān)管工作。

（三）日常監(jiān)管配合方面。一是脫管漏管追查配合不暢?！秾?shí)施意見》第20條規(guī)定，撤銷緩刑裁定書、撤銷假釋裁定書和暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行決定書，可以作為公安機(jī)關(guān)網(wǎng)上追逃依據(jù)，公安機(jī)關(guān)根據(jù)案情決定是否實(shí)施網(wǎng)上追逃。實(shí)際工作中，司法行政機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)協(xié)助追捕脫管、漏管社區(qū)服刑人員，公安機(jī)關(guān)要求司法行政機(jī)關(guān)提供逮捕證等法律文書，對(duì)撤銷緩刑裁定書、撤銷假釋裁定書和暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行決定書等不予認(rèn)可，而司法行政機(jī)關(guān)辦理逮捕證等文件需花費(fèi)一定時(shí)間，往往錯(cuò)過(guò)處置的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致處置效果差④馬燕、張才斐、金曉流：《關(guān)于社區(qū)矯正用警問(wèn)題的研究》，《中國(guó)司法》，2017年第9期。。二是提請(qǐng)治安處罰渠道不通。在社區(qū)矯正工作開展過(guò)程中，司法所與派出所需要在社區(qū)服刑人員管理等方面進(jìn)行協(xié)作配合，比如某些社區(qū)服刑人員不按要求參加學(xué)習(xí)，甚至公然對(duì)抗司法所工作人員的管理，需要司法所對(duì)其采取警告等措施，必要時(shí)還需當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行介入，對(duì)其進(jìn)行訓(xùn)誡、警告。但在基層實(shí)踐中，基層司法所與派出所溝通渠道不夠暢通，影響了刑罰執(zhí)行的強(qiáng)制性和權(quán)威性。

三、健全社區(qū)矯正銜接機(jī)制的對(duì)策

通過(guò)深入調(diào)研總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)做法，聽取一線工作人員意見，建議從完善工作程序、細(xì)化工作流程、加強(qiáng)信息化建設(shè)等方面進(jìn)行進(jìn)一步完善，促使社區(qū)矯正銜接配合工作更加規(guī)范有序。

（一）提高調(diào)查評(píng)估科學(xué)化水平。一是靜態(tài)設(shè)置評(píng)估時(shí)限。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)委托調(diào)查評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)提前5到10個(gè)工作日，向被委托機(jī)關(guān)發(fā)出委托調(diào)查評(píng)估函和相關(guān)材料。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砘蜉p微刑事案件快速辦理機(jī)制的，委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在委托調(diào)查評(píng)估函上標(biāo)注，不受前款時(shí)間限制。司法行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被告人、犯罪嫌疑人、罪犯居住地不屬于本行政區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)與委托機(jī)關(guān)聯(lián)系并將相關(guān)材料退回。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整調(diào)查內(nèi)容。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)核實(shí)和提供犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的身份信息、居住地、聯(lián)系方式以及主要家庭成員聯(lián)系方式等基礎(chǔ)資料。不能確定居住地的，委托機(jī)關(guān)可委托戶籍地所在司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正社會(huì)調(diào)查評(píng)估中，有關(guān)罪犯或被告人的居住情況、家庭情況、社會(huì)關(guān)系、犯罪行為的后果和影響等評(píng)估分值內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，并提供相應(yīng)的書面材料，必要時(shí)可根據(jù)司法行政機(jī)關(guān)需求由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽字或加蓋公章。三是定期開展合法性審查。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善委托調(diào)查評(píng)估事項(xiàng)合法性、合理性審查制度，對(duì)未通過(guò)合法性、合理性審查的，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)書面回復(fù)委托機(jī)關(guān)，同時(shí)抄送檢察機(jī)關(guān)。

（二）提高交付接收規(guī)范化水平。一是統(tǒng)一法律文書送達(dá)方式。人民法院決定的暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯，人民法院應(yīng)當(dāng)書面通知司法行政機(jī)關(guān)，并同步交接人民檢察院起訴書、人民法院刑事判決書、執(zhí)行通知書、病情診斷（妊娠檢查）意見書或者生活不能自理的鑒別意見、保證人的保證書、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書、暫予監(jiān)外執(zhí)行告知書等文書檔案。公安機(jī)關(guān)決定的暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯，由公安機(jī)關(guān)派員持暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書、人民檢察院起訴書以及人民法院刑事判決書、執(zhí)行通知書、歷次減刑裁定書、病情診斷（妊娠檢查、生活不能自理鑒別）書、保證人的保證書、出所鑒定表、暫予監(jiān)外執(zhí)行告知書等有關(guān)文書材料，與縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)辦理交接手續(xù)。二是規(guī)范人員交接程序步驟。人民法院裁定撤銷緩刑的，由居住地司法行政機(jī)關(guān)將罪犯送交居住地的監(jiān)獄或者看守所執(zhí)行，居住地公安機(jī)關(guān)應(yīng)予協(xié)助；人民法院裁定撤銷假釋的，由居住地公安機(jī)關(guān)將罪犯送交監(jiān)獄收監(jiān)；人民法院對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的，由居住地公安機(jī)關(guān)送交監(jiān)獄或看守所收監(jiān)執(zhí)行。決定暫予監(jiān)外執(zhí)行時(shí)剩余刑期在3個(gè)月以下的罪犯，由罪犯居住地看守所收監(jiān)執(zhí)行刑罰；決定暫予監(jiān)外執(zhí)行時(shí)剩余刑期在3個(gè)月以上的罪犯，由看守所根據(jù)投送范圍將罪犯送交省內(nèi)監(jiān)獄執(zhí)行刑罰；公安機(jī)關(guān)對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的，由居住地看守所將罪犯收監(jiān)執(zhí)行，并與司法行政機(jī)關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)。公安機(jī)關(guān)將罪犯收監(jiān)執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)將收監(jiān)執(zhí)行的情況報(bào)告原決定或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，并告知罪犯居住地縣級(jí)人民檢察院和原判人民法院。三是優(yōu)化交接爭(zhēng)議解決途徑。對(duì)適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)核實(shí)其居住地。社區(qū)服刑人員有多處居住場(chǎng)所的，人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)責(zé)令其選定其中一處作為社區(qū)矯正居住地。不能確定居住地的，在戶籍地縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行社區(qū)矯正。居住地管轄存在爭(zhēng)議的，由爭(zhēng)議雙方司法行政機(jī)關(guān)在5個(gè)工作日內(nèi)提供相關(guān)印證材料提交至裁定、決定機(jī)關(guān)審核，重新確定管轄地。確定后的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

（三）提高日常監(jiān)管精準(zhǔn)化水平。一是健全脫管漏管追逃機(jī)制。對(duì)于漏管的社區(qū)服刑人員，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織查找，公安機(jī)關(guān)應(yīng)予以協(xié)助。撤銷緩刑裁定、撤銷假釋裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行的決定生效后，社區(qū)服刑人員下落不明或者拒不回居住地的，應(yīng)認(rèn)定為在逃罪犯。撤銷緩刑裁定書、撤銷假釋裁定書和暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)執(zhí)行決定書，可以作為公安機(jī)關(guān)網(wǎng)上追逃依據(jù)。二是完善提請(qǐng)治安處罰程序。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)服刑人員提請(qǐng)治安管理處罰的，向公安機(jī)關(guān)提交治安管理處罰建議書，同時(shí)附上相關(guān)材料。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《治安管理處罰法》的規(guī)定時(shí)限內(nèi)作出決定，并在決定作出之日起3個(gè)工作日內(nèi)通知司法行政機(jī)關(guān)。三是加大工作監(jiān)督力度。人民檢察院依法提出的糾正意見或檢察建議，人民法院、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正、整改，并將有關(guān)情況書面回復(fù)人民檢察院。對(duì)糾正意見或檢察建議有異議的，可向人民檢察院提出書面復(fù)議意見。人民檢察院對(duì)開展社會(huì)調(diào)查評(píng)估工作及結(jié)果使用依法實(shí)施法律監(jiān)督。

（四）提高銜接工作信息化水平。一是建立信息聯(lián)通平臺(tái)。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)以“智慧法院”“智慧檢察”“智慧公安”“數(shù)字法治、智慧司法”建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)通的社區(qū)矯正信息管理平臺(tái)，確保社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)與法院、檢察院、公安等部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。二是建立刑罰執(zhí)行一體化平臺(tái)。依托“智慧司法”平臺(tái)，建設(shè)覆蓋監(jiān)獄、社區(qū)矯正、安置幫教一體化的執(zhí)法協(xié)作信息化平臺(tái)，建立罪犯監(jiān)地信息對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄和社區(qū)矯正、安置幫教數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換、工作密切銜接配合。三是擴(kuò)大高科技設(shè)備應(yīng)用。研發(fā)應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析研判系統(tǒng)，全面推廣應(yīng)用電子手（腳）環(huán)、手機(jī)定位、視頻點(diǎn)驗(yàn)、軟件定位等監(jiān)管措施，筑牢“電子圍墻”。開發(fā)工作人員手機(jī)APP監(jiān)管軟件、社區(qū)矯正機(jī)器人，實(shí)現(xiàn)全天候無(wú)縫隙監(jiān)管，開拓“人工智能+社區(qū)矯正”新工作體系。