著力推動(dòng)律師調(diào)解試點(diǎn)工作在安徽開(kāi)花結(jié)果

姜 明（安徽省司法廳廳長(zhǎng)）

為充分發(fā)揮律師在預(yù)防和化解矛盾糾紛中的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、職業(yè)優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，健全完善律師調(diào)解制度，推動(dòng)形成多元化糾紛解決體系，2017年9月，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），11月，最高人民法院和司法部部署在北京、安徽等11個(gè)省份開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)。作為首批試點(diǎn)省份，我們深感責(zé)任重大、使命光榮。試點(diǎn)以來(lái)，安徽省司法廳積極創(chuàng)新工作機(jī)制，堅(jiān)持規(guī)范工作流程，著力增強(qiáng)律師調(diào)解工作實(shí)效，努力為我國(guó)律師制度改革提供安徽做法。

一、主要做法

（一）早謀劃、強(qiáng)實(shí)施，推動(dòng)律師調(diào)解試點(diǎn)有序開(kāi)展。2017年8月初，省司法廳就著手將律師調(diào)解試點(diǎn)工作列入全省司法行政改革重點(diǎn)任務(wù)清單。接到最高人民法院、司法部《意見(jiàn)》后，迅速召開(kāi)律師制度改革試點(diǎn)座談會(huì)，集體學(xué)習(xí)試點(diǎn)改革文件，梳理出12項(xiàng)需要協(xié)調(diào)法院、財(cái)政、物價(jià)等部門(mén)的事項(xiàng)，研究應(yīng)對(duì)試點(diǎn)改革中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，起草安徽省《關(guān)于開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），并先后到省高院、省財(cái)政廳、省物價(jià)局協(xié)調(diào)工作對(duì)接、經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題，就相關(guān)事項(xiàng)凝成共識(shí)。試點(diǎn)中，先后組織召開(kāi)全省律師調(diào)解、刑辯全覆蓋試點(diǎn)座談會(huì)，舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)，解讀試點(diǎn)政策，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，共商解決試點(diǎn)中的困難與問(wèn)題，會(huì)同省高院赴試點(diǎn)市督查調(diào)研，推動(dòng)試點(diǎn)工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。截至目前，全省共設(shè)立律師調(diào)解組織106個(gè)，批準(zhǔn)律師調(diào)解員605人，律師調(diào)解案件975件，法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議70件。

（二）勇創(chuàng)新、重實(shí)效，確保律師調(diào)解試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。試點(diǎn)需要?jiǎng)?chuàng)新，也必須創(chuàng)新。為此，我們?cè)诓徽鄄豢圬瀼亍兑庖?jiàn)》、完成規(guī)定動(dòng)作的前提下，積極自創(chuàng)動(dòng)作，努力為試點(diǎn)提供更多標(biāo)本。

一是明確入冊(cè)條件與程序。在入冊(cè)條件上，《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，同時(shí)符合“依法注冊(cè)設(shè)立1年以上”等6項(xiàng)條件的律師事務(wù)所可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立律師調(diào)解工作室，同時(shí)符合“有3年以上律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷”等4項(xiàng)條件的律師可以申請(qǐng)成為律師調(diào)解員。為保證律師調(diào)解隊(duì)伍的質(zhì)量，還規(guī)定因違法違紀(jì)執(zhí)業(yè)受到行政處罰或者行業(yè)處分未逾3年的，或者1年內(nèi)受到法院訓(xùn)戒以上制裁的，不能進(jìn)入名冊(cè)。入冊(cè)程序上，《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，符合條件的律師事務(wù)所和律師可以向當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)申請(qǐng)，由律師協(xié)會(huì)依據(jù)資質(zhì)條件確定律師事務(wù)所和律師調(diào)解員名冊(cè)，報(bào)同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)、法院批準(zhǔn)，并逐級(jí)報(bào)省高院、省司法廳和省律師協(xié)會(huì)備案。

二是設(shè)置律師調(diào)解考核環(huán)節(jié)。根據(jù)《意見(jiàn)》，承擔(dān)律師調(diào)解工作的主體共有五類(lèi)，分別是人民法院律師調(diào)解室、公共法律服務(wù)中心律師調(diào)解室、律師協(xié)會(huì)調(diào)解中心、律師事務(wù)所調(diào)解室和律師調(diào)解員。鑒于人民法院、公共法律服務(wù)中心和律師協(xié)會(huì)所設(shè)律師調(diào)解機(jī)構(gòu)的特殊性，目前只宜對(duì)律師事務(wù)所調(diào)解室和律師調(diào)解員進(jìn)行考核。為此，《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，律師事務(wù)所調(diào)解室具有“違法違規(guī)調(diào)解”等8項(xiàng)情形之一的，年度考核不合格，應(yīng)當(dāng)停止開(kāi)展律師調(diào)解工作室業(yè)務(wù)1年，并進(jìn)行整改。經(jīng)整改仍不能消除影響或者仍不能保持設(shè)立條件的，由批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)予以注銷(xiāo)。律師調(diào)解員具有“偏袒一方當(dāng)事人，損害另一方當(dāng)事人合法權(quán)益”等4項(xiàng)情形之一的，年度考核不稱(chēng)職，應(yīng)當(dāng)停止開(kāi)展律師調(diào)解業(yè)務(wù)1年。同時(shí)將律師事務(wù)所調(diào)解工作室、律師調(diào)解員的考核事項(xiàng)，分別納入律師事務(wù)所、律師年度考核內(nèi)容。

三是完善工作模式和流程。會(huì)同省高院統(tǒng)一律師調(diào)解組織的標(biāo)牌式樣，編制全省律師調(diào)解員、律師調(diào)解組織名冊(cè)，確定13種律師調(diào)解格式文書(shū)。指導(dǎo)試點(diǎn)市探索在仲裁委員會(huì)、市工商聯(lián)設(shè)立律師調(diào)解工作室。探索仲裁案件裁前調(diào)解新模式，對(duì)一些仲裁前可調(diào)解的案件，由仲裁委移交律師調(diào)解工作室先行調(diào)解。在工商聯(lián)設(shè)立律師調(diào)解工作室，面向全市工商企業(yè)開(kāi)展律師調(diào)解工作，助力工商企業(yè)化解矛盾糾紛，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)設(shè)計(jì)制作了律師調(diào)解室（中心）調(diào)解專(zhuān)用章，供各律師調(diào)解室（中心）在出具律師調(diào)解協(xié)議書(shū)時(shí)使用，以體現(xiàn)律師調(diào)解組織各類(lèi)文書(shū)的規(guī)范性和嚴(yán)肅性；實(shí)行律師調(diào)解員助理制度，由律師調(diào)解員助理協(xié)助律師調(diào)解員開(kāi)展工作，促進(jìn)律師調(diào)解工作更加高效。

四是健全工作制度和機(jī)制。配合省高院推動(dòng)省人大制定《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，為律師調(diào)解提供地方立法保障。省高院、省司法廳聯(lián)合制定《關(guān)于律師調(diào)解適用司法確認(rèn)程序的規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定：經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議，當(dāng)事人向主持調(diào)解的律師調(diào)解組織所在地基層法院申請(qǐng)確認(rèn)其效力的，法院應(yīng)當(dāng)依法受理；法院收到當(dāng)事人司法確認(rèn)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在2日內(nèi)決定是否受理，并自受理之日起15日內(nèi)作出是否確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的裁定。會(huì)同省高院制定出臺(tái)《關(guān)于完善調(diào)解協(xié)議與支付令對(duì)接機(jī)制的規(guī)定（試行）》。

五是建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。省司法廳會(huì)同財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)工作的通知》，要求建立健全政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)機(jī)制，將律師參與調(diào)解等事項(xiàng)統(tǒng)籌列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄；在編制年度部門(mén)預(yù)算時(shí)，同步編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算，確保政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)資金預(yù)算與年度部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算有機(jī)銜接。同時(shí)支持指導(dǎo)試點(diǎn)市協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，根據(jù)律師承辦刑事案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用、服務(wù)質(zhì)量、案件難易程度等因素，合理確定、適當(dāng)提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額支付，確保經(jīng)費(fèi)保障水平適應(yīng)試點(diǎn)工作需要。

（三）重總結(jié)、凝經(jīng)驗(yàn)，律師調(diào)解試點(diǎn)取得預(yù)期成效。一是“律師調(diào)解制度應(yīng)建立、能運(yùn)行”的觀(guān)念已成共識(shí)。鑒于律師調(diào)解具有公益、低價(jià)甚至無(wú)償?shù)忍攸c(diǎn)，而目前財(cái)政保障還不夠充分，因此有關(guān)各方在試點(diǎn)之初確有顧慮，擔(dān)心會(huì)因律師參與不足而使制度空轉(zhuǎn)。但從試點(diǎn)情況看，4個(gè)試點(diǎn)市的律師參與意識(shí)強(qiáng)，報(bào)名踴躍，符合條件的律師絕大多數(shù)都主動(dòng)申請(qǐng)擔(dān)任律師調(diào)解員。調(diào)研中，不少律師還建議降低律師調(diào)解員的執(zhí)業(yè)年限門(mén)檻，以便讓更多的年輕律師有參與和鍛煉的機(jī)會(huì)。另外，沒(méi)有被確定為試點(diǎn)地區(qū)的蚌埠、安慶、六安等市，也積極主動(dòng)開(kāi)展了律師調(diào)解工作。二是律師調(diào)解流程和規(guī)則基本成型。律師調(diào)解的工作程序分為確定律師調(diào)解員、主持調(diào)解和調(diào)解終結(jié)3個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)事人可以在律師調(diào)解員名冊(cè)中共同選定律師調(diào)解員。不能共同選定的，由人民法院、律師調(diào)解工作室或律師調(diào)解中心指定。律師調(diào)解員組織調(diào)解，應(yīng)當(dāng)用書(shū)面形式記錄爭(zhēng)議事項(xiàng)和調(diào)解情況，并經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)。調(diào)解程序終結(jié)時(shí)，當(dāng)事人未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，律師調(diào)解員在征得各方當(dāng)事人同意后，可以用書(shū)面形式記載調(diào)解過(guò)程中雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的事實(shí)，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。在訴訟程序中，除涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的外，當(dāng)事人無(wú)需對(duì)調(diào)解過(guò)程中已確認(rèn)的無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)舉證。三是律師調(diào)解制度的導(dǎo)向指引作用初步顯現(xiàn)。從調(diào)解實(shí)踐看，申請(qǐng)律師調(diào)解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件逐月增多，2018年1月達(dá)成調(diào)解協(xié)議僅9件，10月就上升至332件，人民群眾越來(lái)越認(rèn)可這一便捷高效的糾紛解決方式。律師調(diào)解作為從事公益的新舞臺(tái)和拓展業(yè)務(wù)的新平臺(tái)，也越來(lái)越為律師行業(yè)認(rèn)同。經(jīng)審核，4個(gè)試點(diǎn)市共有550名律師調(diào)解員（不含省律師協(xié)會(huì)調(diào)解中心的55名調(diào)解員），占其全體律師（1311名）的42%，占執(zhí)業(yè)三年律師（968名）的57%；4個(gè)試點(diǎn)市共有47家律師事務(wù)所掛牌設(shè)立律師調(diào)解工作室，占全部律師事務(wù)所（117家）的40%，其中亳州市有70%的律所掛牌，馬鞍山市有68%的律師事務(wù)所掛牌。法院系統(tǒng)也積極支持這項(xiàng)改革，主動(dòng)與司法行政部門(mén)對(duì)接律師調(diào)解工作室的設(shè)立、運(yùn)行等工作，盡可能為律師調(diào)解提供便利。

二、存在的問(wèn)題

順利推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)，需要力量保障、質(zhì)量保障和經(jīng)費(fèi)保障等“三保障”的同步跟進(jìn)。在試點(diǎn)中，我們發(fā)現(xiàn)在實(shí)際工作中還存在一些法律爭(zhēng)議、實(shí)際困難和政策障礙，這些制約了 “三保障”機(jī)制的作用發(fā)揮，需要認(rèn)真研究并逐步加以明確或解決。

一是律師調(diào)解組織的法律地位存在爭(zhēng)議。律師調(diào)解組織的法律地位問(wèn)題，關(guān)系到律師調(diào)解制度能否順利實(shí)施，關(guān)系到違法調(diào)解的責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)等實(shí)際問(wèn)題。律師調(diào)解組織能否作為民事法律關(guān)系主體，目前尚有不同認(rèn)識(shí)，各地做法也不一。有的認(rèn)為應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，設(shè)在律師事務(wù)所的律師調(diào)解室，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，又可以收費(fèi)，應(yīng)該作為民事法律關(guān)系主體；而設(shè)在法院、公共法律服務(wù)中心、律師協(xié)會(huì)的律師調(diào)解室，其成員不固定，也不能收費(fèi)，難以獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不宜作為民事法律關(guān)系主體。有的認(rèn)為律師調(diào)解組織都應(yīng)該作為民事法律關(guān)系主體，其形式就是應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的律師調(diào)解專(zhuān)用章。有的認(rèn)為律師調(diào)解的責(zé)任由律師調(diào)解員承擔(dān)，沒(méi)必要賦予律師調(diào)解組織法律地位。我們鼓勵(lì)各地在不違反試點(diǎn)規(guī)定的前提下自主探索、勇于試錯(cuò)，對(duì)要求統(tǒng)一制作律師調(diào)解專(zhuān)用章的試點(diǎn)市，給予指導(dǎo)，力求規(guī)范；對(duì)不愿制作專(zhuān)用章的，不做統(tǒng)一要求。

二是利益沖突原則的解決機(jī)制對(duì)律師形成逆向激勵(lì)?！兑庖?jiàn)》第13條規(guī)定：“律師調(diào)解員不得再就該爭(zhēng)議事項(xiàng)或與該爭(zhēng)議有密切聯(lián)系的其他糾紛接受一方當(dāng)事人的委托，擔(dān)任仲裁或者訴訟的代理人，也不得擔(dān)任該爭(zhēng)議事項(xiàng)后續(xù)解決程序的人民陪審員、仲裁員、證人、鑒定人以及翻譯人員等?！边@一規(guī)定，從制度設(shè)計(jì)上看，完全符合程序正義的要求，但在實(shí)踐中會(huì)逆向激勵(lì)律師“遇到調(diào)解躲著走”。

三是律師調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)難。便捷、高效的司法確認(rèn)，是律師調(diào)解制度有效運(yùn)行的重要保障，但在試點(diǎn)中，調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序普遍耗時(shí)長(zhǎng)。由于司法確認(rèn)裁定書(shū)具有法律效力，關(guān)系到司法責(zé)任和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)辦法官都很慎重，一般會(huì)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行必要的甚至是實(shí)質(zhì)性審查，這樣會(huì)費(fèi)時(shí)較多，與調(diào)解的便捷、高效目標(biāo)有差距。

四是制定律師調(diào)解收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有障礙?！兑庖?jiàn)》第14條規(guī)定：“調(diào)解費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)和辦法由各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況確定，并報(bào)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)備案?！甭蓭熣{(diào)解收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定有行業(yè)自治與行政主導(dǎo)兩種路徑，但不論哪種路徑，在實(shí)踐中都會(huì)有障礙。如果行業(yè)主導(dǎo)，由律師協(xié)會(huì)制定或批準(zhǔn)，會(huì)面臨公信不足、權(quán)威不夠的問(wèn)題。如果由物價(jià)部門(mén)制定或批準(zhǔn)，則會(huì)面臨政策障礙。因?yàn)槁蓭煼?wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，現(xiàn)行的總原則雖然是實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)相結(jié)合，但發(fā)展趨勢(shì)是縮小乃至取消政府指導(dǎo)價(jià)。如，《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于放開(kāi)部分服務(wù)價(jià)格意見(jiàn)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕2755號(hào)）進(jìn)一步縮小了政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，明確規(guī)定只對(duì)三類(lèi)收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)：（一）擔(dān)任刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)人以及刑事案件自訴人、被害人的代理人；（二）擔(dān)任公民請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷賠償，請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)，請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金，請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或最低生活保障待遇的民事訴訟、行政訴訟的代理人，以及擔(dān)任涉及安全事故、環(huán)境污染、征地拆遷賠償（補(bǔ)償）等公共利益的群體性訴訟案件代理人；（三）擔(dān)任公民請(qǐng)求國(guó)家賠償案件的代理人。比較分析可知，這三類(lèi)情形大都在律師調(diào)解的范圍之外，因此，目前制定律師調(diào)解收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚有障礙。

三、有關(guān)建議

針對(duì)上述問(wèn)題，建議司法部會(huì)同最高人民法院明確律師調(diào)解組織的實(shí)體地位，進(jìn)一步完善律師調(diào)解制度；協(xié)調(diào)財(cái)政部制定政府購(gòu)買(mǎi)律師公益法律服務(wù)的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)，建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)范、便捷高效的律師調(diào)解司法確認(rèn)程序；舉辦相關(guān)業(yè)務(wù)交流培訓(xùn)，提升參與各方的能力與水平，更好發(fā)揮律師調(diào)解試點(diǎn)的應(yīng)有作用。