村居法律顧問推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)路徑研究

上海市嘉定區(qū)司法局課題組

推進(jìn)村居法律顧問制度、開展法律顧問服務(wù)是進(jìn)一步提升村居依法治理能力、暢通法律服務(wù)“最后一公里”的重要抓手。近年來，上海市嘉定區(qū)司法局（以下簡稱嘉定區(qū)司法局）緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)法律顧問制度全面覆蓋的工作目標(biāo)，結(jié)合村居工作實(shí)際和律師服務(wù)資源優(yōu)勢，積極探索法律服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)構(gòu)建了“服務(wù)精準(zhǔn)化、方式便捷化、覆蓋全域化、治理法治化”的村居法律顧問工作體系。

一、嘉定區(qū)推進(jìn)村居法律顧問制度經(jīng)驗(yàn)做法

2015年上海市嘉定區(qū)印發(fā)《全面建立政府法律顧問制度三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》，提出3年內(nèi)村居群眾自治組織全面建立法律顧問制度，實(shí)現(xiàn)法律顧問制度的“全面覆蓋”。經(jīng)過努力，在全區(qū)各街鎮(zhèn)支持和村居配合下，2017年6月提前半年完成，目前嘉定區(qū)333個(gè)村居（社區(qū)）已經(jīng)全部聘用法律顧問，簽約律師共有123名，涉及本區(qū)、外區(qū)、外省市的52家律師事務(wù)所，平均每個(gè)村居（社區(qū)）每年法律顧問費(fèi)用為2.79萬元。

（一）注重“需求導(dǎo)向”，推動(dòng)村居法律顧問“全覆蓋”

始終堅(jiān)持需求導(dǎo)向，邊探索實(shí)踐、邊總結(jié)提煉，有效發(fā)揮基層司法所在律師服務(wù)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，最大限度地將公共法律服務(wù)資源延伸到基層，將法治元素滲透到村居治理，將普法教育升華為法治實(shí)踐，穩(wěn)步推進(jìn)村居法律顧問制度建設(shè)。開展“雙結(jié)對(duì)”積累經(jīng)驗(yàn)。自2007年起，開展律師事務(wù)所與司法所、律師與村居委會(huì)“雙結(jié)對(duì)”活動(dòng)，由結(jié)對(duì)律師定期坐診、走訪社區(qū)，直接面向群眾提供法律咨詢、法律援助、法律講座等，延伸法律服務(wù)的觸角擴(kuò)大社會(huì)影響力，為全區(qū)全面推進(jìn)村居法律顧問制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。統(tǒng)籌規(guī)劃，部署安排。在全面了解基層法律服務(wù)現(xiàn)狀、法律服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，2015年，區(qū)政府印發(fā)了《全面建立政府法律顧問制度三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》，對(duì)實(shí)現(xiàn)法律顧問全面、有效覆蓋作出具體部署和安排，明確到2017年村居群眾自治組織全面建立法律顧問制度。2015年，選取江橋鎮(zhèn)、嘉定鎮(zhèn)街道作為試點(diǎn)單位先行先試，同時(shí)，支持有條件的其他街鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際采取適當(dāng)方式予以推進(jìn)。通過邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊提煉，及時(shí)將一些實(shí)踐證明行之有效的服務(wù)舉措、經(jīng)驗(yàn)做法予以完善、固化，逐步形成可復(fù)制、可推廣、可堅(jiān)持的長效機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)了村居法律顧問的全覆蓋。

（二）注重制度規(guī)范，促進(jìn)法律服務(wù)“高效化”

以程序公開、職責(zé)明確、規(guī)范履職、常態(tài)長效為目標(biāo)，建立健全制度運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)村居法律顧問制度從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)設(shè)定職責(zé)，推動(dòng)服務(wù)內(nèi)容的具體化。印發(fā)《嘉定區(qū)全面建立政府法律顧問制度的實(shí)施方案》，規(guī)定了法律顧問的工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、工作程序以及服務(wù)保障等內(nèi)容，賦予村居法律顧問提供法律意見與建議、參與糾紛調(diào)解、協(xié)助申請法律援助、接受法律服務(wù)委托、開展法治宣傳教育等職責(zé)。同時(shí)，還對(duì)法律顧問服務(wù)的內(nèi)容、形式等作了明確規(guī)定，量化法律顧問工作量，要求村居法律顧問每月至少到村居1次提供不少于6小時(shí)的服務(wù)，每季度舉辦1次法治講座。建立法律智庫，實(shí)現(xiàn)聘用程序的公開化。優(yōu)化整合律師服務(wù)優(yōu)勢，綜合考慮律師的教育背景、工作業(yè)績、專業(yè)特長、專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)影響力以及職業(yè)操守等因素，選拔具有較高法學(xué)理論水平、豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并具有良好職業(yè)道德的律師進(jìn)入?yún)^(qū)法律顧問人才庫，為村居法律顧問制度建設(shè)提供人才保障和智力支持。同時(shí)，建立村居法律顧問選聘規(guī)則，明確選聘程序和標(biāo)準(zhǔn)，村居通過“雙向選擇”的方式自主確定法律顧問人選，簽訂法律顧問聘任合同。健全工作機(jī)制，促進(jìn)律師履職的規(guī)范化。建立了工作記錄制度，要求村居法律顧問及時(shí)將開展工作的基本情況記入工作日志，做到一事一記、一次一記；重大事項(xiàng)報(bào)告制度，要求在提供服務(wù)過程中，向轄區(qū)司法所及時(shí)上報(bào)可能引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛信息和涉及群體重大利益的事項(xiàng)，確保不穩(wěn)定因素及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)分析、及時(shí)處置；工作考核制度，采取法律顧問自評(píng)、村居評(píng)議、考核組綜合考評(píng)相結(jié)合的形式，對(duì)法律顧問履職考勤、發(fā)揮作用、規(guī)范執(zhí)業(yè)、服務(wù)效能等進(jìn)行綜合評(píng)定，確定考核結(jié)果。作為是否續(xù)聘、解聘的重要依據(jù)。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，確保管理服務(wù)的長效化。一是建立準(zhǔn)入退出機(jī)制。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，規(guī)定擔(dān)任村居法律顧問的律師必須遵紀(jì)守法、恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律行為規(guī)范，具有5年以上執(zhí)業(yè)資格等。同時(shí)，通過聽取村居委會(huì)的意見、檢查工作記錄、滿意度評(píng)價(jià)等，對(duì)于法律顧問的工作成效進(jìn)行評(píng)估。如在履職評(píng)估中認(rèn)為不適合繼續(xù)擔(dān)任村居法律顧問的，將按規(guī)定予以解聘，形成退出機(jī)制。二是強(qiáng)化人員教育培訓(xùn)。在區(qū)司法行政之家建立律師活動(dòng)沙龍，鼓勵(lì)律師之間加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)術(shù)交流，推動(dòng)工作發(fā)展；開辟雙月法律講堂，組織顧問律師對(duì)專業(yè)人民調(diào)解員進(jìn)行法律培訓(xùn)和專業(yè)指導(dǎo)，提高人民調(diào)解工作水平；建立律師行業(yè)黨委，積極開展支部活動(dòng)增強(qiáng)村居法律顧問的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)；三是搭建互動(dòng)交流平臺(tái)。組建村居法律顧問微信工作群，群成員主要包括村居法律顧問、村居兩委成員、人民調(diào)解委員會(huì)成員、樓組長、業(yè)主委員會(huì)委員、黨員和村居代表等，讓村居民遇到問題能夠及時(shí)在微信群中向法律顧問咨詢?nèi)〉脦椭?。加?qiáng)工作溝通交流，對(duì)律師法律顧問工作開展情況進(jìn)行定期通報(bào)，及時(shí)研究、協(xié)調(diào)解決村居法律顧問工作中的困難和問題，確保村居法律顧問工作常態(tài)長效。

（三）注重“線上線下”，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)“零距離”

堅(jiān)持“線上線下”多措并舉，推動(dòng)村居法律顧問從面對(duì)面咨詢到網(wǎng)上引導(dǎo)化解并重，將公共法律服務(wù)送到居民群眾“手上”，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)“零距離”。定點(diǎn)式專家坐堂。各村居依托公共法律服務(wù)工作室，均定點(diǎn)設(shè)立了公共法律服務(wù)工作臺(tái)，法律顧問每月提前公布值班安排，定時(shí)、定期到村居坐班，現(xiàn)場回應(yīng)村居委會(huì)和群眾的法律服務(wù)需求，方便居民不出社區(qū)享受家門口的法律服務(wù)。預(yù)約式按需掛號(hào)。各村居通過掛牌法律服務(wù)公示欄、下發(fā)便民服務(wù)卡等形式，公開法律顧問的姓名、職責(zé)、聯(lián)系電話、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)范圍、監(jiān)督電話等信息，居民有需求可以通過村居委會(huì)提前預(yù)約，也可以通過電話或添加律師微信，“一對(duì)一”進(jìn)行法律咨詢。會(huì)診式對(duì)癥下藥。對(duì)于服務(wù)過程中遇到的復(fù)雜法律問題、村居民疑難糾紛矛盾以及村居重大事項(xiàng)，村居法律顧問主動(dòng)介入，聯(lián)合多方及時(shí)進(jìn)行專業(yè)“會(huì)診”，對(duì)問題矛盾進(jìn)行分析研究，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)式全天問診。發(fā)掘發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢，以2017年新改版升級(jí)的“嘉定法寶”公眾號(hào)龐大的用戶群體（8.2萬粉絲）為依托，開設(shè)“法律服務(wù)”欄目，推出“滴滴律師”線上法律咨詢，由68名專業(yè)律師后臺(tái)即時(shí)搶單、及時(shí)免費(fèi)解答群眾法律問題，提供全天候服務(wù)。自2017年8月2日正式上線以來，截至2018年12月31日，“滴滴律師”平臺(tái)咨詢數(shù)達(dá)2965條，平均應(yīng)答時(shí)間不超過5分鐘。其中，共有380名用戶對(duì)律師進(jìn)行了打分，其中滿分的有270條，律師評(píng)價(jià)滿分率達(dá)71%。

二、嘉定區(qū)推進(jìn)村居法律顧問取得的成效

村居法律顧問制度的常態(tài)化、規(guī)范化，滿足了村居群眾法律服務(wù)需求，暢通了矛盾糾紛化解渠道，切實(shí)增強(qiáng)了村居委會(huì)用法治思維和法治方式分析解決社會(huì)治理難題的能力水平，有效形成了辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，取得了實(shí)效。

（一）發(fā)揮“宣傳員”作用，基層群眾法治意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展，農(nóng)村中有關(guān)土地征用、土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷、經(jīng)濟(jì)合同、婚姻家庭、鄰里界址等方面的糾紛不斷增多。雖然有人民調(diào)解員和村居干部處理，但缺乏專業(yè)法律知識(shí)，難以清晰地向群眾闡述不同糾紛化解方式的特點(diǎn)，更無法對(duì)個(gè)案的法律風(fēng)險(xiǎn)給出準(zhǔn)確專業(yè)的判斷。村居法律顧問的出現(xiàn)及時(shí)緩解、化解了這一矛盾。村居法律顧問堅(jiān)持“固定服務(wù)”和“按需服務(wù)”相結(jié)合，通過現(xiàn)場普法、答疑釋法、調(diào)解析法、培訓(xùn)明法等，為村居群眾提供便利化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化的法律服務(wù)，形成了“日常有聯(lián)系、經(jīng)常有活動(dòng)、定期有服務(wù)”的法律服務(wù)模式。為了最大限度讓群眾了解村居法律顧問這一全新的概念，司法所將法律顧問的信息進(jìn)行全面公示，內(nèi)容包括姓名、律師事務(wù)所名稱、黨員身份、專家身份、聯(lián)系方式；公示方式有三種：上墻公示、掛牌公示、線上公示。律師們分別在區(qū)、街鎮(zhèn)、村居層面組建公共法律服務(wù)工作項(xiàng)目微信群，開展法律咨詢、以案說法、普法宣傳等惠民法律服務(wù)活動(dòng)，村居法律顧問服務(wù)居民的能力水平得以進(jìn)一步提升。2016年以來，村居法律顧問為全區(qū)村居治理提供法律建議2404條，審核合同1632份，舉辦法治講座2099場次，解答法律咨詢14500余人次。在村居法律顧問協(xié)助下，全區(qū)各級(jí)調(diào)解組織成功調(diào)解疑難復(fù)雜矛盾糾紛1170余起。在法律顧問吳小樂看來，村居法律顧問的介入有利于案件的高效處理，尤其這種“家門口”的律師，更能得到當(dāng)事人的信任，法律顧問能為群眾提供調(diào)解、訴訟等多種類型的糾紛解決方案，哪個(gè)維權(quán)成本低、效果好群眾一目了然。

（二）發(fā)揮“助推器”作用，村居依法治理能力明顯提升

一是當(dāng)好村居工作制度建設(shè)“指導(dǎo)員”。在村居各類工作管理制度建設(shè)過程中，法律顧問協(xié)助村居委會(huì)起草、審核、修訂村規(guī)民約、規(guī)章制度，審查把關(guān)合同、代寫法律文書，為村居經(jīng)濟(jì)、民生和自治管理方面的重大決策提供法律意見與建議，也同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)了基層干部法治意識(shí)、法律觀念，有效防范因決策不當(dāng)、辦事違法引發(fā)社會(huì)矛盾的情形的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)了“源頭治理、法治先行、超前介入”。嘉定鎮(zhèn)街道居委會(huì)、業(yè)委會(huì)為改造綠化帶、開辟停車位一事開展調(diào)研并公示，業(yè)委會(huì)以書面征詢意見的方式召開業(yè)主大會(huì)會(huì)議，會(huì)議表決通過開辟小區(qū)停車位工程項(xiàng)目實(shí)施方案并完成改造。然而極個(gè)別居民認(rèn)為改造項(xiàng)目未考慮其周邊實(shí)際環(huán)境情況，要求拆除建造在其住宅邊上的停車位，并多次上訪。法律顧問接受委托參與調(diào)查調(diào)處，在查閱相關(guān)書面材料、現(xiàn)場勘查新建停車位以及與業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、信訪當(dāng)事人多次面談溝通后，依法指出停車位工程項(xiàng)目在表決程序上存在瑕疵、新增停車位設(shè)計(jì)方案不合理等問題。法律意見得到采納，信訪當(dāng)事人反映的問題在法律框架內(nèi)予以妥善解決。

二是當(dāng)好村居重大事項(xiàng)決策“參謀員”。在重大項(xiàng)目審批、重大決策實(shí)施過程中，村居法律顧問協(xié)助開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審核經(jīng)濟(jì)合同，為村居重大經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)管理方面的決策提供法律指導(dǎo)和意見，將村居日常自治、共治事務(wù)管理納入法治化軌道，有利于完善法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高突發(fā)情況依法處置能力，減少?zèng)Q策的盲目性和隨意性。安亭鎮(zhèn)趙巷村法律顧問全程參與農(nóng)村房屋物業(yè)式托管“安客”新模式的探索實(shí)踐：法律顧問對(duì)物業(yè)式托管模式的法律基礎(chǔ)及法律的適用提出了可操作性的法律意見；實(shí)施階段，法律顧問嚴(yán)把合同關(guān)，從與村民簽訂房屋托管合同、與承租戶簽訂托管方租賃合同，到托管房屋改造中制定建筑工程施工合同、材料采購合同，再到托管期間村規(guī)民約的制定，逐一進(jìn)行把關(guān)，提供專業(yè)的法律支撐；托管期間，法律顧問積極參與矛盾糾紛調(diào)解，有效保障了“安客”模式的順利推廣和依法運(yùn)作。

三是當(dāng)好村居熱點(diǎn)難點(diǎn)問題化解“平息者”。2017年，區(qū)司法局圍繞區(qū)委“五違四必”整治重點(diǎn)工作，專門制定方案，要求村居法律顧問積極參與到服務(wù)保障區(qū)域環(huán)境綜合整治工作中，著力從強(qiáng)化法治引領(lǐng)、加強(qiáng)依法治理、防控矛盾風(fēng)險(xiǎn)等方面，發(fā)揮司法行政對(duì)環(huán)境綜合整治工作的服務(wù)和保障作用，協(xié)助相關(guān)部門綜合運(yùn)用多種手段依法治理、綜合治理，有力推動(dòng)了區(qū)域環(huán)境綜合整治工作規(guī)范化、法治化、高效化。全區(qū)有20余家律師事務(wù)所、近百名律師參與此項(xiàng)重點(diǎn)工作，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。江橋鎮(zhèn)華莊村法律顧問為吳淞江整治提供專業(yè)法律保障，共同探討制定整治方案，依法裁定先前的租賃合同無效，并啟動(dòng)法律訴訟程序，約談相關(guān)責(zé)任人，告知法律后果和最新依法賠償事宜及賠償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，協(xié)助整治過程前后的租戶和經(jīng)營者的上訪，做好解釋、維穩(wěn)等工作，確保了吳淞江生態(tài)環(huán)境整治的順利推進(jìn)。

（三）發(fā)揮“滅火器”作用，基層社會(huì)和諧穩(wěn)定得到有力保障

村居法律顧問在矛盾糾紛中，扮演著基層組織與群眾之間的法律“紐帶”和“橋梁”角色，發(fā)揮了不可替代的“滅火器”作用。

一是大大降低維權(quán)成本。村居法律顧問參與矛盾糾紛調(diào)解，具有容易獲得居民信任及法律專業(yè)性上的優(yōu)勢，在解讀法律、談及情理時(shí)居民普遍認(rèn)可度較高，不僅降低了群眾化解糾紛的成本，而且也節(jié)約了社會(huì)綜合治理的成本，有效避免了司法資源的浪費(fèi)。以解決鄰里漏水糾紛為例，一般損失在三五千元，如果走司法程序，需要經(jīng)前期損失鑒定、法院起訴受理、案件開庭審理等流程，耗時(shí)耗力不說，還需要支付近萬元的鑒定費(fèi)、立案費(fèi)、訴訟費(fèi)等。村居法律顧問參與調(diào)解，啟發(fā)性地引導(dǎo)當(dāng)事人調(diào)解，當(dāng)事雙方更易接受，進(jìn)而達(dá)成和解。

二是有效減少信訪案件。村居法律顧問參與信訪矛盾糾紛化解處置，將法、理、情有機(jī)結(jié)合，為信訪群眾耐心解答法律困惑，并提供專業(yè)法律意見，使其遇到問題不再習(xí)慣性地“信訪不信法”，信訪和訴訟案件數(shù)有效減少，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。嘉定工業(yè)區(qū)社區(qū)服刑人員李某的父母因不滿動(dòng)遷房屋分配事宜反復(fù)進(jìn)京上訪，村法律顧問介入調(diào)解后，到法院調(diào)閱卷宗，與信訪、建設(shè)等部門就相關(guān)細(xì)節(jié)多次溝通確認(rèn)，勸導(dǎo)信訪人通過法律途徑解決糾紛，并出具了《信訪事項(xiàng)律師核查意見書》。在法律與事實(shí)面前，李某父母改變了態(tài)度，停下了上訪的腳步。

三、當(dāng)前村居法律顧問建設(shè)中存在的矛盾與問題

一是思想觀念有待轉(zhuǎn)變。有些村居干部法治意識(shí)不強(qiáng)，運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力仍然欠缺。有的村居干部對(duì)法律顧問的角色定位、職能作用缺乏必要的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為法律顧問介入后，事事依法會(huì)被框死，覺得是“政府要我請”，積極性不高；有的村居重“救火”輕“防火”，有了問題才想到法律顧問，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。

二是隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。目前全區(qū)村居法律顧問隊(duì)伍建設(shè)還存在四大障礙。（一）資源障礙。全區(qū)430余名注冊律師中有近一半在外區(qū)工作，律師資源規(guī)模不足，導(dǎo)致村居法律顧問存在散、亂、雜等特點(diǎn)。（二）語言障礙。123名村居法律顧問，絕大部分是非本地律師，他們都是以普通話為主要溝通語言，大部分能聽懂上?；蚣味ū镜卦?，但只有極個(gè)別會(huì)說。（三）執(zhí)行障礙。雖然各村居都公布了律師坐堂值班的時(shí)間表，但往往駐點(diǎn)律師因開庭時(shí)間或辦案時(shí)間與值班時(shí)間發(fā)生沖突，不能到村居現(xiàn)場值班。（四）能力障礙。個(gè)別法律顧問雖然有較強(qiáng)的法律專業(yè)知識(shí)，但是缺乏深入基層一線、服務(wù)群眾的工作經(jīng)驗(yàn)，在做群眾工作方面尚有欠缺，應(yīng)對(duì)復(fù)雜疑難案件的分析解決能力有待提升。

三是監(jiān)管機(jī)制有待健全。目前無論市層面還是區(qū)層面都沒有建立具體的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，缺乏能動(dòng)監(jiān)管，僅僅通過對(duì)法律顧問的工作報(bào)告、臺(tái)賬檢查及聽取村居委會(huì)意見等方式，對(duì)村居法律顧問履職情況進(jìn)行考核，形式大于內(nèi)容，考核流于形式。

四是經(jīng)費(fèi)保障有待加強(qiáng)。市司法局出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)本市（社區(qū)）法律顧問工作的意見》（下文簡稱《意見》）明確“各區(qū)司法行政部門要商同級(jí)財(cái)政部門，建立完善政府購買服務(wù)和對(duì)居村（社區(qū)）法律顧問公益性服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的保障機(jī)制，每年對(duì)每個(gè)居村（社區(qū)）經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不少于1萬元”，但實(shí)踐中存在一些困難和問題。（一）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不平衡。目前全區(qū)駐點(diǎn)律師平均每年的補(bǔ)貼是2.79萬元，因地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，部分駐點(diǎn)律師實(shí)際拿到的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于規(guī)定，除去交通費(fèi)用、用餐費(fèi)用、通訊費(fèi)用等所剩不多。加之從事這項(xiàng)工作會(huì)占用較多的精力和時(shí)間，對(duì)律師的長期穩(wěn)定參與缺乏有效保障。（二）長效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未建立。雖然《意見》對(duì)村居法律顧問的經(jīng)費(fèi)保障作了具體要求，但是由于缺乏財(cái)政部門的聯(lián)合發(fā)文，使得基層在實(shí)際經(jīng)費(fèi)申請中缺乏有效的文件依據(jù)，各街鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)保障模式也各不相同。目前，全區(qū)各街鎮(zhèn)村居簽約法律顧問有兩種模式：1.街鎮(zhèn)居委會(huì)（經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村委會(huì)）以“政府主導(dǎo)，合理配置”的原則，由街鎮(zhèn)購買法律服務(wù)的方式為村居配備法律顧問，經(jīng)費(fèi)由街鎮(zhèn)財(cái)政保障；2.村委會(huì)通過“雙向選擇”的方式自主確定法律顧問人選，簽訂法律顧問聘任合同。對(duì)于之前已經(jīng)與律師事務(wù)所簽訂法律顧問合同的村居，堅(jiān)持延續(xù)歷史、擇優(yōu)聘任的原則，在法律顧問聘期屆滿后可以續(xù)聘，也可以另行聘請律師擔(dān)任法律顧問，法律顧問經(jīng)費(fèi)自行解決。（三）缺乏獎(jiǎng)勵(lì)性的激勵(lì)機(jī)制。由于現(xiàn)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)無法做到因地制宜，因此律師不論是干得很好，還是干得一般，都是按一樣的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取補(bǔ)貼，存在“大鍋飯”的情況，一定程度上挫傷了法律顧問的工作積極性。

五是工作環(huán)境有待改善。目前，各村居都設(shè)有公共法律服務(wù)工作室，村委會(huì)由于辦公場所充裕，村法律顧問辦公條件相對(duì)較好，能夠保證有相對(duì)獨(dú)立的咨詢場所；而居委會(huì)由于推行“一站式”服務(wù)或受辦公場地限制，法律顧問往往在“一站式”大廳接待居民咨詢，或與社區(qū)警務(wù)室合署辦公，在實(shí)際開展工作中多有不便。

四、進(jìn)一步完善村居法律顧問制度的若干思考

一是要進(jìn)一步發(fā)揮村居法律顧問專業(yè)優(yōu)勢，更好服務(wù)基層社會(huì)治理。村居法律顧問具有首問、連續(xù)、綜合、協(xié)調(diào)、預(yù)防的屬性，這種“源頭治理、超前介入”的模式，有效防范因決策不當(dāng)、辦事違法引發(fā)社會(huì)矛盾的情形發(fā)生。要切實(shí)發(fā)揮好法律顧問在協(xié)助起草、審核、修訂村居（社區(qū)）自治組織章程、村規(guī)民約、村規(guī)企約、村規(guī)店約以及其他管理規(guī)定等方面的優(yōu)勢，推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)依法合規(guī)運(yùn)作，積極參與無違小區(qū)創(chuàng)建、住宅小區(qū)車輛停放矛盾解決、“五違四必”整治、區(qū)域環(huán)境綜合整治等村務(wù)管理難點(diǎn)問題，合理運(yùn)用專業(yè)法律知識(shí)確保各類問題在法律框架內(nèi)得到快速妥善解決，更好地滿足基層社區(qū)居民群眾對(duì)法律服務(wù)的需求，增強(qiáng)人民群眾對(duì)法治建設(shè)成果的獲得感。

二是要進(jìn)一步凝聚多方合力，建立常態(tài)長效機(jī)制。探索建立村居法律顧問制度的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，與財(cái)政局、社建辦、民政局等各相關(guān)職能部門及時(shí)溝通通報(bào)工作進(jìn)展情況，及時(shí)研究解決制度推進(jìn)中遇到的困難和問題，按照市場價(jià)格規(guī)律，因地制宜逐漸提高法律顧問補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)法律顧問的積極性。探索建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以案定補(bǔ)”等激勵(lì)機(jī)制，采取補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)浮動(dòng)制度，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀、制裁末位，對(duì)積極參與村居案件調(diào)解或協(xié)助政府開展基層治理工作的法律顧問，按難易程度給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，為村居法律顧問工作提供高效暢通的組織保障和經(jīng)費(fèi)保障。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，提升法律顧問綜合素質(zhì)。指導(dǎo)律師黨委（兩新黨組織）及律師協(xié)會(huì)發(fā)揮好“社會(huì)責(zé)任促進(jìn)委員會(huì)”的作用，鼓勵(lì)律師黨組織與兩新黨建服務(wù)中心結(jié)對(duì)，引導(dǎo)黨員法律顧問群體更好地參與社會(huì)治理、服務(wù)法治建設(shè)，積極履行社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮法律服務(wù)、法律顧問、公益援助等行業(yè)特長，與區(qū)域發(fā)展緊密銜接，與街鎮(zhèn)村居密切聯(lián)動(dòng)。讓村居法律服務(wù)工作能更接“地氣”，培養(yǎng)一支既懂政策、懂法律，又深諳國情、熟悉社會(huì)、了解民情的高素質(zhì)法律顧問隊(duì)伍。

四是要完善績效評(píng)價(jià)機(jī)制?？茖W(xué)制定村居法律顧問律師工作的量化考核標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化考核措施，采取“考核組+電子化+第三方”相結(jié)合的考核方式，做到外部考核與內(nèi)部考核相結(jié)合。同時(shí)，可以邀請村居委會(huì)以及其當(dāng)?shù)夭糠置癖娊M成評(píng)議小組，共同參與考核；也可以引入專業(yè)的中立第三方，對(duì)律師服務(wù)取得的實(shí)際效果和服務(wù)對(duì)象滿意程度進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。在“雙微”（微信公眾號(hào)和微博）平臺(tái)上建立評(píng)價(jià)系統(tǒng)，鼓勵(lì)基層群眾對(duì)法律顧問的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層管理者和群眾提交的反饋意見進(jìn)行審核。

五是要進(jìn)一步加大宣傳推介力度，推進(jìn)信息化建設(shè)。創(chuàng)新宣傳平臺(tái)，充分利用微信公眾號(hào)、廣播、有線電視、電子顯示屏、宣傳欄或在村居顯要位置設(shè)置的二維碼等平臺(tái)載體，公布駐點(diǎn)村居法律顧問的姓名、照片、聯(lián)系電話、服務(wù)內(nèi)容等，及時(shí)總結(jié)駐點(diǎn)村居法律顧問開展法律服務(wù)工作的成功經(jīng)驗(yàn)、好人好事和先進(jìn)典型，擴(kuò)大群眾對(duì)村居法律顧問的知曉率和影響力，提升村居法律顧問在基層群眾中的良好形象和社會(huì)知名度。

課題組組長：

田曉余（上海市嘉定區(qū)司法局局長）