利益救濟(jì)視域下環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式

● 趙 巖/文

在環(huán)境民事公益訴訟中，責(zé)任承擔(dān)方式以實(shí)現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共利益法律上的救濟(jì)效果為目的，被告承擔(dān)怎樣的責(zé)任直接影響著訴訟功能的實(shí)現(xiàn)效果，最終也影響著對(duì)社會(huì)公共利益的救濟(jì)程度。筆者結(jié)合我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐，從環(huán)境公益救濟(jì)的角度出發(fā)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中責(zé)任承擔(dān)方式適用的幾個(gè)問題作以探討。

一、環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的利益

權(quán)利的存在是救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的前提，合法的權(quán)利是救濟(jì)得以發(fā)展和延續(xù)的必備條件。[1]只有在承認(rèn)權(quán)利存在的前提下，才能說“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利”。根據(jù)《民事訟訴法》第55條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)公共利益，而社會(huì)公共利益沒有明確的概念和定義，其范圍比較廣泛，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域的問題。公共利益與國家利益、個(gè)人利益均有不同，公共利益與國家利益有重合部分但又有所不同。[2]公共利益也不完全是個(gè)人利益的疊加，與個(gè)人利益既有矛盾也有協(xié)調(diào)。具體來說，環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的應(yīng)當(dāng)是與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共利益，可以稱之為公共環(huán)境利益或者環(huán)境公共利益。

（一）公共環(huán)境利益主體的多重性

人與環(huán)境共存共生，人對(duì)環(huán)境的尊重不僅是對(duì)社會(huì)公共利益的尊重，其實(shí)是對(duì)人類自我的尊重?？偟膩碇v，環(huán)境權(quán)是“人”的權(quán)益。不但公民個(gè)人、法人和其他組織、國家等當(dāng)代人，后代人也應(yīng)當(dāng)是環(huán)境權(quán)益的主體。美國國際法學(xué)者愛迪·B·維絲最早提出了“代際公平”理論，是指當(dāng)代人類要為后代人類的利益保存好自然資源，當(dāng)代人有責(zé)任保護(hù)好地球環(huán)境并將它完好地交給后代人。[3]習(xí)近平總書記亦多次強(qiáng)調(diào)，“為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境”。[4]環(huán)境權(quán)益具有整體性、共享性、永久性的特點(diǎn)，因此環(huán)境權(quán)應(yīng)由當(dāng)代和后代的人類共享，從而表現(xiàn)出主體多重性的特點(diǎn)。

（二）公共環(huán)境利益權(quán)利的特殊性

就權(quán)利形態(tài)在西方的歷史來看，最早進(jìn)入權(quán)利理論視野的是個(gè)人權(quán)利，是在與神權(quán)和國家權(quán)力的對(duì)抗下產(chǎn)生的，從而形成了傳統(tǒng)的“公法-私法”二元法結(jié)構(gòu)。這一階段是和自由資本主義的發(fā)展相一致的。等到資本主義自由競爭階段進(jìn)入到壟斷階段，國家對(duì)市民社會(huì)的干預(yù)大大加強(qiáng)，從而公法得到了極大的擴(kuò)張，國家傳統(tǒng)的守夜人角色發(fā)生了變化，開始轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠麌?。但是，由于是以公民個(gè)人權(quán)利為重心，因此上述社會(huì)形態(tài)的變化導(dǎo)致了二元法結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，最終發(fā)生了公民權(quán)利社會(huì)化和國家權(quán)力社會(huì)化的雙重運(yùn)動(dòng)。基于上述社會(huì)變革，在傳統(tǒng)的公權(quán)和私權(quán)之外，產(chǎn)生了一種介于兩者之間的新權(quán)利類型，即社會(huì)權(quán)。從法律分類上說，就是在公法和私法之外產(chǎn)生了兼具公法和私法性質(zhì)的社會(huì)法。從而，法律的社會(huì)化浪潮使得傳統(tǒng)的二元法結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為“私法-社會(huì)法-公法”的三元法結(jié)構(gòu)。環(huán)境權(quán)就是這樣的一種介于公權(quán)與私權(quán)之間的權(quán)利，不僅體現(xiàn)了社會(huì)個(gè)體的利益和國家的利益，而且體現(xiàn)了社會(huì)的公共利益。環(huán)境權(quán)的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)權(quán)利體系的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及內(nèi)在關(guān)系，環(huán)境權(quán)尤其是其中的實(shí)體性權(quán)利，其本身具有公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性。[5]有學(xué)者指出，環(huán)境污染侵權(quán)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是特定民事主體所享有的權(quán)益，由于環(huán)境權(quán)不屬于民事權(quán)益的范疇，而是公法上的權(quán)利，因此其不應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境污染侵權(quán)的對(duì)象。[6]故民事公益訴訟制度的建立，突破了傳統(tǒng)民法的調(diào)整范圍，社會(huì)公共的生態(tài)環(huán)境利益無論是定義為具有公法性質(zhì)的私法權(quán)利，還是社會(huì)權(quán)，民法都將在民法商法化之外，又將朝著民法公益化方向發(fā)展。

（三）公共環(huán)境利益內(nèi)容的多層次性

公共環(huán)境利益當(dāng)然具有環(huán)境權(quán)的基本特征，環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)已進(jìn)行了多年研究，其基本理論成果可以借鑒。

1.環(huán)境權(quán)的初級(jí)層次是與人的動(dòng)物性相對(duì)應(yīng)的生命性環(huán)境權(quán)益。人的存在首先是肉體的存在。從功利主義原理及利益衡量出發(fā)，在環(huán)境侵權(quán)問題上，作為一切個(gè)人利益和公共利益的載體，人的生命權(quán)、身體權(quán)或健康權(quán)具有質(zhì)上價(jià)值優(yōu)先性，高于財(cái)產(chǎn)性利益。

2.環(huán)境權(quán)益的高級(jí)層次是與人的理性相對(duì)應(yīng)的理性環(huán)境權(quán)益。解決了人的動(dòng)物性存在的問題之后，將環(huán)境當(dāng)作社會(huì)公共的財(cái)產(chǎn)來對(duì)待和擁有發(fā)揮了人的理性能力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，環(huán)境資源是一種綜合性的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)為社會(huì)公眾所共享。

3.精神性環(huán)境權(quán)益是與人的人格性向?qū)?yīng)的最高層次，優(yōu)良的環(huán)境可以成為人的精神活動(dòng)的對(duì)象，具有美學(xué)價(jià)值。[7]在這個(gè)層次上，環(huán)境對(duì)人的意義達(dá)到了精神活動(dòng)的高度，承認(rèn)這一層次的環(huán)境權(quán)益從根本上展現(xiàn)了人的本質(zhì)和能力，體現(xiàn)了人的自由意志，直指人的絕對(duì)責(zé)任，從而維護(hù)人的絕對(duì)尊嚴(yán)。[8]對(duì)環(huán)境權(quán)益的精神性層次進(jìn)行肯定的立法例比較典型的是美國的《國家環(huán)境政策法》，該法設(shè)定了六項(xiàng)國家環(huán)境目標(biāo)，其中第二項(xiàng)即為全體國民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力并符合美學(xué)和文化上的優(yōu)美環(huán)境。[9]國際上已對(duì)精神性環(huán)境權(quán)益逐漸重視起來，如旨在專門保護(hù)對(duì)人類具有重大價(jià)值的文化遺產(chǎn)的聯(lián)合國《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》就體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境精神美感的保護(hù)。

二、我國環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式的多元類型

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年施行后，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋第18條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。”

（一）排除危害

生態(tài)環(huán)境污染破壞所造成的生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性或者治理修復(fù)的難度較大、成本較高，如果能對(duì)有生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之極大風(fēng)險(xiǎn)的行為及早采取未雨綢繆之預(yù)防措施，把損害危險(xiǎn)消除在尚未發(fā)生之際，那將使社會(huì)公共利益得到最大程度的救濟(jì)維護(hù)。

排除危害實(shí)際包含停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)的民事責(zé)任承擔(dān)方式，停止侵害與排除妨礙的提出在環(huán)境民事公益訴訟中針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)公共利益損害，而消除危險(xiǎn)的提出是針對(duì)具有重大發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)公共利益損害。實(shí)踐中，停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的責(zé)任承擔(dān)方式一般結(jié)合具體的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為而提出，并根據(jù)具體案件訴訟目的的需要，來確定“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”的具體責(zé)任內(nèi)容。

（二）恢復(fù)原狀

恢復(fù)原狀，又稱為回復(fù)原狀，是一種恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式，是指使受損的權(quán)益恢復(fù)到受損害之前的狀態(tài)，使其如同未受到損害一樣。在環(huán)境民事公益訴訟案件中，恢復(fù)原狀的訴求多表示為生態(tài)修復(fù)或恢復(fù)環(huán)境原狀，其目的是通過被告自己的修復(fù)行為或者由政府相關(guān)部門或者具有修復(fù)主體資格的第三方代為修復(fù)，確保被侵害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原來的功能狀態(tài)，補(bǔ)救而不是懲罰被告給生態(tài)環(huán)境公共利益已經(jīng)造成的損害，以達(dá)到恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的原有功能。[10]

（三）賠禮道歉

賠禮道歉是否可以在環(huán)境民事公益訴訟案件中被提出，仍存在不同的聲音。反對(duì)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害不同于人身權(quán)損害并不會(huì)涉及到人格權(quán)益損害，而且公益訴訟解決的是社會(huì)公共利益問題，賠禮道歉所彌補(bǔ)的公眾精神情感利益并不屬于社會(huì)公共利益范疇。筆者認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟中可以提出人性化的“賠禮道歉”的訴訟請(qǐng)求。賠禮道歉制度的目的在于責(zé)令生態(tài)環(huán)境侵害者就自己侵害生態(tài)環(huán)境的違法行為，向社會(huì)公開認(rèn)錯(cuò)，這不僅帶有輕微的懲罰效果，而且能夠發(fā)揮對(duì)以后潛在的生態(tài)環(huán)境違法者的警告作用。[11]

關(guān)于賠禮道歉的適用應(yīng)有三個(gè)構(gòu)成要件：一是被告須有過錯(cuò)，如無過錯(cuò)或者因第三人導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染破壞，則道德上就無可譴責(zé)之處，也就無須賠禮道歉；二是須涉及社會(huì)公眾精神利益的損害；三是社會(huì)公眾精神利益的損害須達(dá)到嚴(yán)重程度。

（四）賠償損失

界定“賠償損失”的范圍是適用“賠償損失”的難點(diǎn)，不僅應(yīng)對(duì)環(huán)境損害本身進(jìn)行賠償，還應(yīng)賠償環(huán)境損害發(fā)生后直接用于“環(huán)境公益救濟(jì)”的費(fèi)用支出，包含預(yù)防性措施、調(diào)查評(píng)估和服務(wù)功能費(fèi)用。

預(yù)防性措施費(fèi)用在我國環(huán)境基本法律中并未涉及，《環(huán)境損害鑒定評(píng)定推薦方法》（2014）規(guī)定了“應(yīng)急處置費(fèi)用”，應(yīng)急處置費(fèi)用與預(yù)防性措施費(fèi)用只是法律術(shù)語層面的不同表達(dá)，其實(shí)質(zhì)就是預(yù)防性措施費(fèi)用，包含污染清理費(fèi)用、污染控制費(fèi)用、應(yīng)急監(jiān)測費(fèi)用、人員轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用等。

調(diào)查評(píng)估費(fèi)是對(duì)評(píng)估環(huán)境污染損害所支出的費(fèi)用，是環(huán)境損害發(fā)生后直接產(chǎn)生的費(fèi)用支出，按照實(shí)際評(píng)估發(fā)生的費(fèi)用計(jì)算，包含現(xiàn)場預(yù)調(diào)查費(fèi)用、勘察監(jiān)測費(fèi)用、污染場地調(diào)查費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估費(fèi)用和損害評(píng)估費(fèi)用。[12]

由于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)難以短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，往往需要通過多種手段、方式，耗費(fèi)大量成本和時(shí)間才能使受侵害的環(huán)境得以恢復(fù)并發(fā)揮其應(yīng)有的生態(tài)功能。修復(fù)期如此漫長，生態(tài)環(huán)境的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值無法發(fā)揮，社會(huì)服務(wù)功能停滯，“服務(wù)功能費(fèi)用”指的就是這部分價(jià)值損失。

（五）懲罰性賠償

懲罰性賠償是一種特殊的損害賠償制度，即除填補(bǔ)性損害賠償外，在責(zé)任人出于惡意造成重大環(huán)境污染時(shí)，對(duì)責(zé)任人處以一定的懲罰，以體現(xiàn)法律的懲戒功能。懲罰性賠償?shù)臄?shù)額要以填補(bǔ)性損害作為基礎(chǔ)，且二者要維持合理的比例關(guān)系。[13]對(duì)于當(dāng)?shù)卦O(shè)有環(huán)境公益保護(hù)專項(xiàng)基金的，可以要求被告交納于此，如果沒有設(shè)立，則應(yīng)上繳至國庫用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理，明確懲罰性賠償款的歸屬和用途。

三、責(zé)任承擔(dān)方式的適用

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)如何適用如此多元的責(zé)任承擔(dān)方式呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在遵循《侵權(quán)責(zé)任法》第15條和第22條的規(guī)定，即嚴(yán)守責(zé)任承擔(dān)方式法定立場的基礎(chǔ)上，根據(jù)涉案情勢，具體、靈活地運(yùn)用多元的責(zé)任承擔(dān)方式，為受損的公共環(huán)境利益提供強(qiáng)有力的司法救濟(jì)。

（一）重視預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的適用

污染容易治理難，保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的首要原則，侵權(quán)責(zé)任的預(yù)防功能在環(huán)境污染責(zé)任體系之中非常重要，要求責(zé)任人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的預(yù)防性責(zé)任方式是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法預(yù)防原則的一種重要手段。目前，涉及事后補(bǔ)救的污染治理案件是熱點(diǎn)，但也許在不久的以后，涉及預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式的案件就是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

在預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式之中，消除危險(xiǎn)這一責(zé)任方式完全貫徹了預(yù)防為主原則，應(yīng)是效果最好、適用最多的責(zé)任承擔(dān)方式。但由于目前社會(huì)公眾的環(huán)境問題知情權(quán)和參與決策權(quán)在個(gè)別地區(qū)沒有得到充分保障，針對(duì)尚未發(fā)生損害的案件，有的案件可能沒有公眾和輿論的支持，甚至不為人知，而有的案件又可能面臨著激憤的社會(huì)群體和輿論的熱議。

（二）恢復(fù)原狀是最重要的責(zé)任承擔(dān)方式

生態(tài)環(huán)境被破壞、污染后，對(duì)于社會(huì)公共利益而言，恢復(fù)原狀就成為最重要的訴求。根據(jù)環(huán)境損害行為的特點(diǎn)，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)適用恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式主要是要求污染者承擔(dān)治理污染和修復(fù)生態(tài)的責(zé)任。

《侵權(quán)責(zé)任法》第15條并列規(guī)定了“恢復(fù)原狀”和“賠償損失”，未規(guī)定適用的優(yōu)先順序。但在環(huán)境民事公益訴訟的語境下，環(huán)境與人密不可分，每一處生態(tài)環(huán)境都是互不相同的，都有其獨(dú)立的生態(tài)價(jià)值，從人類只有一個(gè)地球的理念出發(fā)，生態(tài)環(huán)境不可拋棄和放棄，故在生態(tài)環(huán)境被損害的情形下，對(duì)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)原狀為原則。限于科學(xué)技術(shù)水平，對(duì)有些生態(tài)環(huán)境的損害確實(shí)不能部分或者全部恢復(fù)原狀，如無論花費(fèi)多少金錢都不可能讓某個(gè)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而滅絕的物種重生，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式，適用于被損害的某處生態(tài)環(huán)境確實(shí)無法復(fù)原的情形，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到之前的狀態(tài)和功能。

（三）將服務(wù)功能的損失納入賠償范圍

責(zé)任人除應(yīng)當(dāng)承擔(dān)恢復(fù)原狀的責(zé)任以外，亦應(yīng)當(dāng)賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失，恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式無法包括這部分的損害賠償。而如果責(zé)任人對(duì)此部分損害不予賠償，社會(huì)公共利益就不能得到完全的救濟(jì)。兩責(zé)任承擔(dān)方式是可以并用的，其指向的損害不同。此外，該責(zé)任時(shí)間范圍是受到損害至恢復(fù)原狀期間，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)期間越長，責(zé)任人承擔(dān)的賠償責(zé)任就越重，目的還是為了督促責(zé)任人盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟的恢復(fù)性原則。

“受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失”即期間損害，[14]從環(huán)境法的角度來看，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能包括供給服務(wù)（如提供食物和水）、調(diào)節(jié)服務(wù)（如調(diào)節(jié)氣候、控制洪水和疾?。?、文化服務(wù)（如精神、娛樂和文化收益）以及支持服務(wù)（如維持地球生命生存環(huán)境的養(yǎng)分循環(huán)）。所謂服務(wù)功能損失即在生態(tài)環(huán)境損害開始到恢復(fù)原狀期間內(nèi)上述功能全部喪失或部分喪失，原則上都在賠償范圍之中。除了提供以上服務(wù)功能外，生態(tài)環(huán)境資源還具有非使用價(jià)值，也稱作存在價(jià)值，即指人們僅僅從知道這個(gè)資產(chǎn)存在的滿意中獲得價(jià)值，盡管并沒有要使用它的意愿。當(dāng)然，對(duì)于精神損害的救濟(jì)還可以適用賠禮道歉這一人格恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式。

注釋：

[1]參見[英]梅因主編：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書館1959年版，第208至209頁。

[2]參見孫紅琴：《論公共利益的內(nèi)涵、特征及其制度基礎(chǔ)》，《行政與法》2005年第6期。

[3]參見鄧偉志：《社會(huì)學(xué)辭典》，上海辭書出版社2009年版，第173頁。

[4] 《習(xí)近平談治國理政》第1卷,外文出版社2018年版，第211頁。

[5]參見孟慶濤：《環(huán)境權(quán)及其訴訟救濟(jì)》，法律出版社2014年版，第80頁。

[6]參見王利明：《侵權(quán)責(zé)任法研究（下）》，人民大學(xué)出版社2011年版，第429頁。

[7]參見張小雪：《從全國首例“霧霾案”分析大氣環(huán)境污染民事公益訴訟的法律適用及賠償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定》，《法律適用(司法案例)》2017年第6期。

[8]同前注[5]，第82至87頁。

[9]參見趙國青：《外國環(huán)境法選編》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第5頁。

[10]參見顏運(yùn)秋：《我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢——對(duì)新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施以來209件案件的統(tǒng)計(jì)分析》，《求索》2017年第10期。

[11]參見秦鵬：《關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度實(shí)施的若干思考——基于國內(nèi)首例跨省界環(huán)境公益訴訟案的分析》，《環(huán)境保護(hù)》2015 年第 13 期。

[12]參見李興宇：《論我國環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，《政治與法律》2016年第10期。

[13]參見王澤鑒：《損害賠償》，北京大學(xué)出版社2017年版，第359頁。

[14]環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第 II 版）中將期間損害定義為受損生態(tài)環(huán)境從損害發(fā)生到其恢復(fù)至基線狀態(tài)期間提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失量。