捕訴一體下偵查監(jiān)督工作的強化

● 柏 嶸/文

捕訴一體是新時代下檢察工作的必然選擇，可以強化對偵查活動的引導(dǎo)與監(jiān)督，避免對同一案件的重復(fù)審查，縮短辦案周期，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源，緩解案多人少矛盾，進而提高偵監(jiān)工作質(zhì)效，[1]但同時偵監(jiān)工作在實踐中也面臨著沖擊。檢察機關(guān)必須未雨綢繆加強預(yù)判，妥善應(yīng)對沖擊，充分發(fā)揮出改革預(yù)期效益。

一、強化內(nèi)外約束，堅守逮捕標(biāo)準(zhǔn)

逮捕的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)只需滿足有證據(jù)證明有犯罪事實的條件即可，公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)則是事實清楚、證據(jù)確實充分。承辦人為日后訴訟能夠順利進行以起訴標(biāo)準(zhǔn)來把握批捕，則會人為降低或拔高逮捕標(biāo)準(zhǔn)，造成“構(gòu)罪即捕”或只要存在風(fēng)險會擔(dān)責(zé)就不捕的情況。捕訴一體后，這個問題可能會更加突出。蘇州市檢察機關(guān)試點數(shù)據(jù)顯示，捕訴一體后案件逮捕率大幅度下降，蘇州市的審前羈押率從2007年的86%降至2017年的33.21%，構(gòu)罪不捕的人數(shù)從2005年的189人，占不捕人數(shù)的19.31%，逐年上升到2017的1942人，占不捕人數(shù)的53.35%。[2]以筆者所在地區(qū)為例，合肥市檢察機關(guān)捕訴一體后批捕率并沒有下降。2018年1-4月，全市受理普通刑事批捕案件1294件1851人，批捕959件1266人，批捕率為74.11%；2019年同期全市受理普通刑事批捕案件1664件2703人，批捕1307件2050人，批捕率為78.54%。出現(xiàn)這種情況，與該院當(dāng)前案件和辦案人員情況有關(guān)：一是隨著“掃黑除惡”專項斗爭的深入開展，黑惡案件從重從快，帶動了批捕率的提升。2017年全市刑事案件批捕率為70.44%，2018年同期上升近4個百分點。二是該院原偵監(jiān)科的3名檢察官，僅1名留在刑事檢察二部，負責(zé)普通刑事犯罪的檢察一部的4名檢察官全是原公訴科檢察官，公訴人出身的檢察官辦理案件中難免更多的考慮訴訟能否順利進行，對于流竄作案但不符合批捕條件的盜竊案犯罪嫌疑人實行“構(gòu)罪即捕”。如何防止捕訴一體后有可能異化審查逮捕標(biāo)準(zhǔn)的傾向，需要關(guān)注。

解決逮捕標(biāo)準(zhǔn)異化問題，首先在于理念更新。司法理念是影響司法品質(zhì)的最關(guān)鍵因素，如果理念出現(xiàn)偏差，那么案件的辦理由始至終都會偏離法治運行的軌道。2019年4月17日，最高人民檢察院張軍檢察長在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班明確指出，“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立”，同時要求“是黑惡犯罪的一個不放過、不是黑惡犯罪的一個不湊數(shù)”。一直以來，過于強調(diào)“懲罰犯罪”“可捕可不捕”的案件均逮捕，使得批捕率平均值一直維系在80%-90%左右，但隨著法治的進步，多地檢察系統(tǒng)調(diào)研的結(jié)果顯示審前羈押率已經(jīng)下降到59%左右，[3]這說明審查批捕的檢察官越來越注重逮捕權(quán)的中立性。片面強調(diào)保障人權(quán)而忽視刑事司法懲治犯罪的重要功能是不可取的，但是過于強調(diào)懲治犯罪，“構(gòu)罪即捕”也違背了刑法的謙抑性和寬嚴(yán)相濟的刑事政策。逮捕措施作為最嚴(yán)厲的限制人身自由的強制措施，其適用應(yīng)極為慎重，“以捕代偵”的現(xiàn)象應(yīng)予杜絕。檢察官在案件審查時應(yīng)該保持客觀、中立的站位，既不依據(jù)個人價值取向和觀念做出判斷，也不因為各種壓力而人為降低逮捕標(biāo)準(zhǔn)，更不能一味追求逮捕服務(wù)于起訴之標(biāo)準(zhǔn)。其次，要優(yōu)化制度約束。轉(zhuǎn)變理念是內(nèi)在約束，優(yōu)化制度則是外在約束。制定科學(xué)合理、可操作性強的考評制度，約束檢察官以起訴標(biāo)準(zhǔn)代替批捕標(biāo)準(zhǔn)。一方面，嚴(yán)格把握逮捕條件的適用標(biāo)準(zhǔn)，不人為拔高逮捕證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，將“有社會危險性”這一逮捕條件進行科學(xué)評估，對即使判處徒刑以上刑罰，但社會危險性不大的案件堅決不捕。另一方面，敢于承擔(dān)責(zé)任，啟用風(fēng)險逮捕制度，不放縱犯罪，在原有的“逮捕案件輕刑率”考評制度基礎(chǔ)上，區(qū)分情況區(qū)別對待，對于有犯罪事實、承辦人內(nèi)心確信有罪、社會危險性大，但因客觀原因無法在逮捕審查期限內(nèi)取證的案件進行風(fēng)險逮捕，防止犯罪嫌疑人串供、隱匿罪證甚至逃跑，在一定期限內(nèi)取證仍然沒有進展的，可以通過羈押必要性審查改變強制措施。再次，要確立無故意或輕過失責(zé)任豁免權(quán)。審查逮捕發(fā)生在案件偵查的初期，大部分案件處于事實脈絡(luò)尚未清晰，關(guān)鍵證據(jù)尚不到位，案件事實認(rèn)定、法律定性、偵查走向等方面存在較大的不確定性。[4]對于錯案，只要檢察人員在履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，沒有故意或重大過失的，應(yīng)當(dāng)享有豁免權(quán)，不承擔(dān)司法責(zé)任。否則，碰到事實、定性有爭議的案件，檢察官不再會探尋真相，只會考慮自己如何消災(zāi)避禍，在這樣的思維模式下，難有司法公正。放縱檢察官犯錯，好過讓他們瞻前顧后臨事不決或畏首畏尾無所作為?；砻鈾?quán)把檢察官自身利益和案件分割開來，是保障檢察官公正履職的基本條件，嚴(yán)厲的責(zé)任追究只會讓檢察官把思維限定在案件處理和自身利益權(quán)衡之中而放縱犯罪。

二、完善監(jiān)督制約機制，提升逮捕質(zhì)效

在捕訴分離的狀態(tài)下，一個案件由兩個部門的不同承辦人審查，多了一個監(jiān)督環(huán)節(jié)，對專業(yè)屬性不強的案件也實行捕訴一體，一定程度上弱化了內(nèi)部制約。[5]捕訴一體后，從辦案人員的角度出發(fā)，誰捕誰訴，承辦人對案件的把握會更加嚴(yán)格，但案件錯綜復(fù)雜，承辦人稍有不慎，或因為辦案思維出現(xiàn)偏差或因為辦案經(jīng)驗出現(xiàn)認(rèn)知偏差，就會導(dǎo)致案件質(zhì)量問題。捕訴分離下，如果批捕的案件出現(xiàn)質(zhì)量問題，公訴人會及時糾正。但在捕訴一體的狀態(tài)下，同一個案件誰批捕誰起訴，承辦人的思維模式已經(jīng)定式，還按照之前的認(rèn)知與角度去分析案件，可能就發(fā)現(xiàn)不了質(zhì)量問題，而且要求同一個檢察官在不同階段對同一個案件產(chǎn)生完全不同的認(rèn)識確實是強人所難；另一種可能是承辦人在起訴過程中發(fā)現(xiàn)了案件有問題，根據(jù)《國家賠償法》規(guī)定，對逮捕后不起訴的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由審查批捕的檢察官承擔(dān)，這時將面臨有悖于人性的抉擇，檢察官顧慮辦案的準(zhǔn)確率或怕被追究司法責(zé)任，也許會選擇繼續(xù)起訴。

打造立體化監(jiān)督制約機制，可以防控司法腐敗風(fēng)險點，遏制檢察官隨意批捕或不捕的傾向。[6]其一，推進審查逮捕公開聽證審查，將“公開”審查作為考量犯罪嫌疑人社會危險性的重要途徑之一?？梢栽诔跗谠圏c方案的基礎(chǔ)上，對逮捕聽證模式的適用案件范圍、證據(jù)審查重點、審查程序和參與主體的合理限度進行規(guī)范，防止過猶不及或停滯不前。通過審查逮捕公開聽證程序的實施，公開偵、辯雙方各自認(rèn)定的事實、理由和根據(jù)，賦予犯罪嫌疑人自主辯護權(quán)和辯護律師充分介入權(quán)，讓當(dāng)事人進行“面對面”的質(zhì)證與辯論，可以更全面了解犯罪嫌疑人提請的非罪證據(jù)，做出正確的決定。其二，細化辦案規(guī)程，監(jiān)控辦案流程。制定詳實的捕訴一體辦案規(guī)程，監(jiān)督制約檢察官隨意批捕或不捕的傾向，保障捕訴一體辦案模式良好運行。例如上海市檢察機關(guān)捕訴一體辦案規(guī)程規(guī)定：擬作絕對不批準(zhǔn)逮捕、存疑不批準(zhǔn)逮捕、絕對不起訴或存疑不起訴的，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論。檢察官仍然認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作絕對不批準(zhǔn)逮捕、存疑不批準(zhǔn)逮捕、絕對不起訴或者存疑不起訴處理的，應(yīng)當(dāng)報請檢察長或檢委會決定。監(jiān)控辦案流程，案件辦理全程留痕，建立檢察官執(zhí)法檔案，防干擾辦案登記通報制度等，發(fā)揮不同主體之間的相互制約監(jiān)督作用，防止權(quán)力濫用。其三，加大外部監(jiān)督力度，引入律師監(jiān)督制度。律師介入既是人權(quán)保障的需要，也是防范濫用權(quán)力的需求。目前，刑事案件律師辯護全覆蓋正在開展試點工作，有望日后全面鋪開。引入律師監(jiān)督制度，細化規(guī)則，聽取辯護律師提出的意見，把可能影響案件質(zhì)量的問題解決在事前。制定規(guī)范檢察行為監(jiān)督卡，向律師發(fā)放，律師在執(zhí)業(yè)過程中如發(fā)現(xiàn)檢察人員存在不規(guī)范司法行為，可填寫監(jiān)督卡并寄回檢察機關(guān)的紀(jì)檢部門。在檢察機關(guān)派駐值班律師，依法維護犯罪嫌疑人權(quán)益，參與化解矛盾，保障司法公正。

三、加強專業(yè)化建設(shè)，提升辦案業(yè)務(wù)素能

捕訴一體后，在辦案壓力大的情況下，原偵監(jiān)部門一些日常業(yè)務(wù)能否得到較好的開展讓人擔(dān)心。例如有些疑難復(fù)雜案件需要承辦人提前半個月甚至一個月就要介入，與偵查機關(guān)同吃同住，引導(dǎo)偵查取證。訴訟工作辦案壓力大，任務(wù)重，對于“提前介入”這項工作是否能抽出時間和精力是個疑問。另外，由于批捕案件期限短，檢察官會把精力放在幾天就到期的批捕案件上，先解決到期的案件再去準(zhǔn)備公訴案件。但是如果短期內(nèi)有大量批捕案件，會導(dǎo)致檢察官疲于應(yīng)付，而到期的公訴案件又有繁瑣的程序等待辦理，且沒有精力琢磨、預(yù)測開庭時會遇到什么棘手的情況，會影響審查起訴工作的開展。由于干警的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，在短時間內(nèi)是否能掌握全部的業(yè)務(wù)技能的確是一個很大的挑戰(zhàn)。業(yè)務(wù)知識跟不上通過一段時間的積累還可以解決，但是幾十年形成的辦案思維模式和法治理念想改變才是最大的難題。公訴部門一向以國家公訴人的站位打擊犯罪，現(xiàn)在讓其保持中立，行使具有司法屬性的逮捕權(quán)時，形成以保護犯罪嫌疑人人權(quán)為出發(fā)點的思維習(xí)慣也難以一蹴而就。

捕訴一體可以有效提升檢察官隊伍的專業(yè)化水平，因為批捕和起訴分離導(dǎo)致檢察權(quán)的完整性被分割，檢察官只參與一個訴訟階段，不是完整意義上的檢察官?！皺z察專業(yè)化是外在檢察主體與內(nèi)在檢察機理的有機統(tǒng)一，而且更加注重檢察人員司法理念、檢察思維、司法能力的專業(yè)化?！盵7]捕訴一體后，將原來偵監(jiān)科和公訴科交叉分組，保證每組內(nèi)均有偵監(jiān)科和公訴科的人員，這樣可以相互學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)經(jīng)驗，保障不同業(yè)務(wù)類型的案件高質(zhì)高效完成。進行精細化分工，通過設(shè)立專業(yè)型辦案組的形式，加強辦案隊伍的專業(yè)化、精細化建設(shè)。以案件涉及領(lǐng)域精細化分工協(xié)作，提高專項業(yè)務(wù)辦理能力，推動形成刑事犯罪檢察、職務(wù)犯罪檢察、經(jīng)濟犯罪檢察、國家安全與公共安全檢察或其他類刑事犯罪案件檢察等專業(yè)格局，由不同的刑事檢察部門負責(zé)。同時，部門內(nèi)部繼續(xù)細化分工，部門內(nèi)部以員額內(nèi)檢察官、檢察官助理、書記員組成小組，每個小組再按照案件類別劃分，為摸索不同類型案件快速辦理機制打下基礎(chǔ)。打破固有的培訓(xùn)模式，由檢察官或辦案組自行申報個性化培訓(xùn)需求，真正做到專業(yè)培訓(xùn)工作的精細化，同時完善人才專業(yè)分類、科學(xué)配置，積極培養(yǎng)既懂檢察業(yè)務(wù)又懂其他專業(yè)知識的專全結(jié)合檢察人才。建立完善專家咨詢支持體系，建立同專業(yè)管理部門協(xié)作配合機制，借用外腦，引進律師、專家學(xué)者、專業(yè)領(lǐng)域人才及專業(yè)機構(gòu)，專業(yè)部門等外部力量輔助檢察工作，提高專業(yè)化水平。另外，設(shè)置專業(yè)性證據(jù)技術(shù)審查室，培養(yǎng)技術(shù)人才，配備專業(yè)化檢測、電子數(shù)據(jù)提取和取證設(shè)備，研發(fā)科技信息化智慧辦案系統(tǒng)、輔助辦案系統(tǒng)等，為專業(yè)化辦案提供保障。

四、優(yōu)化制度設(shè)計，強化兩項監(jiān)督職能

捕訴分離的狀態(tài)下，偵查監(jiān)督工作“案多人少”的矛盾非常突出，檢察官抽出時間精力去做立案監(jiān)督與偵查活動監(jiān)督“兩項監(jiān)督”工作就已經(jīng)非常吃力。捕訴一體后，檢察官在承擔(dān)大量辦案任務(wù)，尤其是在審查起訴、出庭支持公訴等硬任務(wù)面前，投入“兩項監(jiān)督”的精力必然會削弱。2019年1-4月，合肥檢察系統(tǒng)“兩項監(jiān)督”數(shù)字下降較快，監(jiān)督公安機關(guān)立案受理22件，監(jiān)督撤案受理13件，去年同期監(jiān)督公安機關(guān)立案受理80件，監(jiān)督撤案受理44件，同比下降71.77%；糾違30件，比去年同期52件下降42.31%。“兩項監(jiān)督”任務(wù)如何不流于形式，需要關(guān)注。

強化偵查監(jiān)督職能，關(guān)鍵要通過良好的制度設(shè)計，為檢察官開展偵查監(jiān)督工作贏取時間。第一，精簡不必要環(huán)節(jié)，為開展偵查監(jiān)督工作贏取時間。借鑒改革前期試點做法，調(diào)整業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將繁瑣的法律文書進行整合，統(tǒng)一為刑事案件審查報告書，可以有效節(jié)省文書制作時間，保障辦案人員有更多精力審查、監(jiān)督、研究案件。設(shè)置基層院交通類、輕傷害類輕微刑事案件快速辦理機制，進一步簡化文書，制作表格化審查報告。對審查逮捕階段事實清楚、證據(jù)確實充分、案情簡單且自愿認(rèn)罪的案件，建議公安在7日內(nèi)移送起訴，并適用簡易程序或認(rèn)罪認(rèn)罰速裁程序，減少當(dāng)事人訴累。第二，與公安機關(guān)共同制定報捕案件標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約司法資源。為避免大量不符合逮捕條件的案件進入審查逮捕環(huán)節(jié)，浪費司法資源，影響辦案質(zhì)效，檢察機關(guān)應(yīng)與公安機關(guān)聯(lián)合制定實施辦法，明確報捕案件標(biāo)準(zhǔn)，要求公安機關(guān)對不符合逮捕條件的案件采取非羈押方式，直接移送起訴。以肥西縣人民檢察院為例，因為公安系統(tǒng)考評中批捕數(shù)占分較高，且公安內(nèi)部辦理取保候?qū)徥掷m(xù)繁雜，公安機關(guān)每年報請明顯不符合逮捕條件的案件占不捕案件比例高達80%，一旦提請報捕，程序就得走下去，占用檢察官大量精力和時間。第三，設(shè)置專門的兩項監(jiān)督工作專案組。專案組不參加輪案，機動辦理案件，承擔(dān)監(jiān)督行政機關(guān)移送案件、派出所刑事、行政處罰案件、群眾舉報類的線索摸排，負責(zé)辦理監(jiān)督案件的捕訴一體化工作。

五、充分挖掘人力資源，保障延伸性工作開展

原偵監(jiān)部門作為刑事案件進入檢察院的第一道關(guān)口，承擔(dān)大量的事務(wù)性工作。每年要參加各種會議、開展各類工作、進行宣傳、遞交各種數(shù)據(jù)和總結(jié)報告。這些工作包括但不限于“兩法銜接”“打擊知識產(chǎn)權(quán)和銷售假冒偽劣商品”活動、“青少年維權(quán)崗”“掃黃打非”專項活動、“掃黑除惡”專項活動、“打擊侵害資源環(huán)境和食品藥品安全”專項活動、“打擊非法集資”專項活動、綜治工作等，作為聯(lián)絡(luò)員的檢察官及其助理既要辦案，又要拿出大量的時間精力處理這些事務(wù)性工作，所用時間甚至超過了辦案時間。同時，基層院因為人員有限，檢察官又很難配備到足夠的檢察官助理與書記員，對外卻要負責(zé)聯(lián)系多個部門，這些事務(wù)性的工作如何協(xié)調(diào)、人員如何安排，管理難度增大，捕訴一體后檢察官往往忙于硬性辦案業(yè)務(wù)，延伸性工作的開展受到影響。如，2019年1-4月，合肥市檢察系統(tǒng)受理“兩法銜接”案件17件17人，比去年同期36件43人分別下降52,78%、60.47%；肥西縣人民檢察院2019年1-4月，受理“兩法銜接”案件2件2人，比去年同期7件12人分別下降71,43%、83.33%。

為此，盡快給檢察官充實辦案輔助力量，明確分工，由聘任制書記員承擔(dān)內(nèi)勤和各項事務(wù)性工作，為辦案人員爭取時間。制作專業(yè)化檢察官辦案組各崗位職責(zé)說明書，清晰劃分組內(nèi)各類人員的職責(zé)權(quán)限，對部門專業(yè)化屬性不明顯以及內(nèi)勤、統(tǒng)計、報表、信息等工作，直接明確由聘任制書記員承擔(dān)，使辦案人員有時間有精力辦理、研究案件。對某些業(yè)務(wù)可以引入外包勞務(wù)公司解決，例如卷宗的檔案化管理工作，卷宗制作檔案工序非常繁瑣，需要耗費大量時間精力進行編碼、制作目錄、掃描制作電子文檔、裝訂等程序，通過外包給檔案公司制作卷宗，不但制作的統(tǒng)一規(guī)范，更重要的是為檢察官節(jié)省了大量的時間開展專業(yè)性工作。

注釋：

[1]參見洪浩：《我國“捕訴合一”模式的正當(dāng)性及其限度》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

[2]參見《“捕訴合一”蘇州實踐走出堅實腳步》，蘇州政法公眾號IDsuzhouzhengfa,最后訪問日期：2019年4月27日。

[3]參見孫謙：《司法改革背景下逮捕若干問題研究》，《中國法學(xué)》2017年第3期。

[4]同前注[3]。

[5]參見敬大力：《檢察機關(guān)強制措施審查工作須優(yōu)化配置》，《人民檢察（首都版）》2018年第2期。

[6]參見葉青：《關(guān)于“捕訴合一”辦案模式的理論反思與實踐價值》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

[7]夏陽、陶維?。骸稒z察專業(yè)化建設(shè)的實踐檢視及優(yōu)化路徑》，《中國法律評論》2018年第3期。