捕訴一體運行的配套制度優(yōu)化

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捕訴一體工作機制作為檢察機關工作機制的重大調整，對于優(yōu)化檢察機關刑事檢察資源配置，提升法律監(jiān)督合力，提高辦案質量和效率具有重大意義。捕訴一體機制的運行，核心在于做好捕訴銜接。與此同時，要建立健全相關制度，為檢察官履職創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

一、推行捕訴一體是司法改革新形勢下的必然選擇

檢察機關自1978年恢復重建后，一直實行捕訴一體，由刑事檢察部門統(tǒng)一行使批捕和起訴職能，直到1996年全國檢察機關第二次刑事檢察工作會議提出批捕、起訴分設后，審查逮捕部門和審查起訴部門才成為檢察機關內部各自獨立的兩個職能部門，分別行使審查逮捕職能和審查起訴職能。從二十多年的司法實踐看，捕訴分離機制下批捕部門與公訴部門基于不同職能需求各自為戰(zhàn)，導致辦案質量不高、辦案效率低下等問題，檢察機關有限的司法資源沒有得到優(yōu)化整合，不但沒有實現防范冤假錯案的目的，反而因為機制不暢形成內部掣肘，導致不少案件沒有得到依法處理，正義沒有得到伸張。不少檢察機關在捕訴分離機制下開始探索構建內部的“捕訴銜接”工作機制，在輕微刑事案案件、未成年人犯罪案件中實行捕訴一體，為我們建立健全捕訴一體機制提供了新鮮經驗。

反對檢察機關捕訴合一最有力的觀點認為，批捕權屬于司法權，起訴權屬于行政權，認為應當分別由法院、檢察院行使。[1]但這種觀點是簡單套用西方三權分立學說的結果，與我國的憲政體制規(guī)定明顯相悖，不符合我國國情。首先，西方國家實行逮捕與公訴分離是以“檢警一體”或者檢察指揮偵查為前提條件的，即大陸法系國家檢察官有權領導和指揮警察與英美法系國家警察受制于檢察官或者法官的模式。[2]而在我國，人民法院、人民檢察院、公安機關獨立設置，互不隸屬，依法獨立行使權力。其次，西方國家實行捕訴分離是以存在兩套不同的法官或者法院系統(tǒng)為前提的，不管是美國的預審法官、還是德日的偵查法官或者英國的治安法官，與案件審理法官或者法院是完全不同的系統(tǒng)，而在我國只存在一套審判法院系統(tǒng)，如果將批捕權交由法院統(tǒng)一行使，法官乃至法院超然、中立地位徹底喪失，相比檢察機關行使批捕權而言更不利于防范冤假錯案，對法治的破壞更大。最后，我國檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，同時負有對偵查活動與審判活動的監(jiān)督職責，批捕權和公訴權都具有法律監(jiān)督的屬性，由檢察機關行使批捕權實際上承擔了對偵查行為的司法審查職能，對于規(guī)范偵查權的運行、切實保障人權具有積極意義。[3]

在推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下，偵查行為及其結果必須接受庭審的檢驗，檢察機關要想有效實現在審前程序中的主導性地位，真正把住防范冤假錯案的關口，必須打破自身內設機構設置的制度壁壘，通過構建捕訴一體機制強化對偵查行為及其結果的監(jiān)督，真正實現懲罰犯罪與保障人權的有機統(tǒng)一。因此，推行捕訴合一是優(yōu)化檢察機關職能配置的合理選擇，也是檢察機關落實司法改革新要求的應然舉措。

二、捕訴一體運行需要重點關注的幾個問題

捕訴一體工作機制改變了傳統(tǒng)按照辦案流程設置檢察機關內設機構的做法，是檢察機關恢復重建以來對內設機構進行的“全面重塑”性改革，對于推進隊伍專業(yè)化建設影響深遠。在推進捕訴一體工作中，需要處理好捕訴銜接，更好地發(fā)揮捕訴一體的制度功效。

（一）人員力量的配置問題

在捕訴分離的前提下，承擔批捕和公訴的人員都是“?？漆t(yī)生”，有的長期從事偵查監(jiān)督工作，沒有從事公訴工作，有的只有公訴工作經歷，沒有偵查監(jiān)督經驗，他們都只對負責的批捕或者審查起訴事項熟悉，對于其他領域可能存在知識盲點問題。負責審查起訴的人員在案件證據審查、出庭訊問、舉證質證、辯論等方面業(yè)務精通，但也存在對逮捕標準把握不準問題，特別是對于證據尚未完全到位的情況下，如何準確把握逮捕條件，以及如何引導偵查機關有效收集證據方面存在能力不足的情況。而對于從事審查逮捕工作的人員而言，更多需要提升如何正確把握起訴標準以及出庭指控犯罪的能力。在推行捕訴一體制背景下，不能簡單化地將現有的偵查監(jiān)督、公訴部門進行更名，而應當將現有批捕、起訴工作經驗的檢察官、檢察官助理、書記員交叉搭配，實現現有刑檢力量的優(yōu)化配置。后期，要針對所有刑檢人員進行批捕公訴業(yè)務知識的培訓，培養(yǎng)更多的“全科醫(yī)生”。

（二）辦案方式的轉變問題

以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下，要改變傳統(tǒng)的脫離辦案搞監(jiān)督的做法，把辦案與監(jiān)督結合起來，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，按照庭審要求引導、規(guī)范、完善和審查案件證據，提高案件質量。為此，辦案人員在審查案件中應當實現以下六個轉變：

1.改變傳統(tǒng)的“坐堂辦案”模式，建立案卷筆錄書面審查與關鍵證據現場復核復查機制。要強化辦案的親歷性，采取實物查看、到案發(fā)現場核實證據等方法，增強對物證、案發(fā)現場的直觀感受，強化檢察官對證據材料與案發(fā)現場、證據材料與案件事實之間客觀聯系的認知度，避免對證據發(fā)生誤判，建立起完整有效的指控犯罪的證據體系。

2.改變傳統(tǒng)的“閉門辦案”模式，建立聽取意見制度，促進公訴決策的科學化。要認真落實刑事訴訟法規(guī)定的聽取被害人、被告人及其辯護人意見的制度，對于辯護律師提出案件證據、事實、法律適用方面的辯護意見，要及時組織力量調查核實處理，促進決策的科學化。

3.改變傳統(tǒng)的辦案人員單一兵種辦案方式，建立多兵種協同辦案方式。刑事案件不是法律知識的孤島，而是與其他科學領域存在千絲萬縷的聯系，特別要強化辦案人員與檢察技術人員的協作，建立起技術性證據的同步文證審查制度，讓技術人員從專業(yè)角度對這些證據的客觀性提出意見，確保技術性證據的客觀性、真實性，促進公訴決策客觀公正。

4.改變傳統(tǒng)的重口供等言詞證據辦案方式，建立客觀性證據與言詞證據相互印證的證據審查機制。要高度重視對物證、書證等客觀性的證據的審查和運用，掌握司法會計、法醫(yī)、精神病、痕跡檢驗等鑒定意見以及電子證據相關的專業(yè)性知識和審查判斷方法，確保客觀性證據之間或者客觀性證據與主觀性證據之間能夠相互印證并形成鏈條，排除合理懷疑，切實提高案件質量。

5.改變傳統(tǒng)的單純重視證據證明力的辦案方式，建立重視證據資格與證據力并重的證據審查方式。 一方面，要正確把握非法證據的范圍，正確區(qū)分非法證據與瑕疵證據，依法排除非法證據，切實保障人權。另一方面，對非法證據不能簡單地一排了之，還要對排除后構建證據體系所必需的關鍵證據、核心證據予以補證完善。

6.改變傳統(tǒng)的重案件審查輕出庭公訴的辦案模式，建立案件審查與出庭公訴并重的辦案模式。既要重視對案卷材料的審查判斷，發(fā)揮檢察機關的審前過濾作用，堅持起訴法定標準，加強證據審查，認真把好事實關、證據關、程序關和適用法律關，堅決防止案件“帶病”進入審判程序，又要加大出庭公訴能力的培訓，強化詢（訊）問、舉證、質證技巧，提升公訴人快速的思維應變能力、高超的語言表達能力和嚴密的邏輯思維能力，充分發(fā)揮庭審在指控犯罪和法制宣傳方面的作用，成為展示檢察機關公正文明執(zhí)法的窗口。

（三）逮捕和起訴標準的把握問題

起訴的標準是犯罪事實清楚、證據確實充分，而逮捕的標準有證據證明有犯罪事實，兩者的證據標準明顯存在差異，逮捕的標準要低于起訴標準。司法實踐中，在推行捕訴一體下，人為降低逮捕、起訴標準或者拔高逮捕、起訴標準的現象可能存在。在審查逮捕階段，辦案人員既有可能為了防止捕后撤案、不訴等出現案件質量問題甚至冤假錯案，人為提高逮捕條件，也有可能從便于后續(xù)案件辦理便利，放低逮捕條件，出現以捕代偵的情形。在審查起訴階段，可能出現辦案人員為了掩飾逮捕錯誤，即使案件不符合起訴標準而強行起訴等濫用起訴權的問題，也有可能為了掩飾自身能力不足或者避免出現無罪等責任追究情形，不能正確區(qū)分疑罪案件、疑點問題和疑難案件，導致該起訴的案件不起訴，使得真正犯罪嫌疑人逃避法律追究。另外，不起訴是刑事訴訟法賦予檢察機關的一項重要職權，是檢察機關過濾偵查機關的偵查結果、防止帶病起訴乃至防范冤假錯案的重要途徑。但在司法實踐中，由于不起訴是案件評查重點，加之內部審批程序復雜，該制度功能尚沒有得到充分發(fā)揮。因此，在推行捕訴一體制度下，關鍵在于引導檢察人員正確區(qū)分和把握逮捕和起訴標準，嚴格按照逮捕條件行使批捕權，同時以起訴標準引導偵查機關補充完善證據，充分發(fā)揮不起訴的案件過濾功能，依法指控犯罪，確保辦理的每一起案件都經得起法律的檢驗。

（四）內部的監(jiān)督制約問題

1996年推行捕訴分離的理論依據在于，通過將批捕權與公訴權分別交由檢察機關內部不同部門行使，可以強化檢察機關內設機構之間的制約，有效防范冤假錯案，切實保障犯罪嫌疑人、被告人合法權益。從理論上進行推演，一個案件經過檢察機關兩次辦理，相當于上了雙保險，通過不同部門從不同視角進行審查，降低了錯案的可能性。盡管從歷史經驗來看，單純的捕訴分離機制對于防范冤假錯案的作用有限，但客觀上而言，捕訴分離機制在一定程序強化了檢察機關的內部監(jiān)督制約，對于防止權力濫用起到一定積極作用。在推行捕訴一體制度下，一類刑事案件由一個辦案組、一個主辦檢察官負責到底,統(tǒng)一履行審查逮捕、審查起訴、補充偵查、支持公訴、訴訟監(jiān)督等職能，確實存在權力濫用的風險。為此，構建合理的內部監(jiān)督制約機制至關重要。一是建立有效的分案機制，建立健全以隨機分案為主，指定分案為輔的機制，規(guī)范檢察權的運行，防范權力失范；二是健全完善檢察官權力清單，合理配置檢察官、檢察長權限，規(guī)范權力運行；三是完善案件評查制度，將重點案件、重點環(huán)節(jié)納入案件評查范圍，規(guī)范權力決策；四是落實司法責任制，完善檢察官遴選和退出機制，通過制度倒逼檢察官依法規(guī)范行使檢察權，提高案件辦理質量。

三、推行捕訴一體應當優(yōu)化的制度安排

在推行捕訴一體機制中，除了需要關注檢察官權力運行中可能出現的風險及其防范，也要建立健全有關制度，為檢察官依法有效履職創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。為此，需要正確處理好以下幾種關系：

(一）正確處理好檢察官與檢察官助理的關系

檢察官助理是在檢察官指導下負責審查案件材料、草擬法律文書等檢察輔助事務的人員，如何在現有司法改革背景下，充分發(fā)揮檢察官助理的作用，通過參與必要的案件審查與辦理提升辦案能力水平，為檢察官遴選儲備人才，值得研究。在檢察官助理參與案件辦理時，檢察官助理對案件事實是否全面、客觀記錄和匯報負責，檢察官對案件證據采信、事實認定、法律適用負責。檢察官對檢察官助理所辦案件要履行把關作用，一旦案件處理出現問題，要依法承擔司法責任。同時，檢察官與檢察官助理的關系如何界定，是指揮、監(jiān)督、管理關系還是單純的協作關系，檢察官是否享有對檢察官助理的考核考評權力以及如何考核等，都值得在今后的改革中加以關注。

（二）正確處理好檢察官與檢察官會議的關系

檢察官會議是檢察官共同研究案件的交流平臺，其不作出案件處理結論，也不對檢察官具有約束力，其對案件討論所形成的意見僅供檢察官決策參考。參加會議的檢察官不對檢察官會議上的發(fā)言承擔任何司法責任，承辦檢察官根據檢察官會議作出的司法決策，由其依法承擔司法責任。在實際工作中，有的檢察官不認真研究案件，一旦案件把握不準就申請檢察官會議研究案件，導致檢察官會議成為了檢察官掩飾自身能力不足甚至規(guī)避司法責任的平臺。為此，要合理界定檢察官辦案與檢察官會議的關系，既要督促檢察官依法認真履責，又要充分檢察官會議的參謀作助手作用，為檢察官共同交流學習營造良好平臺。

（三）正確處理好檢察官與檢察長的關系

檢察官在檢察長授權范圍內依法履行法律監(jiān)督職責。一方面要避免放權不夠，另一方面也要避免放權過寬。在司法實踐中，既有部分檢察官對于超越自身能力、職責的案件盲目決策導致司法瑕疵或者錯案的問題，也有部分檢察官不敢擔責，將案件責任往上推脫的情形。檢察長對檢察官辦案活動具有審核把關權，但該項權力如何運行還沒有現行的程序規(guī)則，同時如何處理好檢察長的審核把關權與檢察官依法獨立辦案的關系也值得深入研究?？傊?，在司法辦案中，既要充分放權，讓檢察官能夠發(fā)揮自身能動性依法辦案，又要加強檢察長對檢察官的審核監(jiān)督作用，督促檢察官依法履職。

（四）正確處理好司法責任追究與司法瑕疵、司法過失的關系

檢察官在辦案中存在故意或者重大過失，造成嚴重后果，應當依法追究司法責任。但是，司法辦案是一個回溯性過程，由于個人司法觀念、能力等問題，對案件的處理出現分歧本來是正常情況，有的甚至因工作責任心不強導致案件處理出現了偏差。因此，要合理區(qū)分司法瑕疵、司法過失與司法責任，正確看待撤回起訴、因分歧認識導致無罪以及因能力不足導致決策不當等問題，科學把握司法責任追究制的條件，特別是要研究如何正確把握司法責任制追究與失職瀆職犯罪之間的界限，為檢察官依法有效履職創(chuàng)造條件。另外，要改變目前人為考核捕后撤案、不起訴、無罪等做法，合理區(qū)分捕后因為證據問題、法律政策變化等導致不起訴、無罪，以及辦案人存在重大過錯或者故意導致不起訴、無罪等情形，構建符合司法規(guī)律的考核機制。要改變人為限制輕罪案件不起訴的做法，把不起訴制度作為檢察機關過濾偵查結果、防范冤假錯案以及推進繁簡分流的重大舉措抓實抓好。

注釋：

[1]參見唐益亮：《隱憂與出路：檢察院“捕訴合一”模式的思考》，《西部法學評論》2018年第6期。

[2]參見鄧思清：《捕訴合一是中國司法體制下的合理選擇》，中國法律評論公眾號ID：china law review,最后訪問日期：2019年4月30日。

[3]同前注[2]。