從“治村之計(jì)”到“治國(guó)之策”
——浙江“后陳經(jīng)驗(yàn)”是怎樣進(jìn)入中央頂層設(shè)計(jì)的

◎陳迎春 李 君

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要組成部分，是村民民主管理、民主監(jiān)督村務(wù)的重要載體。目前，全國(guó)60萬(wàn)個(gè)行政村已實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)全覆蓋。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，于2004年誕生在浙江省武義縣白洋街道后陳村。這個(gè)被譽(yù)為“后陳經(jīng)驗(yàn)”的制度創(chuàng)新，2010年被寫(xiě)進(jìn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》；2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議專門(mén)研究深化完善村務(wù)監(jiān)督工作，并下發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2019年，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度寫(xiě)進(jìn)《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織工作條例》?！昂箨惤?jīng)驗(yàn)”之所以歷久彌新，從“治村之計(jì)”上升為“治國(guó)之策”，一方面因?yàn)榇鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)制度找到了村務(wù)公開(kāi)的有效形式，實(shí)現(xiàn)了基層群眾在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下當(dāng)家作主的權(quán)利；另一方面更關(guān)鍵的原因，是習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)同志持續(xù)關(guān)心指導(dǎo)，使得該項(xiàng)制度在實(shí)踐中不斷深化發(fā)展，最終進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，成為國(guó)家基層治理的重要決策。今年是“后陳經(jīng)驗(yàn)”誕生十五周年，我們回顧總結(jié)這個(gè)典型案例，無(wú)論對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)決策，還是提高基層組織領(lǐng)導(dǎo)力，都有一定的借鑒意義。

一、時(shí)代發(fā)展催生“后陳經(jīng)驗(yàn)”

村務(wù)監(jiān)督制度的誕生有偶然性，但也有必然性。中國(guó)歷史上的鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)里長(zhǎng)制、保甲制、鄉(xiāng)紳制等變化，但均未改變鄉(xiāng)村少數(shù)精英和鄉(xiāng)賢治理的模式。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放后，鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新取得了一系列重大突破。1980年春天，廣西河池市合寨村農(nóng)民選舉產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，揭開(kāi)了中國(guó)基層民主政治的序幕。農(nóng)民第一次作為鄉(xiāng)村治理的主體，走上了村級(jí)事務(wù)管理的舞臺(tái)。20世紀(jì)八九十年代，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的鄉(xiāng)村，在村委會(huì)管理方式下，權(quán)力尋租、利益分配不合理等尚不具備嚴(yán)重滋生腐敗的土壤，農(nóng)村相對(duì)和諧穩(wěn)定。但隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程加快，村級(jí)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，賦予村民更多民主權(quán)利，加強(qiáng)村務(wù)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督勢(shì)在必行。

地處浙江省武義縣的后陳村，和許多東部鄉(xiāng)村一樣，在改革開(kāi)放中走上了工業(yè)化發(fā)展的道路。2000年前后，后陳村因工業(yè)園區(qū)建設(shè)、高速公路開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目實(shí)施，村集體土地被征1000多畝，征地補(bǔ)償款高達(dá)1900多萬(wàn)元。這對(duì)于年人均收入7000多元，人口僅886人的后陳村來(lái)說(shuō)，是一筆從未見(jiàn)過(guò)的巨款。村干部和村民心理都出現(xiàn)了波動(dòng)。在得到巨額征地款的幾年里，村務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)支出就幾個(gè)干部說(shuō)了算，一個(gè)月的餐費(fèi)等招待支出竟超過(guò)1萬(wàn)元。2003年，時(shí)任村黨支部書(shū)記私自挪用村集體資金上保險(xiǎn)拿回扣被紀(jì)委查處。這期間，武義縣其他村同樣存在類似問(wèn)題。3年中，該縣紀(jì)委連續(xù)查處農(nóng)村黨員干部147人。后陳村村民連續(xù)集體上訪，其他村村民也上訪不斷。村民用一句順口溜形象地說(shuō)明了當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀：“初任村官是好人，真抓實(shí)干成能人，經(jīng)過(guò)宣傳成紅人，放松監(jiān)督成狂人，發(fā)展下去成罪人”。

2003年后陳村由于黨員干部在村民中出現(xiàn)信任危機(jī)，導(dǎo)致選不出村黨支部書(shū)記。為了解決后陳村的治理問(wèn)題，當(dāng)年11月，時(shí)任武義縣白洋街道工辦副主任的胡文法臨危受命，到后陳村兼任村黨支部書(shū)記。2004年1月，胡文法針對(duì)財(cái)務(wù)混亂的重點(diǎn)問(wèn)題，嘗試建立一個(gè)村民財(cái)務(wù)村務(wù)監(jiān)督小組，由全體村民從非村兩委直系親屬的村民中選舉黨員代表一名、村民代表兩名共同組成。監(jiān)督小組每月對(duì)村兩委的財(cái)務(wù)支出進(jìn)行審核公示，收到了立竿見(jiàn)影的監(jiān)督效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，監(jiān)督小組運(yùn)行3個(gè)月左右，后陳就增收節(jié)支30多萬(wàn)元。村級(jí)財(cái)務(wù)混亂狀況逐步好轉(zhuǎn)，村民意見(jiàn)逐漸平息。

后陳村的做法引起了中共武義縣委的高度重視。為解決困擾全縣村級(jí)治理的村務(wù)財(cái)務(wù)不公開(kāi)問(wèn)題，縣委決定在后陳村開(kāi)展試點(diǎn)，并抽調(diào)人員組建了試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組。2004年6月18日，后陳村在試點(diǎn)工作組的指導(dǎo)下，召開(kāi)村民代表會(huì)議，選舉產(chǎn)生了中國(guó)歷史上第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)——后陳村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并擬訂了《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（村監(jiān)委）有權(quán)列席村務(wù)會(huì)議，受理群眾舉報(bào)，對(duì)財(cái)務(wù)開(kāi)支憑證進(jìn)行稽核，對(duì)村委會(huì)違反制度的行為提出整改意見(jiàn)，并可要求村委會(huì)召開(kāi)村民代表會(huì)議進(jìn)行裁決。隨后，武義縣各村相繼成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)?！昂箨惤?jīng)驗(yàn)”這項(xiàng)充滿“泥土味”的基層民主制度創(chuàng)新，由此在解決農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題中應(yīng)運(yùn)而生。

二、改革爭(zhēng)議推動(dòng)“后陳經(jīng)驗(yàn)”

新生事物的出現(xiàn)總會(huì)引發(fā)質(zhì)疑。后陳村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)創(chuàng)設(shè)不到2個(gè)月，南方周末以《中國(guó)基層民主邁向“后選舉”門(mén)檻》對(duì)該制度創(chuàng)新進(jìn)行了報(bào)道。此后不到半年時(shí)間，中央電視臺(tái)、新華社、人民日?qǐng)?bào)等紛紛推出專題報(bào)道。一時(shí)間，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成為各方關(guān)注焦點(diǎn)，由此也引起各方爭(zhēng)論。這里既有“制約村官權(quán)力亂用的有力舉措”，“讓村務(wù)公開(kāi)民主管理看得見(jiàn)、摸得著”等肯定的聲音，也有“打破了原有村級(jí)運(yùn)行秩序、增加了村級(jí)運(yùn)行成本”等反對(duì)聲音。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從該制度在后陳運(yùn)行的情況來(lái)看，村務(wù)管理由原來(lái)村干部說(shuō)了算，逐漸變?yōu)榇鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督之下按程序運(yùn)行。上訪“第一村”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲闵显L村”。如該村魚(yú)塘有50多畝，原承包費(fèi)為200元/畝，通過(guò)招投標(biāo)承包費(fèi)用提高到308元/畝；村里建廠房所付運(yùn)沙費(fèi)原為4.5元/立方米，后減低為3.6元/立方米；鏟車(chē)施工費(fèi)，原為3元/立方米，后降低為2.57元/立方米，村級(jí)招待支出接近為零。

后陳村的變化引起了時(shí)任中共浙江省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任習(xí)近平同志的高度關(guān)注。2005年6月17日，習(xí)近平同志到后陳村調(diào)研并主持召開(kāi)座談會(huì)。他指出“黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)是村務(wù)決策的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)委會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村民代表會(huì)議是村里的決策機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)組織體系”。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“這項(xiàng)工作是積極的，有意義的，符合基層民主管理的大方向，符合當(dāng)前村務(wù)改革的要求。我們這項(xiàng)工作是在解決實(shí)際問(wèn)題中醞釀產(chǎn)生的，是經(jīng)過(guò)群眾檢驗(yàn)和認(rèn)可的，在實(shí)踐中是有實(shí)效的，在下步要不斷摸索探討”。習(xí)近平同志的講話既明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的定位，指明了發(fā)展方向，也為爭(zhēng)議中的村務(wù)監(jiān)督制度改革定了調(diào)。

三、持續(xù)關(guān)懷發(fā)展“后陳經(jīng)驗(yàn)”

習(xí)近平總書(shū)記指出：“在我們這樣一個(gè)擁有近14億人口的大國(guó)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是前無(wú)古人、后無(wú)來(lái)者的偉大創(chuàng)舉，沒(méi)有現(xiàn)成、可照抄照搬的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)鄉(xiāng)村振興道路怎么走，只能靠我們自己去探索” 。以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度為核心的“后陳經(jīng)驗(yàn)”，也正是在習(xí)近平同志持續(xù)關(guān)懷下，在探尋摸索中不斷前行，不斷深化發(fā)展，并在全國(guó)推廣，成為農(nóng)村基層民主自治探索的典型，進(jìn)而從武義走向浙江、走向全國(guó)，從一項(xiàng)“治村之計(jì)”上升為國(guó)家治理層面的“治國(guó)之策”。

習(xí)近平同志在浙江工作期間，多次就如何深化完善“后陳經(jīng)驗(yàn)”做出明確指示。2005年6月，習(xí)近平同志在金華調(diào)研時(shí)指出，“這種通過(guò)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)民主決策、管理、監(jiān)督的做法，符合法律和政策的導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前、事中、事后全程監(jiān)督，使各種矛盾有了內(nèi)部化解的機(jī)制。這是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的有益探索，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。同時(shí)，還要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使之走向成熟。這里需要指出的是，要進(jìn)一步理順村黨支部、村委會(huì)、村監(jiān)督委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社以及村民代表大會(huì)等組織的關(guān)系。”在習(xí)近平同志關(guān)心推動(dòng)下，金華市、浙江省先后出臺(tái)了《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履職細(xì)則》等一系列文件，解決“后陳經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展中存在的問(wèn)題，使其不斷深化完善。2009年11月，浙江全省3萬(wàn)多個(gè)建制村全部建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，開(kāi)啟了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的新篇章。

習(xí)近平同志到中央工作后，仍然對(duì)深化發(fā)展“后陳經(jīng)驗(yàn)”給予關(guān)心關(guān)注。2010年3月8日，習(xí)近平同志參加第十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議浙江代表團(tuán)審議，在聽(tīng)取趙洪祝同志關(guān)于推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)工作匯報(bào)時(shí)指出：“這是一個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)，值得廣泛推廣！”2011年2月1日，習(xí)近平同志在浙江省委辦公廳《浙江信息》第138期“浙江建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和基層民主政治建設(shè)”的文章上批示：“建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，規(guī)范村干部用權(quán)用錢(qián)行為，是密切農(nóng)村干群關(guān)系、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的積極舉措，也是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和基層民主政治建設(shè)的一個(gè)有益探索。浙江在這方面的做法可供借鑒?！痹诹?xí)近平同志的關(guān)心推動(dòng)下，2010年，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新被寫(xiě)進(jìn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》；2013年和2015年，推廣“后陳經(jīng)驗(yàn)”被寫(xiě)入中央一號(hào)文件。

習(xí)近平同志不僅關(guān)注“后陳經(jīng)驗(yàn)”的推廣，還十分關(guān)注“后陳經(jīng)驗(yàn)”發(fā)揮作用的情況。2014年11月26日，習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣第4920期《有了村監(jiān)委，村民少上訪——浙江省武義縣后陳村創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)十年回訪（上、下）》批示：“建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是健全基層民主管理機(jī)制的探索性實(shí)踐，對(duì)從源頭上遏制農(nóng)民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定有重要作用。要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度設(shè)計(jì)、進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容、權(quán)限和程序，確保監(jiān)督有章可循、務(wù)實(shí)管用，防止村監(jiān)委流于形式、成為擺設(shè)，不斷提升基層治理能力和治理水平。”2017年8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議專門(mén)研究深化完善村務(wù)監(jiān)督工作。2017年11月，中辦下發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)人員組成、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、工作方式、管理考核、組織領(lǐng)導(dǎo)等進(jìn)行了明確規(guī)定，推動(dòng)了村務(wù)監(jiān)督制度走向制度化、規(guī)范化。

四、與時(shí)俱進(jìn)豐富“后陳經(jīng)驗(yàn)”

時(shí)代在發(fā)展，鄉(xiāng)村在變化?！昂箨惤?jīng)驗(yàn)”同樣需要在自我探索中不斷豐富完善。近年來(lái)，地方黨委政府以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，堅(jiān)持把保障和改善農(nóng)村民生、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，不斷發(fā)揮“后陳經(jīng)驗(yàn)”在構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的新時(shí)期鄉(xiāng)村治理體系中的作用。

多元融合，多方聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)督合力。以金華市為例，為深化基層治理，先后推行了“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)、“最多跑一次”改革等一系列舉措，機(jī)構(gòu)下沉、事項(xiàng)下沉、舉措下沉讓“有效治理”深入人心。充分發(fā)揮“后陳經(jīng)驗(yàn)”作用，進(jìn)一步推行“陽(yáng)光村務(wù)”行動(dòng)，整合鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有關(guān)基層治理事項(xiàng)“一盤(pán)棋”運(yùn)作，既避免各項(xiàng)制度因條線管理而導(dǎo)致的交叉混亂，也有效整合了工作資源，讓“后陳經(jīng)驗(yàn)”走向有效治理。

因村制宜，精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。各村在人口總量、集體收入、外來(lái)人口、工程建設(shè)等方面的差異，導(dǎo)致了群眾關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)不一樣，基層治理的難點(diǎn)也不一樣。金華市武義縣按萎縮化管理村、矛盾問(wèn)題聚焦村、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展村、社會(huì)管理重點(diǎn)村、工程建設(shè)集中村等多個(gè)類型，精準(zhǔn)實(shí)施鄉(xiāng)村治理提效工程，讓“后陳經(jīng)驗(yàn)”更為豐富、更有借鑒價(jià)值。

智慧治理，做好信息化文章，發(fā)揮群眾主體作用。當(dāng)前，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等已經(jīng)成為群眾生活不可或缺的部分。群眾每天接觸最多的就是手機(jī)客戶端。走向村辦公樓看村務(wù)公開(kāi)、村務(wù)事項(xiàng)的群眾逐年減少。因此，推行大數(shù)據(jù)、智能化管理，從簡(jiǎn)單的村務(wù)管理轉(zhuǎn)向更加有效的智慧治理，“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓村民少跑路”，成為深化“后陳經(jīng)驗(yàn)”的主要方式。

2019年，是“后陳經(jīng)驗(yàn)”誕生十五周年。十五年的發(fā)展，“后陳經(jīng)驗(yàn)”走出了一條中國(guó)特色農(nóng)村基層民主之路。站在新的歷史起點(diǎn)上，“后陳經(jīng)驗(yàn)”必將繼續(xù)發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)更多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

總編點(diǎn)評(píng)

從安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)民按手印決定分田到戶，到成為國(guó)家農(nóng)村改革的重大戰(zhàn)略決策，拉開(kāi)中國(guó)改革開(kāi)放序幕；從廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村農(nóng)民自發(fā)選舉村委會(huì)，首創(chuàng)村民自治組織，到全國(guó)人民代表大會(huì)制定《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，并把村民自治基本原則寫(xiě)進(jìn)《憲法》；再?gòu)恼憬∥淞x縣后陳村選舉產(chǎn)生“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，到十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂《村民委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。充分表明我們黨和國(guó)家的決策有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是善于總結(jié)和吸取基層的治理經(jīng)驗(yàn)，把基層的創(chuàng)造實(shí)踐提升為頂層設(shè)計(jì)，變成政策法規(guī)和理論成果。這是中國(guó)特色的決策現(xiàn)象，體現(xiàn)中國(guó)決策的優(yōu)越性；這也蘊(yùn)含科學(xué)的決策機(jī)制，體現(xiàn)中國(guó)化的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。首先，中國(guó)的執(zhí)政黨和政府有一種發(fā)現(xiàn)機(jī)制。因?yàn)槲覀冇幸粋€(gè)龐大的黨政組織體系，覆蓋各個(gè)地域各個(gè)領(lǐng)域，無(wú)論哪里只要有新情況新問(wèn)題新探索新創(chuàng)造，都會(huì)引起各級(jí)黨組織和政府的關(guān)注。凡是屬于全國(guó)第一個(gè)的，尤其容易被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和高度重視。其次有一種培育機(jī)制。試驗(yàn)中的問(wèn)題，在實(shí)踐中探索完善對(duì)策；推廣中的問(wèn)題在深化改革中尋找解決辦法；爭(zhēng)議的問(wèn)題，在理論研討和實(shí)踐檢驗(yàn)中尋求共識(shí)；從下至上、從上到下都有一套完整的優(yōu)化的決策程序。最重要的是，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部有一種科學(xué)的決策思維和方法。一方面堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作路線，一方面遵循試驗(yàn)完善、逐步推廣、直到全國(guó)的實(shí)踐步驟。特別要說(shuō)的是，從“后陳經(jīng)驗(yàn)”寫(xiě)進(jìn)國(guó)家法律，可以看出習(xí)近平同志在這個(gè)決策中發(fā)揮的重要推動(dòng)作用，也可以看到他在推進(jìn)決策中的思維邏輯和科學(xué)方法。這是值得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒的。