縉云公安“項目推進制”改革的實踐與探索

趙應華，柯政江

(縉云縣公安局，浙江縉云321400)

改革永遠是由問題倒逼產(chǎn)生的。縉云縣公安局的“項目推進制”改革重在解決基層公安機關警務運行中的“目標不明”“責任不清”“落實不力”“效果不佳”等問題，通過前期實踐，改革取得良好成效。實施改革三年來，各項主要業(yè)務數(shù)據(jù)顯著上升，相較于2016年，2017年破案率同比上升12.3%，2018年同比上升4.9%；2017年移訴數(shù)同比上升13.1%，2018年同比上升3.1%；2017年全縣發(fā)案同比下降32.9%，2018年同比下降14.3%。此外，抓獲逃犯數(shù)、強制戒毒數(shù)、涉黃打處數(shù)等同比均大幅增長。

一、實施“項目推進制”改革的背景

(一)實施“項目推進制”改革的理論基礎

縉云公安實施的“項目推進制”改革源于項目化管理(MBP)理念。所謂項目化管理，是指將各項工作任務整合、重組，并對目標、任務、結果進行事前策劃、過程監(jiān)控和結果評估的一種全過程管理的工作機制。這里的“項目”是指在有限的時間內(nèi)完成的有特定目標導向的特殊任務,可以是由多項工作共同組成的一組任務。結合公安工作，“項目”是指公安工作的某個方面或某項具體工作。

項目化管理最早起源于20世紀初的項目管理(MOP)模式，其最根本的目的是在確保時間、技術、經(jīng)費和性能指標的條件下，以盡可能高的效率完成預定目標。主要做法是在管理的過程中,打破原有組織的職能界限,出現(xiàn)更加扁平和高效的“矩陣型結構(Matrix Structure) ”。最初主要運用于一些過程復雜、可控性較低的商業(yè)項目中，在提升業(yè)務效能上，成效十分突出。至20世紀四五十年代，項目管理模式逐步被引入國防和軍事領域，并得以進一步發(fā)展，成為管理科學的重要分支。進入21世紀后，伴隨著信息化的發(fā)展，該模式應用領域進一步擴大。

縉云公安實施的“項目推進制”改革，可以說是項目化管理模式在公安管理實踐中的具體運用，是現(xiàn)代管理理論與工作實踐相結合的產(chǎn)物，其推行的改革舉措更加強調(diào)工作的執(zhí)行和推進，更加契合基層公安特性，有利于基層公安機關高效地貫徹執(zhí)行當?shù)攸h委、政府及上級管理部門布署的各項工作任務。

(二)實施“項目推進制”改革的現(xiàn)實效用

縉云公安的“項目推進制”改革基本繼承了項目化管理的運行模式，其基礎框架參照了項目化管理的扁平化、模塊化的管理架構，即將公安工作整體化解為項目化管理中的大型計劃、項目、子項目、小項目，整體公安工作是項目化管理中的大型計劃，某一方面的業(yè)務工作是項目化管理中的項目，具體的某項工作即是子項目。如還需細分，每個子項目下又可分為較小的小項目。通過這種拆分整合方式，橫向形成扁平化、模塊化管理結構，縱向則形成一層抓一層的層級管理結構。通過細化工作單元、工作任務，使整體公安工作具備極強的目的性、經(jīng)濟性和高效性，實現(xiàn)以下三大功能。一是任務指標化。通過目標導向和流程導向，將各項工作任務細化，并相應調(diào)整警力資源配置，建立起面向流程和最終成果的管理體系，提升投入產(chǎn)出比。二是結構扁平化。最大限度壓縮組織管理層級，在原縱向管理的基礎上，更加突出橫向管理，減少組織層次，提高信息傳遞速度，有利于民警個體創(chuàng)新和更好地發(fā)揮主觀能動性。三是進度可視化。有效避免傳統(tǒng)管理模式責任不清晰、模糊、交叉的弊端，使工作任務更加系統(tǒng)化、清晰化。通過制定工作任務圖，工作進度也可一目了然。

(三)實施“項目推進制”改革的內(nèi)外條件

“項目推進制”的實質(zhì)就是通過有效打破傳統(tǒng)單調(diào)固定建制的組織形式，對項目進行高效率的計劃、指揮和控制，保障組織高效、經(jīng)濟運行。對公安工作進行項目化管理，是基層公安機關對行政管理體制改革的嘗試，是組織內(nèi)部管理模式的創(chuàng)新。一是有良好的改革大環(huán)境。近年來，各領域的改革力度空前，對于如何優(yōu)化政府部門組織結構，更好地發(fā)揮政府職能，也有了更加清晰的定位。2016年以來，浙江省公安廳建立了重大決策部署項目認領和問效問責制度，按照工作項目化、項目目標化、目標責任化的思路，由廳黨委班子成員和廳機關處室、部門主要負責人認領事關全省公安工作和隊伍建設長遠發(fā)展的重大項目，確保各項工作有部署、有檢查、有評估、有獎懲。在之后實施的“最多跑一次”改革、隊伍管理、黨風廉政建設中，都導入了項目化管理理念，起到了非常好的引領示范作用。二是順應公安發(fā)展新趨勢。在信息化、大數(shù)據(jù)時代，公安工作不斷面臨新形勢、新挑戰(zhàn)、新機遇，在警力以及警務資源不可能大幅增長的情況下，要謀求公安工作取得新突破，必須突破傳統(tǒng)的憑經(jīng)驗、憑感覺的粗放型管理模式，引入項目化管理模式，這是一條內(nèi)部整合挖潛的現(xiàn)實之路。三是有現(xiàn)成的組織基礎。當前公安機關“條塊結合”的行政體系架構，為推行項目化提供了很好的基礎，特別是在人員組織層級架構上，具備調(diào)整的條件。在此基礎上，進行一定程度的整合，就能以最小的改革成本換取最大的改革成效。

二、實施“項目推進制”改革的縉云實踐

(一)主要做法

實施“項目推進制”改革是一項系統(tǒng)工程。為確保順利推進，縉云縣公安局制定了《“項目推進制”工作實施方案》，按照項目論證、項目立項、項目實施、項目驗收各階段的要求，全面實施“政治維穩(wěn)”“護航發(fā)展”“打擊犯罪”等十大工程，將任務及責任落實到人，使全局任務指標化、分工明確化、責任實名化，形成人人有事干、事事有人干、人人有責任的工作格局。

1.做好項目論證，充分摸底，精心謀劃。為確保項目符合工作實際，改革前期，縉云縣公安局開展了“干在實處、走在前列、勇立潮頭，縉云公安怎么辦”主題大討論活動，先后組織學習討論、科(所)隊長工作交流會、主題演講比賽等各類活動70余次，科(所)隊長、民警、職工、協(xié)輔警等紛紛為全局工作建言獻策。同時，通過“走出去”“請進來”，發(fā)動社會各界廣泛參與，充分聽取社會各方對改進公安工作的意見建議。通過系列活動，梳理出縉云公安工作亮點64條，工作短板與不足76條，針對性措施76條，整改清單119項，向社會各界征求匯總意見共241條。經(jīng)過梳理歸納，形成了一批調(diào)研成果，為實行改革提供參考依據(jù)。

2.做好項目立項，量化任務，責任到人。按照“樣樣工作項目化、項目工作目標化、目標任務時序化”的工作要求，立足本地實際，圍繞黨委政府需要、基層民警呼喚、群眾反映強烈的內(nèi)容，將全局工作整合分解，列出政治維穩(wěn)、護航發(fā)展、打擊犯罪、治安防控、信息合成、規(guī)范執(zhí)法、交通管理、隊伍管理、群眾滿意、綜合保障等十大工程，下設40個子項目，再分解成100個小項目，并將每一項工作都細化分解到崗、量化落實到人，確保全局各單位、各業(yè)務線能“按圖施工”，有序推進。

3.做好項目實施，分塊實施，層層落實。為確保項目順利實施，達成預定目標，成立了“項目推進制”工作領導小組，制定了“項目推進制”工作方案，制定了十大工程的項目清單、責任清單、負面清單，局黨委班子成員每人牽頭一個大項目工程(決策層)，各科室負責人作為“項目經(jīng)理”，負責40個相應的子項目，40個子項目再分解為100余個小項目，并明確指標和完成期限，以清單形式繪制出全局工作的“作戰(zhàn)圖”，將任務和責任落實到具體民警、職工、協(xié)輔警(具體執(zhí)行層)，使全局工作任務指標化、分工明晰化、責任實名化，實現(xiàn)任務、責任、進度全程可視化，橫向、縱向可比化。

4.做好項目驗收，考核評比，待遇掛鉤。制定了“項目推進制”考核辦法，設立項目辦，由項目辦按清單要求，對項目實施情況按月、季度、半年等進行階段性督查和考評，并定期進行分析研判，查擺問題，攻堅克難。年底對全年度工作完成情況進行考評打分，并將考核結果與評先評優(yōu)、職級晉升等掛鉤，確保項目管理的責任、利益、待遇相統(tǒng)一。通過考核驗收，激發(fā)縉云公安團隊的戰(zhàn)斗力，形成一級帶著一級干、一級跟著一級干、一級做給一級看的干事氛圍。

(二)實踐成效

縉云公安的“項目推進制”改革，先后得到省、市、縣三級領導的批示肯定，并在麗水市全市黨政機關推廣學習。2018年12月,在浙江日報社、浙江省公共政策研究院、浙江大學公共政策研究院聯(lián)合主辦的“浙江省民生獲得感示范工程”推選活動中，縉云公安的“項目推進制”改革以總得票數(shù)全省第二的位次，榮獲特別提名獎，成為全省唯一獲此殊榮的縣級公安局。

1.全局工作變“寬泛目標”為“具體項目”。整體推進，才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；重點突破，才能以點帶面，激發(fā)工作動力。實施“項目推進制”改革后，全局各項工作的優(yōu)勢、劣勢一目了然，在全面抓好十大工程項目的基礎上，重點抓住部分弱勢項目，給予資源傾斜，實行專項攻堅，最大力度補短板，最大限度出成效。如針對近年來全局公安信息化水平低、偵查破案科技含量不高的弱勢，推出了“信息合成”項目，由“一把手”親自抓，通過信息應用系統(tǒng)大升級、全警信息化應用大培訓、社會面數(shù)據(jù)大整合，提升了信息化警務實戰(zhàn)水平，開拓了打防工作新局面。三年來，全局直接或間接通過信息化手段抓獲犯罪嫌疑人300余人，侵財類案件中運用信息化手段的抓獲數(shù)是運用傳統(tǒng)手段的近2.3倍，先后破獲公安部督辦的“2017·3·12”跨境網(wǎng)絡賭博案、“2017·6·15”網(wǎng)絡詐騙案、“2018·4·6”冒充國家領導人系列詐騙案和全國“掃黃打非”辦督辦的“2017·3·16”微信傳播淫穢物品牟利案，成功偵破省公安廳督辦的“2017·1·17”特大網(wǎng)絡非法經(jīng)營案、“2018·4·19”重大電信網(wǎng)絡詐騙案、跨省重大“民族資產(chǎn)解凍”系列團伙詐騙案等一系列重大案件。其間，組織跨省收網(wǎng)行動29次，跨境收網(wǎng)行動4次，累計凍結、查扣的資金3.6億元，收繳追繳資金7000余萬元，抓獲的違法犯罪嫌疑人員316余人，總量創(chuàng)下了縉云公安歷史新高。成功收網(wǎng)掃黑除惡“2018·3·22”專案，先后抓獲團伙成員30人，查實涉及開設賭場、敲詐勒索、尋釁滋事、故意傷害、放高利貸等違法犯罪案件56起。該案被省公安廳列為全省10起涉黑涉惡典型案例之一。

2.任務指標變“整體漫灌”為“個性滴灌”。實施“項目推進制”改革，明晰了全局近期和中遠期工作目標，為科學安排項目，有節(jié)奏推進全局工作提供了良好的機制保障，改變了原先坐等任務、被動執(zhí)行的不良習慣，形成了根據(jù)全局工作總目標自行列指標、提前抓執(zhí)行的主動工作氛圍。如 “打擊犯罪”工程項目，往年都是等任務、等指標，年初工作拖沓，年末工作緊迫，前松后緊進度慢。實行改革后，各橫向責任主體參照往年任務數(shù)，提前制定目標任務，并及時分解落實。各縱向業(yè)務線也是按照既定目標，開年即部署全年工作，抓早抓好，全年工作節(jié)奏更快，工作進度更科學。三年來，各項主要業(yè)務數(shù)據(jù)顯著上升，全局工作逐步形成前期發(fā)力、中期接力、后期省力的良性循環(huán)。

3.考核評比變“一般號召”為“剛性約束”。改革前，抓全局工作的唯一考核辦法是根據(jù)上級要求制定的年度崗位目標責任制考核辦法。該辦法注重結果導向，對工作過程的指導性不強，導致出現(xiàn)年終搞業(yè)務突擊的情況。實施“項目推進制”改革，有效改變了這一現(xiàn)狀，注重過程的機制設計，彌補了原先的缺陷。項目辦將考核評比落在日常，實行常態(tài)化考核，增加了制度剛性，提升了考核的靈活性和可執(zhí)行性。通過常態(tài)化考核，對項目完成進度良好、工作成效突出的項目負責人，及時給予表彰獎勵、提拔或轉(zhuǎn)任重要崗位。對項目進度滯后、實際工作成效不理想的項目負責人，按層級進行約談，責令分析原因，限期改進，并予以重點監(jiān)督跟進。若出現(xiàn)人浮于事、表面應付以及違反項目“負面清單”條款等問題，則給予調(diào)整崗位直至黨紀、政紀處分。自“項目推進制”實施以來，全局共發(fā)布項目業(yè)績通報、數(shù)據(jù)通報32期1200余份，給予表彰獎勵331人次，工作效能督查通報82人次，給予黨紀、政紀處分20人次，免職中層干部5名，降職2名，1名民警因頻繁缺勤被勸退。

4.干事氛圍變“硬性推動”為“柔性引導”。通過實施“項目推進制”改革，為全局營造了更加公正的干事機制和更加公平的競爭環(huán)境，既給人以干事壓力，更給人以向上動力，民警工作熱情高漲。如某業(yè)務大隊因未完成半年項目任務，負責人被局長約談后，自我加壓，奮起直追，通過近2個月努力，一舉偵破了在當?shù)赜绊憪毫拥拇甯刹坷寐殭喾缸锏劝讣?。部分單位在提前超額完成全年項目任務后，仍不敢松懈，繼續(xù)深挖案件，提前為下一年工作打基礎。在濃厚的干事氛圍下，大家紛紛擼起袖子加油干，為全局凝心聚力干大事創(chuàng)造了條件，多方面工作取得重大突破，有效提升了縉云公安工作的實力和影響力。先后破解“法輪功”“全能神”“非訪”“陳尸”等歷史疑難案件10余起，高壓嚴打“非訪”、鬧訪、纏訪等違法犯罪活動，全縣“非訪”頻發(fā)態(tài)勢得到根本性扭轉(zhuǎn)，全縣在控重點信訪人數(shù)下降近60%。在全省率先主動發(fā)起“陳尸消除戰(zhàn)”，90天內(nèi)解決多年“陳尸”問題，并圓滿化解20余年未結的群訪積案。同時，聚焦全縣公安工作長遠發(fā)展目標，將升級改造全局基礎設施作為縉云公安“十三五”規(guī)劃的重中之重，制定了“美麗公安”三年建設計劃和公安文化建設三年發(fā)展規(guī)劃，開展縉云公安“圓夢”工程，徹底改變了全局基層派出所基礎設施20年無大改的落后面貌， “綠色生態(tài)警營”建設迎來新的歷史性跨越。

三、進一步推進“項目推進制”改革的思考

縉云縣公安局實施“項目推進制”改革，是基層公安機關實行自發(fā)改革的一次大膽嘗試。下一階段，將按照“整體方案設計與摸著石頭過河相結合”的思路，不斷總結完善本土化創(chuàng)新經(jīng)驗，進一步穩(wěn)妥推進改革。

(一)實現(xiàn)精細化管理，提升警務管理效能

當前，基層公安機關警力緊、任務重、壓力大，而編制、人員不可能同步增長，無增長、微增長將是常態(tài)。要提升警務效能，突破警力無增長、微增長的困境，只能向改革要警力、向管理要效率，推進警務工作內(nèi)涵式發(fā)展，堅持縱向壓縮管理層級的做法，由原來的局長——分管局領導——科所隊長——分管副職——民警五級壓縮為項目牽頭人(決策層)——項目負責人(項目經(jīng)理)——具體執(zhí)行人(執(zhí)行層)三級，降低管理成本，提升行政執(zhí)行效能。橫向進一步細化責任分工，打破部門壁壘，緊密內(nèi)部聯(lián)系。同時引入項目清單的形式，把工作項目清晰地標在圖上，詳盡列出工作目標、時限要求、責任單位、責任人，實現(xiàn)工作進度可視化、精細化，提升日?？己说募皶r性、客觀性和靈活性，確保工作進度始終處于底數(shù)清、情況明的狀態(tài)。

(二)創(chuàng)新工作平臺，提升公安隊伍戰(zhàn)斗力

要通過改革，充分調(diào)動廣大民警、職工、協(xié)輔警的積極性，正向激勵每位民警，讓民警感覺身上壓力重了，責任大了，但獲得的成績、取得的成效也明顯了，從而進一步增強干事創(chuàng)業(yè)的自信和決心。要以改革為契機，切實改變困擾全局的中層干部執(zhí)法辦案積分問題，改變往年分值普遍不高、在全市處于劣勢的現(xiàn)象，突破“提拔一名民警，少一名執(zhí)法骨干”的怪圈，實現(xiàn)中層民警辦案量有較大幅度上升的目標。將目標導向、問題導向、績效導向有機結合起來，把定量與定性有機結合起來，把量化考核的結果與民警的立功受獎、晉職晉級和經(jīng)濟利益掛鉤。積極開展以提振士氣打響縉云公安品牌為主題的評選活動，堅定全局改革的決心與信心，增強全局干事創(chuàng)業(yè)的使命感、榮譽感和自豪感。

(三)打好系列“組合拳”，推進改革全面協(xié)調(diào)發(fā)展

改革是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是改革成功的關鍵。在改革過程中，要策劃好系列“組合拳”，在改革前要充分謀劃，全面論證。在立項、實施、驗收等過程中，要根據(jù)形勢變化和現(xiàn)實工作需要，對項目及時進行調(diào)整、撤換，以確保改革靈活機動，措施符合實際。在改革過程中，要全力爭取當?shù)攸h委、政府和上級業(yè)務主管部門在編制、人員、政策等方面的大力支持。在改革氛圍營造上，要進一步弘揚“朝氣正氣鑄警魂、忠心匠心護安寧”的縉云公安精神，圍繞“改變、干事、第一”的工作要求，引領全局上下“想干事、能干事、干實事、干成事、不出事、好共事”。

(四)處理好三個關系，把握住改革新方向

1.把握好務虛與務實的關系。務虛到位，務實才有方向，改革才能不偏不倚。對于已確立的改革目標、改革指導思想，要在改革過程中貫徹改革始終。在具體實施時，應突出務實，抓實措施，責任到位，完善實現(xiàn)目標任務的保障機制，確保項目具體化、可操作、易分解、好落實，防止目標虛化，防止改革走形式、走過場。

2.把握好面上與點上的關系?！绊椖客七M制”改革涵蓋全局工作，不能眉毛胡子一把抓，要在抓好面上工作的基礎上，突出重點項目，將信息化合成、公安基礎建設等制約全局工作的最短板作為重中之重來抓。按照問題、目標、績效三個導向，成功打造出全縣公安工作的新增長極，做出新亮點，突出新成效。

3.把握好過程與結果的關系。過程與結果兩者是相輔相成的統(tǒng)一整體，過程是結果的前提，結果又是過程的目的。改革既要重結果，也要重過程。在改革過程中，要通過項目跟蹤督導、定期調(diào)研研判、獎懲結合等方式，把考評落實到日常工作中，把任務壓實在平時，形成周通報、月小結、季督查、年總結的推進機制。由局“一把手”親自抓設計、抓實施、抓落實、抓督導，確保改革措施及時落實，以扎實的過程，保障改革達到預期結果。