監(jiān)察調(diào)查與審查起訴程序之銜接*

程相鵬/文

根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，并有權(quán)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪作出“移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴”的處置決定。但是監(jiān)察調(diào)查并非刑事偵查，也就不屬于刑事訴訟程序。如此一來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴職務(wù)犯罪案件就存在程序銜接的問(wèn)題。筆者不揣淺陋，試對(duì)此做些粗淺探討。

一、監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接轉(zhuǎn)換

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的受理?xiàng)l件及程序

關(guān)于移送審查起訴，《刑事訴訟法》第162 條第1款規(guī)定了公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》）第七章“案件受理”專(zhuān)門(mén)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)案件受理的條件與程序，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)移送案件審查起訴，以及辦理直接立案?jìng)刹榘讣囊扑蛯彶槠鹪V，適用同樣的受理?xiàng)l件和移送程序。從法理上講，既然公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴刑事案件均要符合法定條件和程序，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴職務(wù)犯罪案件，理應(yīng)也要符合一定受理?xiàng)l件，遵照一定移送程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的受理?xiàng)l件與移送程序，自然也要接受刑事程序法和司法解釋的調(diào)整。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的受理?xiàng)l件與移送程序建議參照該章規(guī)定執(zhí)行。

（二）案件當(dāng)事人身份轉(zhuǎn)換

依據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)的起訴意見(jiàn)書(shū)中當(dāng)事人身份是被調(diào)查人，不是犯罪嫌疑人，而檢察機(jī)關(guān)審查起訴的應(yīng)該是犯罪嫌疑人，不是被調(diào)查人?！缎淌略V訟法》第170 條只是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑訴法和監(jiān)察法審查，對(duì)于事先采取留置措施的應(yīng)當(dāng)先行拘留，并未提及案件當(dāng)事人身份如何轉(zhuǎn)換，監(jiān)察調(diào)查程序是怎么切換到刑事訴訟程序上來(lái)的。筆者認(rèn)為，由于立案是刑事訴訟的開(kāi)始，為把監(jiān)察調(diào)查程序轉(zhuǎn)換到刑事訴訟程序軌道上來(lái)，可由檢察機(jī)關(guān)在受理案件之后，進(jìn)行刑事立案程序，只是此處的立案并不意味著職務(wù)犯罪偵查。具體設(shè)計(jì)如下：檢察機(jī)關(guān)案件管理部門(mén)受理案件之后，當(dāng)日移交本院刑事檢察部門(mén)辦理，刑事檢察部門(mén)當(dāng)日審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立即作出立案決定，辦理立案手續(xù)，被調(diào)查人身份相應(yīng)地轉(zhuǎn)換為犯罪嫌疑人；認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的，不予立案，并且將不立案原因通知監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)如果不服，可以申請(qǐng)復(fù)議。建議修改《規(guī)則》時(shí)規(guī)定上述內(nèi)容?？傊?，通過(guò)刑事立案，完成案件當(dāng)事人身份轉(zhuǎn)換，使案件順利進(jìn)入刑事程序。

（三）監(jiān)察調(diào)查措施與刑事偵查措施的轉(zhuǎn)換

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行職權(quán)，可以采取“談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢驗(yàn)、鑒定、留置和技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境”15項(xiàng)措施。這是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察手段，可統(tǒng)一稱(chēng)為監(jiān)察調(diào)查措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人移送審查起訴，其采取的監(jiān)察調(diào)查措施是否需要作出相應(yīng)轉(zhuǎn)換？筆者認(rèn)為，對(duì)此需要區(qū)別對(duì)待，大致可以分為兩種，一種是無(wú)需轉(zhuǎn)換，另一種是應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換。其中“談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、調(diào)取、搜查、勘驗(yàn)檢驗(yàn)、鑒定和技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境”等11 項(xiàng)監(jiān)察調(diào)查措施都無(wú)需轉(zhuǎn)換，這11 項(xiàng)監(jiān)察調(diào)查措施中的前9 項(xiàng)措施一般會(huì)形成各種形式證據(jù)，隨案移送檢察機(jī)關(guān)，例如可以形成談話(huà)記錄、訊問(wèn)被調(diào)查人筆錄、詢(xún)問(wèn)證人筆錄，調(diào)取或者搜查的法律文書(shū)以及書(shū)證、物證、電子數(shù)據(jù)、視聽(tīng)資料等，勘驗(yàn)檢驗(yàn)筆錄、鑒定結(jié)論等，這些證據(jù)均要隨案移送，在刑事訴訟中可以直接作為證據(jù)使用。通緝、限制出境是對(duì)被調(diào)查人人身加以限制，在移送起訴之前已經(jīng)終結(jié)，所以也不需要再行轉(zhuǎn)換。但是查封、扣押、凍結(jié)和留置4 項(xiàng)監(jiān)察調(diào)查措施是需要加以轉(zhuǎn)換的，監(jiān)察機(jī)關(guān)查封、扣押和凍結(jié)的財(cái)物是涉案財(cái)物的，應(yīng)當(dāng)隨案移送，檢察機(jī)關(guān)受理案件之后，應(yīng)當(dāng)用刑事偵查措施替換先前的監(jiān)察調(diào)查措施，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查階段查封、扣押和凍結(jié)的財(cái)物采取刑事查封、扣押、凍結(jié)措施，原監(jiān)察調(diào)查措施即行解除。這一點(diǎn)《刑事訴訟法》并未規(guī)定，建議司法解釋增加該項(xiàng)規(guī)定。關(guān)于留置措施的轉(zhuǎn)換，《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)采取留置措施的案件，應(yīng)當(dāng)先行采取拘留措施，解除監(jiān)察留置措施。之后，檢察機(jī)關(guān)可以利用10 天至14 天的時(shí)間進(jìn)行審查，決定審查起訴期間對(duì)犯罪嫌疑人是采取逮捕還是取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住措施。

二、審查起訴階段若干問(wèn)題銜接

（一）關(guān)于案件管轄

由于檢察機(jī)關(guān)提起公訴應(yīng)當(dāng)與法院審判管轄相適應(yīng)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)受理案件后，經(jīng)審查，認(rèn)為不屬于本地同級(jí)法院審判管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的其他檢察機(jī)關(guān)審查，在此種情形下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在移送同時(shí)通知監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)于需要指定審判管轄的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴前協(xié)商同級(jí)法院辦理指定管轄有關(guān)事宜。

（二）關(guān)于提前介入

《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》均未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查。而在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查積極配合，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)需要可以派員參加監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論和其他調(diào)查活動(dòng)，對(duì)于案件調(diào)查發(fā)表意見(jiàn)。這種提前介入也可以保留，由雙方最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)會(huì)簽文件規(guī)范執(zhí)行。需要明確的是，在提前介入中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)并不是監(jiān)督制約。

（三）關(guān)于監(jiān)察調(diào)查形成的證據(jù)材料

根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條第1 款第4 項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)犯罪行為時(shí)所形成的證據(jù)材料，將隨案移送檢察機(jī)關(guān)，這些證據(jù)材料是否需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)換？根據(jù)《監(jiān)察法》第33 條規(guī)定，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪階段形成的一切證據(jù)材料，在刑事訴訟中均應(yīng)當(dāng)允許直接使用，不存在在審查起訴階段再予轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。但是《刑事訴訟法》并未明確，只是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依照刑訴法和監(jiān)察法規(guī)定審查起訴，建議對(duì)監(jiān)察調(diào)查程序階段形成的證據(jù)材料在刑事訴訟中可以直接作為證據(jù)使用作出補(bǔ)充立法。畢竟在刑事訴訟中，需要作為證據(jù)使用的，應(yīng)該由《刑事訴訟法》明確規(guī)定為宜。

（四）關(guān)于退回補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均有規(guī)定。其中，《監(jiān)察法》規(guī)定比較具體，有補(bǔ)充調(diào)查期限和次數(shù)限制性規(guī)定，《刑事訴訟法》比較籠統(tǒng)，不易操作。退回補(bǔ)充調(diào)查面臨著一個(gè)問(wèn)題，案件退回調(diào)查，犯罪嫌疑人身份是否需要轉(zhuǎn)換為被調(diào)查人？在刑事訴訟中采取的刑事強(qiáng)制措施，如逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等是否需要轉(zhuǎn)換為監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施？退查即案件回流，從審查起訴階段退回到職務(wù)犯罪調(diào)查階段，調(diào)查完畢再重新移送起訴。當(dāng)然自行補(bǔ)充偵查不存在這個(gè)問(wèn)題。從法理上來(lái)講，既然職務(wù)犯罪調(diào)查不是職務(wù)犯罪偵查，不受《刑事訴訟法》調(diào)整，退回補(bǔ)充調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)然要適用《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件當(dāng)事人只能稱(chēng)為被調(diào)查人，被調(diào)查人適用的限制人身自由措施只能是留置，而不能是刑事強(qiáng)制措施。如果照此解決問(wèn)題，法律手續(xù)將異常復(fù)雜，兩個(gè)程序來(lái)回切換。如果不這樣去做，措施仍然是刑事強(qiáng)制措施，當(dāng)事人身份還是犯罪嫌疑人，監(jiān)察調(diào)查將面臨著尷尬局面。監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的訊問(wèn)筆錄上載明的是犯罪嫌疑人，而不是被調(diào)查人，這又該如何解釋?zhuān)胯b于此，建議檢察機(jī)關(guān)一般自行補(bǔ)充偵查，監(jiān)察機(jī)關(guān)予以配合。

（五）關(guān)于非法證據(jù)排除

《監(jiān)察法》第33 條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的非法證據(jù)排除義務(wù)，移送起訴證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件非法證據(jù)的排除義務(wù)，但是《刑事訴訟法》和《規(guī)則》均明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在審查起訴中負(fù)有排除非法證據(jù)義務(wù)。所以檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)可能存在《刑事訴訟法》第56條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)收集的合法性作出書(shū)面說(shuō)明或者提供相關(guān)證明材料。如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員以非法方法收集被調(diào)查人供述、被害人陳述、證人證言等證據(jù)材料的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)排除非法證據(jù)并提出糾正意見(jiàn)，同時(shí)可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)另行指派調(diào)查人員重新調(diào)查取證，必要時(shí)檢察機(jī)關(guān)也可以自行調(diào)查取證。對(duì)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)予配合。

（六）關(guān)于不起訴

《監(jiān)察法》第47 條第4 款規(guī)定對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查作出不予起訴決定的，需要經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，如果犯罪事實(shí)并非犯罪嫌疑人所為，需要重新調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在作出不起訴決定后書(shū)面說(shuō)明理由，退回監(jiān)察機(jī)關(guān)并建議重新調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯(cuò)誤，有權(quán)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒(méi)收違法所得的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn)，連同不起訴決定書(shū)一并移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)處理情況。國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，按照司法解釋是移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，擁有處置權(quán)力，對(duì)于職務(wù)違法行為可以作出處置決定，所以直接移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理為宜。檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的案件，需要對(duì)職務(wù)犯罪案件中查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物解除查封、扣押、凍結(jié)的，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴后已經(jīng)被轉(zhuǎn)換為刑事程序上的查封、扣押、凍結(jié)措施，所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行解除并告知監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（七）關(guān)于出庭公訴

出庭公訴時(shí)需要銜接的主要是調(diào)查人員是否同偵查人員一樣應(yīng)當(dāng)出庭說(shuō)明情況？筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪案件一樣存在需要說(shuō)明情形。檢察機(jī)關(guān)出庭公訴，在法庭調(diào)查時(shí)遇到需要對(duì)庭前訊問(wèn)被告人的合法性進(jìn)行證明，或者需要對(duì)證據(jù)收集合法性進(jìn)行證明，可以申請(qǐng)法庭通知監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員出庭說(shuō)明情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)予配合。

三、違法所得沒(méi)收程序與缺席審判程序銜接

（一）關(guān)于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡違法所得沒(méi)收程序

由于該程序?qū)儆凇缎淌略V訟法》規(guī)定的特別程序，由中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)審理，所以銜接程序可以這樣設(shè)計(jì)：設(shè)區(qū)市級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制作沒(méi)收違法所得意見(jiàn)書(shū)，移送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查；檢察機(jī)關(guān)案件管理部門(mén)受理后，認(rèn)為符合受理?xiàng)l件，辦理受理手續(xù)，移送本院刑事檢察部門(mén)審查，刑事檢察部門(mén)審查后制作沒(méi)收違法所得申請(qǐng)書(shū)，向中級(jí)法院提出沒(méi)收違法所得的申請(qǐng)。

（二）關(guān)于缺席審判程序

對(duì)于貪污賄賂犯罪案件，被調(diào)查人潛逃境外的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》規(guī)定，移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。同違法所得沒(méi)收程序一樣，由設(shè)區(qū)市監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提起公訴，中級(jí)人民法院缺席審判。