論我國職業(yè)病防治法律規(guī)制的進(jìn)路及完善*

楊云君

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的進(jìn)程中，勞動(dòng)者的職業(yè)健康保護(hù)成為一個(gè)較突出的問題，尤其是其中隱形的職業(yè)病更是成為妨礙勞動(dòng)者健康的重要因素。職業(yè)病發(fā)病率居高不下，受害者數(shù)量增多，患病者所屬的行業(yè)范圍、空間范圍和單位范圍也逐步擴(kuò)大，完善職業(yè)病的防治，加強(qiáng)勞動(dòng)者的職業(yè)健康保護(hù)因而成為亟待解決的問題。對(duì)此，需借助法律手段，通過加強(qiáng)職業(yè)病防治的法律規(guī)制來實(shí)現(xiàn)。我國于2002年5月1日施行《職業(yè)病防治法》（以下簡稱“《職防法》”），同年11月實(shí)施《安全生產(chǎn)法》，2008年頒布《勞動(dòng)合同法》，基本形成了一個(gè)從職業(yè)病防治到生產(chǎn)安全監(jiān)管、勞動(dòng)合同保護(hù)的法律規(guī)制體系。[1]但歷經(jīng)2007年張海超“開胸驗(yàn)肺”事件和2008年蘋果公司“毒蘋果”事件等一系列重大職業(yè)病案例后，該法律規(guī)制體系暴露出勞動(dòng)者職業(yè)病診斷艱難、用人單位履責(zé)被動(dòng)和有關(guān)部門職業(yè)病防治監(jiān)管缺失等諸多問題。此后，《職防法》經(jīng)歷了2011年、2016年、2017年和2018年四次修訂（以下簡稱“《修正案》”），針對(duì)職業(yè)病防治進(jìn)行了較大程度的修改。以四次修正案的變化為主要視角，透視我國職業(yè)病防治法律規(guī)制的進(jìn)路，即構(gòu)成本研究的邏輯起點(diǎn)，目的是通過對(duì)其發(fā)展脈絡(luò)、特點(diǎn)等的梳理，促進(jìn)職業(yè)病防治法律規(guī)制的未來發(fā)展與完善。

二、我國職業(yè)病防治法律規(guī)制的現(xiàn)況

目前，我國已建立多層次保障職業(yè)健康和防治職業(yè)病的規(guī)制體系，《憲法》對(duì)公民的勞動(dòng)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了總體布局，其下形成了以《職防法》為主，《安全生產(chǎn)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》和國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》、原衛(wèi)生部《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》（以下簡稱“《診鑒辦法》”）、原衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)《職業(yè)健康檢查管理辦法》及《職業(yè)病危害因素分類目錄》等為輔的多元化體系，規(guī)制的效力層級(jí)包括法律、國務(wù)院法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章及規(guī)范性文件四個(gè)層次，規(guī)制的內(nèi)容涵蓋職業(yè)病防治、生產(chǎn)安全監(jiān)管、勞動(dòng)合同保護(hù)、職業(yè)病患者工傷保險(xiǎn)救濟(jì)、職業(yè)病診斷與鑒定、職業(yè)健康檢查以及職業(yè)病危害因素分類等七個(gè)方面，對(duì)勞動(dòng)者的職業(yè)安全進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)和救濟(jì)。其中，《職防法》直接基于對(duì)職業(yè)病危害之預(yù)防、控制和消除，對(duì)職業(yè)病之防治，以及對(duì)勞動(dòng)者健康及相關(guān)權(quán)益之保護(hù)三大目的而制定，主要涉及如下六個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，確立職業(yè)病的防治原則。所謂職業(yè)病，依《職防法》第2條第2款之規(guī)定，是指企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織等用人單位的勞動(dòng)者，因在職業(yè)活動(dòng)中接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害因素所致的疾病。其要義包含四點(diǎn)：其一，職業(yè)病之患病主體是用人單位的勞動(dòng)者，即存在勞動(dòng)關(guān)系；其二，職業(yè)病之患病時(shí)間是產(chǎn)生于勞動(dòng)者的職業(yè)活動(dòng)過程中的；其三，職業(yè)病之患病原因是由于接觸有毒、有害因素而導(dǎo)致的，即此種危害因素是引起職業(yè)病的直接誘因；其四，職業(yè)病之種類是法定的，明確規(guī)定于國家公布的職業(yè)病分類和目錄中。同時(shí)滿足此四個(gè)條件，即構(gòu)成職業(yè)病。對(duì)于職業(yè)病的防治，應(yīng)當(dāng)建立行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管、用人單位主動(dòng)負(fù)責(zé)、職工積極參與、行業(yè)嚴(yán)格自律和社會(huì)密切監(jiān)督的統(tǒng)一機(jī)制，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用，堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針。

第二，重視職業(yè)病的前期預(yù)防?！堵毞婪ā分饕?guī)定四項(xiàng)前期預(yù)防措施，從源頭上控制和消除職業(yè)病危害：其一，明確職業(yè)衛(wèi)生要求，即從危害因素強(qiáng)度、防護(hù)措施、生產(chǎn)布局、衛(wèi)生設(shè)施等多方面，對(duì)用人單位有職業(yè)病危害的工作場所提出要求；其二，確立職業(yè)病危害項(xiàng)目申報(bào)制度，即用人單位應(yīng)及時(shí)、如實(shí)申報(bào)其有職業(yè)病危害因素的工作場所，并接受監(jiān)督；其三，創(chuàng)設(shè)建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)制度，即建設(shè)單位應(yīng)在可行性論證階段，評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目可能存在的職業(yè)病危害因素，以確定危害類別和防護(hù)措施；其四，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目中職業(yè)病防護(hù)的“三同時(shí)”制度。①即建設(shè)項(xiàng)目的職業(yè)病防護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、投入生產(chǎn)和使用。

第三，加強(qiáng)勞動(dòng)過程中的防護(hù)與管理。針對(duì)用人單位、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理部門和勞動(dòng)者四方主體，《職防法》分別規(guī)定了相關(guān)義務(wù)，以促進(jìn)對(duì)勞動(dòng)過程的防護(hù)和管理。其中，用人單位是最主要的職業(yè)病防治義務(wù)主體，其義務(wù)呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，包括采取防治管理措施、保障防治所需資金投入、采用有效防護(hù)設(shè)施和用品、設(shè)置危害崗位警示說明、實(shí)施危害因素日常專人監(jiān)測和采取及時(shí)治理措施，等等，形成了“事前防治-事中保護(hù)-事后治理”的整體性防護(hù)管理模式；職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)職業(yè)病危害因素的檢測、評(píng)價(jià)義務(wù)；職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)職業(yè)健康和防護(hù)管理的監(jiān)督檢查，履行其監(jiān)督職責(zé)；勞動(dòng)者的義務(wù)則主要體現(xiàn)為學(xué)習(xí)職業(yè)衛(wèi)生知識(shí)、依法依規(guī)使用職業(yè)病防護(hù)設(shè)備和用品、及時(shí)報(bào)告職業(yè)病危害事故隱患等方面。

第四，規(guī)定職業(yè)病診斷與職業(yè)病患者保障?！堵毞婪ā访鞔_規(guī)定了職業(yè)病診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資質(zhì)、診斷參考因素、診斷方式與爭議解決途徑以及診斷的鑒定等事項(xiàng)，并通過強(qiáng)化用人單位舉證責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者健康權(quán)益的保障；[2]《診鑒辦法》則對(duì)職業(yè)病診斷與鑒定進(jìn)一步予以細(xì)化規(guī)定。其中，用人單位的舉證責(zé)任主要表現(xiàn)為兩方面：一是應(yīng)當(dāng)如實(shí)舉證，即提供職業(yè)病診斷、鑒定所需的相關(guān)資料，②具體是指職業(yè)病診斷、鑒定所需的勞動(dòng)者職業(yè)史和職業(yè)病危害接觸史、工作場所職業(yè)病危害因素檢測結(jié)果等資料。否則診斷、鑒定機(jī)構(gòu)可自行作出診斷、鑒定結(jié)論；二是應(yīng)當(dāng)如期舉證，即按仲裁庭的要求在指定期限內(nèi)提供由其掌握管理的與勞動(dòng)者仲裁主張有關(guān)的證據(jù)，否則需承擔(dān)不利后果。

第五，強(qiáng)化職業(yè)病防治監(jiān)督檢查。職業(yè)病防治的監(jiān)督檢查，是縣級(jí)以上人民政府職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門依法履行的一項(xiàng)職責(zé)。衛(wèi)生行政部門在實(shí)行監(jiān)督檢查的過程中，有權(quán)采取責(zé)令暫停危害事故作業(yè)、封存危害材料和設(shè)備、組織控制危害事故現(xiàn)場等臨時(shí)控制措施，同時(shí)應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其工作人員進(jìn)行監(jiān)督檢查。

第六，設(shè)置法律責(zé)任。《職防法》對(duì)建設(shè)單位、用人單位、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)、衛(wèi)生行政部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，分別規(guī)定了不同的法律責(zé)任，責(zé)任類型涉及民事責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任三種，從而構(gòu)建了較完整的職業(yè)病防治法律責(zé)任體系。

三、我國職業(yè)病防治法律規(guī)制的發(fā)展路徑

《職防法》自2002年施行以來，至今已有17年，期間歷經(jīng)四次修訂；《診鑒辦法》自2002年同步實(shí)施后，于2013年也頒布了修正案；原衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)于2015年出臺(tái)《職業(yè)健康檢查管理辦法》，規(guī)范職業(yè)健康檢查工作。總體而言，我國職業(yè)病防治的法律規(guī)制經(jīng)歷了較大幅度的變化，其具體進(jìn)路可概括為四個(gè)方面：

（一）勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)日益增強(qiáng)

根據(jù)《職防法》第1條的規(guī)定，“保護(hù)勞動(dòng)者健康及其相關(guān)權(quán)益”是對(duì)職業(yè)病防治進(jìn)行法律規(guī)制的目的之一。對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)健康安全的保護(hù)，是勞動(dòng)權(quán)的一種具體表現(xiàn)。勞動(dòng)權(quán)作為憲法賦予公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，涉及公民全面自由的發(fā)展，[3]且關(guān)涉其生存與安全保障，其中自然包含職業(yè)健康安全保障；同時(shí)，勞動(dòng)權(quán)作為勞動(dòng)者人格獨(dú)立的一種人權(quán)類型，其法律化大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人的發(fā)展。[4]縱觀我國職業(yè)病防治法律規(guī)制的發(fā)展，其對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)理念日益增強(qiáng)，表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.重視工會(huì)組織對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)安全的保護(hù)

工會(huì)是職工自愿組成的工人階級(jí)群眾組織，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，體現(xiàn)民主集中制原則，已成為市場經(jīng)濟(jì)中調(diào)整勞動(dòng)者和用人單位矛盾的一個(gè)重要組織。[5]《工會(huì)法》賦予工會(huì)一系列權(quán)利，如組織幫助和指導(dǎo)職工與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同、代表職工與企業(yè)簽訂集體合同、要求違約企業(yè)承擔(dān)責(zé)任等；《勞動(dòng)合同法》①《勞動(dòng)合同法》第4條。也規(guī)定在用人單位制定、修改或決定有關(guān)勞動(dòng)安全衛(wèi)生等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的重大事項(xiàng)時(shí)，工會(huì)有權(quán)進(jìn)行討論、提出方案和意見以及與用人單位平等協(xié)商。2002年《職防法》②《職防法》第40條。關(guān)于工會(huì)組織僅規(guī)定其承擔(dān)對(duì)用人單位職業(yè)病防治工作的督促、協(xié)調(diào)和提議義務(wù)，以及享有要求用人單位糾正違法行為和采取防護(hù)措施、建議政府部門采取強(qiáng)制性措施、參與事故調(diào)查處理以及建議用人單位組織勞動(dòng)者撤離危險(xiǎn)現(xiàn)場的權(quán)利，而并未充分發(fā)揮工會(huì)在職業(yè)病防治中的源頭參與作用，也未強(qiáng)化工會(huì)在勞動(dòng)合同中的作用，未與《工會(huì)法》《勞動(dòng)合同法》構(gòu)建協(xié)調(diào)的銜接關(guān)系。2011年及其后《修正案》在原規(guī)定基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了工會(huì)組織的重要作用，一是建立工會(huì)組織的監(jiān)督機(jī)制，賦予其對(duì)職業(yè)病防治工作的監(jiān)督權(quán)利；二是重視工會(huì)組織的意見，要求用人單位在制定或修改有關(guān)職業(yè)病防治的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取工會(huì)組織的意見；三是強(qiáng)化工會(huì)在勞動(dòng)合同中的作用，允許工會(huì)組織代表勞動(dòng)者與用人單位簽訂勞動(dòng)安全衛(wèi)生專項(xiàng)集體合同，從而建立工會(huì)勞動(dòng)保護(hù)長效機(jī)制，推動(dòng)勞動(dòng)保護(hù)工作向縱深發(fā)展。[6]

2.擴(kuò)大職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)的選擇范圍

職業(yè)病的診斷可謂職業(yè)病防治中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，診斷主體的確定也因此具有重要意義。然而實(shí)踐中，職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)長期以來飽受地域范圍小、申請(qǐng)門檻高、具有壟斷性[7]等詬病。對(duì)此，《職防法》第43、44條及《診鑒辦法》進(jìn)行了完善：其一，取消醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)職業(yè)病診斷權(quán)需由省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)的限制，只要醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》且符合法定條件，即享有職業(yè)病診斷權(quán)，一定程度上破除了少數(shù)職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)的壟斷權(quán)力，增大了勞動(dòng)者自主選擇權(quán)；其二，擴(kuò)大勞動(dòng)者選擇醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的地域范圍，規(guī)定勞動(dòng)者有權(quán)在一定地域范圍內(nèi)③可選擇的地域范圍包括用人單位所在地、勞動(dòng)者本人戶籍所在地或者經(jīng)常居住地。選擇依法承擔(dān)職業(yè)病診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行診斷，并明確要求診斷機(jī)構(gòu)不得拒絕勞動(dòng)者的職業(yè)病診斷要求，消除了勞動(dòng)者的申請(qǐng)門檻。

3.加強(qiáng)對(duì)職業(yè)病患者的醫(yī)療及生活保障

對(duì)于用人單位沒有參加工傷社保的，2002年《職防法》區(qū)分了前后用人單位，規(guī)定只有非先前用人單位的職業(yè)病危害所致的職業(yè)病，才由最后用人單位承擔(dān)患者的醫(yī)療和生活保障?？此坪侠淼囊?guī)定，實(shí)踐中卻極易引起前后用人單位之間相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的落空；對(duì)于無用人單位的職業(yè)病患者的醫(yī)療及生活如何保障，并無任何規(guī)定。2011年及其后《修正案》對(duì)此予以完善：一是取消前后用人單位之區(qū)分，直接規(guī)定了沒有參加工傷保險(xiǎn)的用人單位對(duì)職業(yè)病患者的醫(yī)療和生活保障義務(wù)；二是填補(bǔ)無用人單位之職業(yè)病患者的救助空白，規(guī)定職業(yè)病患者沒有用人單位或無法確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，可直接向地方民政部門申請(qǐng)醫(yī)療和生活救助，凸顯了政府對(duì)社會(huì)弱勢群體權(quán)益的保護(hù)責(zé)任。[8]

4.將勞務(wù)派遣用工單位納入法律規(guī)制范疇

根據(jù)《職防法》的規(guī)定，職業(yè)病防治針對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織等用人單位的勞動(dòng)者①《職業(yè)病防治法》第2條。予以保護(hù)，即強(qiáng)調(diào)勞工雙方之間合法的勞動(dòng)關(guān)系。而勞動(dòng)者與勞務(wù)派遣用工單位之間的關(guān)系僅為一種勞務(wù)關(guān)系，因而長期被排除于職業(yè)病防治義務(wù)主體的范圍外。2011年及其后《修正案》將勞務(wù)派遣用工單位納入防治義務(wù)主體范疇，明確規(guī)定其與用人單位履行相同的義務(wù)，從而擴(kuò)大了對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)范圍。

（二）用人單位責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化

《職防法》確立了行政機(jī)關(guān)監(jiān)管、用人單位負(fù)責(zé)、職工參與、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的職業(yè)病共同防治統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其中，用人單位承擔(dān)主要責(zé)任，并呈現(xiàn)逐漸強(qiáng)化之趨勢，具體表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

1.建立用人單位主要負(fù)責(zé)人全面負(fù)責(zé)制

2002年《職防法》規(guī)定了用人單位的職業(yè)病防治責(zé)任制，2011年及其后《修正案》在此基礎(chǔ)上，新增了主要負(fù)責(zé)人的全面負(fù)責(zé)制，明確規(guī)定了用人單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)職業(yè)病防治工作的全面責(zé)任，從而將責(zé)任細(xì)化到個(gè)人，使用人單位的責(zé)任制落到實(shí)處；同時(shí)，也與《安全生產(chǎn)法》《消防法》等與安全生產(chǎn)相關(guān)的法律相銜接，都明確了主要負(fù)責(zé)人在安全管理中的核心地位。[9]

2.加強(qiáng)用人單位源頭預(yù)防責(zé)任

根據(jù)《職防法》第14條之規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)職業(yè)病預(yù)防措施，從源頭上控制和消除職業(yè)病危害。該總括性預(yù)防責(zé)任條款，通過《修正案》從兩個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化：一是明確界定用人單位如實(shí)申報(bào)職業(yè)病危害項(xiàng)目的責(zé)任，即要求用人單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)、如實(shí)向所在地衛(wèi)生行政部門申報(bào)其工作場所的職業(yè)病危害因素，并接受監(jiān)督；二是嚴(yán)格規(guī)定用人單位保障職業(yè)病防治資金投入的責(zé)任，即要求用人單位應(yīng)當(dāng)保障防治資金的投入，不得擠占和挪用，并對(duì)資金投入不足的后果負(fù)責(zé)。通過強(qiáng)化職業(yè)病前期預(yù)防責(zé)任，從源頭上加強(qiáng)了防治效果。

3.強(qiáng)化用人單位舉證責(zé)任

勞動(dòng)者職業(yè)病維權(quán)之難，肇始于職業(yè)病診斷與鑒定之難；而職業(yè)病診斷與鑒定難之癥結(jié)，又可進(jìn)一步歸咎于申請(qǐng)中責(zé)任分配機(jī)制的不合理，[10]其猶如阿喀琉斯之踵，對(duì)職業(yè)病防治造成了致命缺陷。由于職業(yè)病診斷是一種歸因診斷，即要判斷勞動(dòng)者所患職業(yè)病與其所從事的職業(yè)之間是否具有因果關(guān)系。因此，職業(yè)病危害接觸史、工作場所職業(yè)病危害因素等是進(jìn)行診斷和鑒定的關(guān)鍵材料。2002年《職防法》要求勞動(dòng)者申請(qǐng)職業(yè)病診斷時(shí)提供關(guān)鍵證據(jù)材料。②具體包括勞動(dòng)者的職業(yè)史、職業(yè)病危害接觸史、現(xiàn)場危害調(diào)查與評(píng)價(jià)等?！对\鑒辦法》亦有相同規(guī)定，對(duì)勞動(dòng)者附設(shè)過重的舉證責(zé)任。由于這些關(guān)鍵材料大都掌握在用人單位處，而用人單位往往難以“自證其罪”，造成實(shí)踐中用人單位推諉責(zé)任、勞動(dòng)者權(quán)益無法保障之困境，使得雙方之間原本不平衡的關(guān)系更加“雪上加霜”。

因此，為弱化用人單位的強(qiáng)勢地位，加強(qiáng)對(duì)弱勢勞動(dòng)者的保護(hù)，有必要通過舉證責(zé)任制度之革新來矯正此種不公平性。2011年及其后《修正案》通過第47至49條之規(guī)定，強(qiáng)化用人單位的舉證責(zé)任：其一，為用人單位附設(shè)如實(shí)舉證之義務(wù)，要求其如實(shí)提供診斷和鑒定所需資料，①包括勞動(dòng)者職業(yè)病危害接觸史、工作場所職業(yè)病危害因素檢測結(jié)果等。并接受衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督檢查；其二，對(duì)不提供工作場所職業(yè)病危害因素檢測結(jié)果的用人單位設(shè)定后果，由診斷和鑒定機(jī)構(gòu)結(jié)合勞動(dòng)者臨床表現(xiàn)和其他相關(guān)信息，直接作出診斷和鑒定結(jié)論；其三，為用人單位設(shè)定及時(shí)提供其掌管的仲裁主張相關(guān)證據(jù)之責(zé)任，否則應(yīng)承擔(dān)不利后果；其四，新增職業(yè)病診斷之反推規(guī)定，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，凡是無證據(jù)否定職業(yè)病危害因素與病人臨床表現(xiàn)之間必然聯(lián)系的，即應(yīng)診斷為職業(yè)病，②《職防法》第46條第2款。以激勵(lì)用人單位以“自證無罪”為動(dòng)力，促使其在事實(shí)上主動(dòng)履行舉證責(zé)任。[11]

4.增強(qiáng)用人單位違法懲戒力度

《修正案》針對(duì)職業(yè)病防治中用人單位的違法行為，主要通過三種手段加大懲戒力度：第一，提高罰金數(shù)額，譬如，第70條將原規(guī)定中的“二萬元以上五萬元以下”修改為“十萬元以下”，第71條將違法并處的罰款數(shù)額上限從十萬元調(diào)高至二十萬元，第77條將用人單位違法并嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)者生命健康的罰金數(shù)額上限提高至原先的三倍，大幅增加用人單位的違法成本；第二，擴(kuò)大擔(dān)責(zé)范圍，第72條在原規(guī)定的九種用人單位違法情形之外新增兩種，③根據(jù)《職防法》第72條第（十）、（十一）項(xiàng)規(guī)定，分別為“隱瞞、偽造、篡改、毀損職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案、工作場所職業(yè)病危害因素檢測評(píng)價(jià)結(jié)果等相關(guān)資料，或者拒不提供職業(yè)病診斷、鑒定所需資料”以及“未按照規(guī)定承擔(dān)職業(yè)病診斷、鑒定費(fèi)用和職業(yè)病病人的醫(yī)療、生活保障費(fèi)用”。促使用人單位在更大的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任；第三，增加擔(dān)責(zé)類型，對(duì)于構(gòu)成犯罪的予以追究刑事責(zé)任?？傮w上，呈現(xiàn)采取單位與個(gè)人責(zé)任雙罰制、行政處罰與刑事制裁并重的立法理念。[12]

通過以上四種方式使得職業(yè)病防治中用人單位責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化，亦平衡了勞動(dòng)者和用人單位之間嚴(yán)重失衡的關(guān)系。

（三）便捷高效原則更加突出

一方面，簡化勞動(dòng)仲裁程序，規(guī)定勞動(dòng)者在其職業(yè)史和職業(yè)病危害接觸史的確認(rèn)過程中，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系、工種、工作崗位或者在崗時(shí)間有異議的，有權(quán)申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，并將作出裁決的時(shí)間限定為30日內(nèi)，體現(xiàn)高效之價(jià)值理念。另一方面，簡化職業(yè)病診斷、鑒定程序：一是取消診斷證明書需共同簽名的要求，簡化為參與診斷醫(yī)師單獨(dú)簽署即可；二是授予診斷、鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)工作場所直接進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查的權(quán)利；三是去除“排除其他致病因素”之限制，④即只要沒有證據(jù)否定危害因素與病人臨床表現(xiàn)之間必然聯(lián)系者，則可診斷為職業(yè)病。充分體現(xiàn)簡捷便民之原則。

（四）職業(yè)病防治監(jiān)管主體多次轉(zhuǎn)變

職業(yè)病防治中，監(jiān)管主體經(jīng)歷了一系列嬗變過程：新中國成立初期，通過《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確立由勞動(dòng)部門對(duì)工礦安全和衛(wèi)生設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督檢查，并成立勞動(dòng)部作為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下綜合管理全國勞動(dòng)工作的職能部門；1998年，隨著第一輪政府機(jī)構(gòu)改革，原由勞動(dòng)部承擔(dān)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察職能轉(zhuǎn)交由衛(wèi)生部承擔(dān)，并通過2002年《職防法》將職業(yè)健康的監(jiān)管主體明確界定為衛(wèi)生行政部門，即由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)、地方衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的職業(yè)病防治監(jiān)管工作；2005年，國務(wù)院將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（正部級(jí)），并將原由衛(wèi)生部承擔(dān)的作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查職責(zé)劃歸其下，衛(wèi)生部仍保留職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管監(jiān)察權(quán)，形成國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局和衛(wèi)生部雙重監(jiān)管的格局；2010年，中央編辦印發(fā)《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門職責(zé)分工的通知》，為構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的監(jiān)管體制，對(duì)衛(wèi)生部、安全監(jiān)管總局、人力資源社會(huì)保障部和全國總工會(huì)在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管方面的職責(zé)進(jìn)行明確分工，形成以安全監(jiān)管部門為主的多頭監(jiān)管模式，并在2011年《修正案》中得到確立。2011年及2016、2017年《修正案》將安全生產(chǎn)監(jiān)管、衛(wèi)生行政和勞動(dòng)保障行政三大部門統(tǒng)稱為職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門，要求其依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)病防治的監(jiān)管工作，并加強(qiáng)溝通、密切配合，但此種多部門參與、多頭監(jiān)管的模式遭受職能交接進(jìn)程緩慢、工作效率難以達(dá)到預(yù)期效果、[13]規(guī)制主體不明確、職能分散[14]等方面的質(zhì)疑；一直到2018年，由于國務(wù)院進(jìn)行最新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，不再保留國家安全監(jiān)管總局，新組建國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，將原衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)職能和原安全監(jiān)管總局的職業(yè)安全健康監(jiān)管職能整合并入其中。通過2018年《修正案》，明確規(guī)定衛(wèi)生行政部門和勞動(dòng)保障行政部門統(tǒng)稱為職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的監(jiān)管工作，具體包括組織重點(diǎn)職業(yè)病監(jiān)測和專項(xiàng)調(diào)查、監(jiān)督用人單位申報(bào)的職業(yè)病危害項(xiàng)目、審核和驗(yàn)收醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目的放射性職業(yè)病防護(hù)設(shè)施、監(jiān)督檢查職業(yè)病危害因素檢測和評(píng)價(jià)工作，等等。由此可見，我國職業(yè)病防治監(jiān)管主體的轉(zhuǎn)變是伴隨國家機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程而進(jìn)行的，實(shí)現(xiàn)了“獨(dú)立監(jiān)管-雙重監(jiān)管-多頭監(jiān)管-監(jiān)管統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變。

縱觀職業(yè)病防治法律規(guī)制的發(fā)展歷程，這四條進(jìn)路之間呈現(xiàn)既相互聯(lián)系又相互區(qū)別之辯證統(tǒng)一關(guān)系，尤其是后三者與第一者間表現(xiàn)出手段與目的之聯(lián)系，即用人單位責(zé)任強(qiáng)化、便捷高效原則突出及職業(yè)病防治監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，都是為了實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)日益增強(qiáng)之目標(biāo)?？傮w上，發(fā)展進(jìn)路呈現(xiàn)的種種特點(diǎn)表明，我國職業(yè)病防治重點(diǎn)解決職業(yè)病診斷、鑒定及追責(zé)之困境，已將勞動(dòng)者權(quán)益置于首位，擺脫了法律工具禁錮，而轉(zhuǎn)向權(quán)益保障的價(jià)值目標(biāo)。這是立法理念的重大突破，具有很大的進(jìn)步性。[15]

四、未來之展望

職業(yè)病防治法律規(guī)制的進(jìn)路展現(xiàn)了其發(fā)展的脈絡(luò)和特點(diǎn)，也為后續(xù)完善之路進(jìn)行了鋪墊。展望未來，我國職業(yè)病防治的法律規(guī)制尚可從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步優(yōu)化：

（一）匹配職業(yè)病診斷和鑒定機(jī)構(gòu)的管轄級(jí)別

根據(jù)《職防法》第43和52條及《診鑒辦法》之規(guī)定，我國實(shí)行職業(yè)病診斷與鑒定分離制度，且診斷構(gòu)成申請(qǐng)鑒定之前置程序。其中，診斷不設(shè)級(jí)別，凡醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)符合法定條件，并取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的，皆享有診斷權(quán)，且出具的診斷證明具有同等效力。勞動(dòng)者可以選擇用人單位所在地、本人戶籍所在地或經(jīng)常居住地的任何一個(gè)診斷機(jī)構(gòu)。而鑒定則由衛(wèi)生行政部門擔(dān)任主體，實(shí)行市級(jí)和省級(jí)兩層鑒定級(jí)別，類似于訴訟程序之“兩審終審制”。①即先由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門依當(dāng)事人申請(qǐng)，組織職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)進(jìn)行首次鑒定，有異議的再啟動(dòng)由省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門組織的最終鑒定。參見:肖晉.職業(yè)病鑒定制度的“訴訟化”改革[J].中國司法鑒定,2009(5):17-19.有學(xué)者將此種職業(yè)病診斷與鑒定分離制度形象地界定為“以解決職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任糾紛為最終目的的準(zhǔn)仲裁制度”。[16]其最大弊端在于，由于實(shí)踐中大量勞動(dòng)者“就高不就低”首選省級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)診斷，出現(xiàn)其后由設(shè)區(qū)的市級(jí)職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)對(duì)省級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診斷書進(jìn)行鑒定之“怪象”，導(dǎo)致診斷和鑒定程序中級(jí)別的錯(cuò)位。[17]

對(duì)此，可對(duì)現(xiàn)有的兩級(jí)鑒定程序進(jìn)行靈活變革，探索建立職業(yè)病鑒定程序的“就高不就低”原則。即診斷由市級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作出的，仍實(shí)行兩級(jí)鑒定程序，由市級(jí)衛(wèi)生行政部門組織鑒定。當(dāng)事人對(duì)市級(jí)職業(yè)病鑒定結(jié)論不服的，可向省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)?jiān)勹b定。反之，若診斷直接由省級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作出的，則“就高不就低”，直接由對(duì)應(yīng)級(jí)別的省級(jí)衛(wèi)生行政部門組織鑒定?！熬透卟痪偷汀痹瓌t在職業(yè)病鑒定程序中的運(yùn)用具有合理性，一方面，突破了兩級(jí)鑒定程序的限制，消除了職業(yè)病診斷與鑒定程序中的級(jí)別錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)病診斷和鑒定機(jī)構(gòu)管轄級(jí)別相匹配；另一方面，也是對(duì)職業(yè)病鑒定之前置診斷程序的“倒逼”，促使更多當(dāng)事人在診斷環(huán)節(jié)自主選擇用人單位所在地、本人戶籍地或經(jīng)常居住地的市一級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，從而緩解省級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診斷壓力，平衡省市兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的職業(yè)病診斷量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）設(shè)立職業(yè)病鑒定中的聽證程序

聽證是一種“聽取利害關(guān)系人意見的程序”，[18]其最初起源于英國的“自然正義”原則，后又通過美國憲法中的“正當(dāng)程序”條款得到進(jìn)一步發(fā)展。[19]我國《憲法》確立的人民民主原則提供了聽證制度的法理基礎(chǔ)。1996年施行的《行政處罰法》首次在我國明確設(shè)定聽證程序。作為行政程序制度的核心內(nèi)容，聽證程序有利于實(shí)現(xiàn)行政程序領(lǐng)域的程序公正、實(shí)體公正和行政效率，[20]并已被廣泛運(yùn)用于立法領(lǐng)域以及審查、鑒定等司法領(lǐng)域。

探索將聽證程序引入職業(yè)病鑒定程序中，既符合現(xiàn)代行政決策中進(jìn)行聽證的基本要求，具有合理的可行性基礎(chǔ)；又利于規(guī)范職業(yè)病鑒定行為，具有充分的必要性。其可行性具體表現(xiàn)在：其一，職業(yè)病鑒定聽證程序有利于增加鑒定的透明度和提高鑒定的公信力。職業(yè)病鑒定工作由政府衛(wèi)生行政部門組織，鑒定委員會(huì)的專家?guī)煲嘤烧l(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)設(shè)立，使得鑒定工作帶有濃厚的行政色彩，聽證程序的引入促進(jìn)了鑒定的透明化，符合現(xiàn)代法治社會(huì)行政信息公開透明之價(jià)值取向，亦提高了鑒定的權(quán)威性和公信力。其二，職業(yè)病鑒定聽證程序有利于維護(hù)社會(huì)的公平和正義。聽證程序通過賦予勞動(dòng)者在場陳述和申辯的權(quán)利，有助于職業(yè)病鑒定委員會(huì)有效吸取各方意見和信息，從而作出更易被雙方當(dāng)事人接受的鑒定結(jié)論，有效化解矛盾，維護(hù)社會(huì)公平，以程序上的正義促進(jìn)實(shí)體正義。其必要性具體表現(xiàn)在：其一，職業(yè)病鑒定聽證程序符合公開和高效的程序要求。聽證程序的引入目的主要是為了弄清事實(shí)，避免因鑒定資料不齊全、不明確而導(dǎo)致重復(fù)和多次鑒定，促進(jìn)鑒定程序的公開透明和經(jīng)濟(jì)高效。其二，職業(yè)病鑒定聽證程序符合保障勞動(dòng)者知情權(quán)的權(quán)利本位理念?！奥犠C”一詞從字面上理解，即為聽取證據(jù)，[21]在職業(yè)病鑒定中即體現(xiàn)為勞動(dòng)者提供的鑒定所需的關(guān)鍵證據(jù)材料。①包括勞動(dòng)者的職業(yè)史、職業(yè)病危害接觸史、現(xiàn)場危害調(diào)查與評(píng)價(jià)等。職業(yè)病鑒定中的聽證，核心是通過賦予勞動(dòng)者在場陳述和申辯權(quán)，完成對(duì)鑒定材料的“質(zhì)證”，保證其合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性，最終保障勞動(dòng)者知情權(quán)。

職業(yè)病鑒定聽證程序的具體構(gòu)架，可從以下三個(gè)方面著手：第一，聽證啟動(dòng)程序。職業(yè)病鑒定中的聽證程序，可采取依職權(quán)和依申請(qǐng)的雙重啟動(dòng)模式。一般情況下，負(fù)責(zé)組織職業(yè)病鑒定的地方人民政府衛(wèi)生行政部門享有啟動(dòng)權(quán)，可以依職權(quán)啟動(dòng)聽證程序；同時(shí)，為了充分保障勞動(dòng)者的權(quán)益，也可由有異議的當(dāng)事人在一定時(shí)間內(nèi)向鑒定機(jī)構(gòu)提出聽證申請(qǐng)，由鑒定機(jī)構(gòu)決定是否啟動(dòng)。第二，聽證準(zhǔn)備程序。聽證程序的準(zhǔn)備階段涉及多方面事項(xiàng)：一是聽證主體的確定。聽證程序參與主體的組成是否合理、全面，直接決定了職業(yè)病鑒定聽證的效果。聽證主體包括聽證主持人、聽證人、各方當(dāng)事人及其代表等，其中，聽證主持人負(fù)責(zé)組織和調(diào)控聽證，一般由決定聽證的政府衛(wèi)生行政部門指定，通常應(yīng)具備一定的職業(yè)病鑒定專業(yè)知識(shí)，同時(shí)還應(yīng)借鑒《行政處罰法》第42條②《行政處罰法》第42條第（四）項(xiàng)：“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。”之規(guī)定，遵循回避規(guī)則；聽證人負(fù)責(zé)聽取聽證會(huì)中各方意見，并對(duì)所需解決的問題作出客觀評(píng)判，處于第三方之中立地位；各方當(dāng)事人及其代表即勞動(dòng)者和用人單位雙方當(dāng)事人、與案件有利害關(guān)系的第三方及其代表，在聽證過程中有權(quán)提出其主張和理由，并進(jìn)行論證和申辯。二是聽證事項(xiàng)的通知。受理職業(yè)病鑒定申請(qǐng)后，政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)采取書面形式，及時(shí)告知當(dāng)事人享有聽證申請(qǐng)權(quán)、申請(qǐng)期限、需提供的證據(jù)材料和陳述意見以及聽證舉行時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)則等事項(xiàng)。第三，聽證實(shí)施程序。聽證會(huì)的順暢實(shí)施涉及多項(xiàng)程序性事項(xiàng)：一是聽證主體的現(xiàn)場身份核實(shí)；二是聽證紀(jì)律、規(guī)則、案情和爭議問題、鑒定目的和鑒定事項(xiàng)等具體內(nèi)容的介紹；三是爭議焦點(diǎn)的陳述、質(zhì)證和辯論；四是聽證結(jié)束后各方當(dāng)事人對(duì)總結(jié)筆錄的確認(rèn)和簽字。通過“啟動(dòng)-準(zhǔn)備-實(shí)施”三位一體的聽證程序的構(gòu)建，進(jìn)一步促進(jìn)了職業(yè)病鑒定程序的公開、公平、公正和合理。

（三）持續(xù)推行高效便民原則

以最低的資源消耗最大程度地滿足社會(huì)主體的合法需求，實(shí)現(xiàn)法律保障和約束下的資源優(yōu)化配置，即為法律上的效率。[22]其中包含法律本身運(yùn)行所需的成本及其產(chǎn)生的效益，即法律本身的效率問題。[23]高效的實(shí)現(xiàn)，需以保障社會(huì)主體合法權(quán)益為基石，促進(jìn)社會(huì)整體效率的提高。在職業(yè)病防治法律規(guī)制中的高效原則，強(qiáng)調(diào)在保障勞動(dòng)者和用人單位等主體合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，致力于提高職業(yè)病防治工作的整體效率。便民原則，雖然常適用于行政許可法領(lǐng)域，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)減少環(huán)節(jié)、降低成本，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便人民群眾，[24]但其一直被視為我國“鄉(xiāng)土化的法律傳統(tǒng)”[25]象征，影響著法律實(shí)踐工作。在職業(yè)病防治法律規(guī)制中的便民原則，強(qiáng)調(diào)要以勞動(dòng)者為核心，保障勞動(dòng)者合法權(quán)利以便利的方式實(shí)現(xiàn)，符合為民、利民的價(jià)值趨向。實(shí)質(zhì)上，高效與便民原則內(nèi)化于一致的目標(biāo)，即統(tǒng)一追求效率的提高。

簡言之，在勞動(dòng)者申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁制度中，對(duì)于用人單位異議權(quán)的行使仍存在效率問題?！堵毞婪ā返?9條第4款賦予用人單位“在職業(yè)病診斷、鑒定程序結(jié)束之日起15日內(nèi)”對(duì)仲裁裁決起訴的權(quán)利。據(jù)此，用人單位行使異議權(quán)、提起訴訟的期間的起始點(diǎn)只能是診斷或鑒定程序結(jié)束之日。[26]經(jīng)過漫長的診斷、二次鑒定程序之后再度進(jìn)入漫長的訴訟程序，并不符合高效便民理念。對(duì)此，可探索構(gòu)建用人單位在仲裁裁決作出后一段時(shí)間內(nèi)即可起訴的程序，縮短爭議處理周期。同時(shí)，還可通過合并工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)能力鑒定機(jī)構(gòu)與職業(yè)病診斷、鑒定機(jī)構(gòu)的方式，使得多種鑒定結(jié)論能同步作出，從而簡化現(xiàn)行職業(yè)病診斷、工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定程序及審理程序。[27]

（四）實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管直接責(zé)任人員的監(jiān)察整合

針對(duì)不履行法定職責(zé)，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的縣級(jí)以上職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門，《職防法》第83條第2款對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員，設(shè)定了記大過、降級(jí)、撤職或開除等行政處分。但隨著國家監(jiān)察體制改革的進(jìn)一步深化和《國家監(jiān)察法》的頒布，此款規(guī)定涉及與監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察職能的整合。因此，如何進(jìn)行配套銜接規(guī)定，將是未來《職防法》進(jìn)一步完善需考慮的問題。