京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑

包曉斌

京津冀一體化協(xié)同發(fā)展成為國家重大戰(zhàn)略決策，對進一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局和區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，最大限度提升區(qū)域環(huán)境承載能力，具有重大的現(xiàn)實意義。在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境起到根本的保障作用。這就需要加強京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，拓展生態(tài)空間，擴大環(huán)境容量，推動京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的深度發(fā)展。

京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題

京津冀區(qū)域用全國2%的土地養(yǎng)活全國接近8%的人口，生態(tài)環(huán)境長期處于超負荷承載的狀態(tài)。近年來，京津冀地區(qū)積極實施轉(zhuǎn)型發(fā)展，但由于歷史原因和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的制約，京津冀地區(qū)空氣污染、水資源短缺、水環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問題日益突出，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和居民生活產(chǎn)生嚴重影響。

京津冀區(qū)域水資源短缺，水質(zhì)較差。2017年北京和天津水資源總量分別為29.8億立方米和13.0億立方米，人均水資源量僅為137.2立方米和83.4立方米，河北省大部分地市人均水資源量遠低于國際嚴重缺水標準。2017年北京、天津、河北廢水排放總量分別為13.32億噸、9.08億噸、25.37億噸，分別占全國廢水排放總量的1.9%、1.3%、3.6%。海河主要支流Ⅳ類～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為20.8%和39.2%，屬于中度污染。渤海灣水體處于富營養(yǎng)化狀態(tài)，使海洋生物結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

區(qū)域大氣污染嚴重。2017年河北省廢氣中主要污染物排放量均達到60萬噸以上，其中二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵排放量在全國31省（市、自治區(qū)）中均位列前三位。河北省石家莊市、邯鄲市和保定市空氣細顆粒物（PM2.5）年平均濃度分別達到86微克/立方米、86微克/立方米和84微克/立方米，均超過國家空氣質(zhì)量標準。京津冀地區(qū)環(huán)保重點城市空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)比例為53.2%，霧霾天氣較多，部分城市空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占全年天數(shù)的30%。

區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，面臨水土流失威脅。北京市水土流失面積達到4095.5平方公里，占全市國土面積的25%。天津市薊州區(qū)水土流失比較嚴重，泥沙進入平原河道。河北省水土流失面積達到6.1萬平方公里，占土地總面積的32.3%，對密云水庫、官廳水庫、潘家口水庫和南水北調(diào)等水利設(shè)施造成威脅。河北省沙化土地面積2.4萬平方公里，占全省總面積的12.7%，土地沙化程度加劇。

京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的障礙

京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理缺乏一個可以增強地方政府互動、決策資源共享、三地密切合作的平臺，導致地方間的信息交流不暢通。區(qū)域資源與環(huán)境綜合治理存在各種體制、機制上的障礙，尚未形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)空間格局。同時，對生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的地區(qū)整治力度不夠，對保護生態(tài)環(huán)境做出犧牲的地區(qū)生態(tài)補償體系尚不完善。河北為保障京津地區(qū)的平穩(wěn)快速發(fā)展，在資源與環(huán)境上做出較大的犧牲。在水資源方面，河北作為京津兩地的水源地，在自身也面臨缺水危機的情況下，盡其所能為京津兩地供應水資源。在環(huán)境方面，河北在承接京津兩地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中也承擔著環(huán)境污染轉(zhuǎn)移風險。河北省沒有提出明確的生態(tài)補償要求，僅以政府合作補償?shù)刃问将@得環(huán)境治理資金，補償標準沒有按照市場化的運作方式進行科學計算，尚未建立京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制。

目前，京津冀地區(qū)在生態(tài)環(huán)境治理中主要采取政府主導的模式，由政府直接簽署相關(guān)備忘錄與合作協(xié)議，確定生態(tài)環(huán)境治理投入。主要采取政府項目形式進行生態(tài)環(huán)境治理，企業(yè)與社會參與有限，很大程度上造成生態(tài)環(huán)境治理資金不足。

京津冀三地在生態(tài)環(huán)境問題上面臨著集體行動的困境和環(huán)境治理外部性的困擾，強制性的生態(tài)環(huán)境治理政策在現(xiàn)實中難以達到最優(yōu)效果。政府難以監(jiān)督所有個體的行為，在實際監(jiān)管過程中總會存在漏洞。同時，由于缺乏環(huán)境污染責任保險，沒有專門的保險機構(gòu)與保險資金，直接導致京津冀企業(yè)在經(jīng)營過程中風險加大，遭受生態(tài)破壞和環(huán)境污染的地區(qū)合法權(quán)益得不到維護。

京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的路徑

京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實質(zhì)是實現(xiàn)不同地區(qū)政府、市場與社會的有效協(xié)同。這就需要突破單一的地區(qū)治理模式，構(gòu)建政府主導、多種資本共同參與的區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享機制，實行京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理一體化。

1.完善京津冀跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控治理模式

實施京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的聯(lián)合立法和協(xié)同執(zhí)法，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動模式。京津冀地方政府必須從京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的效益最大化出發(fā)，行使聯(lián)防聯(lián)控權(quán)力，履行聯(lián)防聯(lián)控義務(wù)，承擔生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為產(chǎn)生的各種連帶責任。

逐步構(gòu)建京津冀跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境應急預警體系，全面治理沙塵暴、水體污染和大氣污染。實行節(jié)約用水和節(jié)能減排，增強大氣和水污染的專業(yè)化治理合力。打破地方利益格局，加強生態(tài)保護紅線統(tǒng)籌，提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護和環(huán)境污染治理成效。

完善跨界河流交接斷面水質(zhì)目標管理，制定跨界河流綜合整治和生態(tài)修復規(guī)劃，共享污染源監(jiān)控信息，實現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，聯(lián)合開展河道綜合整治。建立統(tǒng)一的區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測體系，將重點污染城市全部納入?yún)^(qū)域大氣監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

2.構(gòu)建京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制

按照“誰受益、誰付費”的原則，正確界定補償主體和受償主體。制定合理的補償標準，采取資金補償、實物補償、能力補償、政策補償?shù)确绞剑⒍嗑S長效的區(qū)域生態(tài)補償機制，實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的成本共擔與收益共享。

充分考慮政策、制度和區(qū)位等因素，實施生態(tài)補償創(chuàng)新模式，實行從縱向財政轉(zhuǎn)移支付到橫向轉(zhuǎn)移支付和異地開發(fā)，引導京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境受益城市和地區(qū)，對生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)重點城市和地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展上給予必要的扶持，使生態(tài)服務(wù)受益區(qū)為生態(tài)服務(wù)產(chǎn)出區(qū)提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

適時提高下游地區(qū)的水價和污水處理費的標準，用于補償相關(guān)地區(qū)為保護水資源而受限制的傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展權(quán)益損失和高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益損失。同時，通過資源產(chǎn)權(quán)界定，建立跨區(qū)域水權(quán)交易市場，探索排污權(quán)交易，實行市場化水資源配置，對生態(tài)資源輸出地區(qū)進行補償，使京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制常態(tài)化。

3.設(shè)立區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作發(fā)展基金

設(shè)立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作發(fā)展基金，制定基金使用與管理細則。在保持中央政府、京津冀三地地方政府投入的基礎(chǔ)上，擴大資金來源，多渠道、多方法引入社會資本。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作發(fā)展基金必須用于生態(tài)環(huán)境治理項目，包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源保護、天然林保護、生態(tài)脆弱地帶的植被恢復、退耕還林（草）、防沙治沙、因保護環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補償?shù)?。對企業(yè)提供環(huán)保節(jié)能激勵稅收政策，對科研單位實行環(huán)?？萍純?yōu)先獎勵制度，制定生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)補助政策。

在區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作發(fā)展基金中，京津冀三地政府財政資金撥付比例應在綜合考慮三地人口規(guī)模、財政狀況、GDP總值、生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。三地政府按撥付比例將財政資金存入?yún)^(qū)域生態(tài)環(huán)境合作發(fā)展基金，并保證及時補充。

4.強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)建設(shè)

成立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理專項委員會。這個機構(gòu)一方面負責京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的制定和完善，組織跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境工程的建設(shè)，協(xié)調(diào)重大生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目審批和落地選址等；另一方面協(xié)調(diào)不同地方利益，并監(jiān)督區(qū)域內(nèi)地方政府生態(tài)環(huán)境治理的效果。

該委員會的成員應由京津冀地區(qū)各省、市政府的代表組成，在代表數(shù)量分配上應該保證各個省市地區(qū)的公平。京津冀區(qū)域內(nèi)各地方原有的環(huán)保部門要進一步明確其職責，避免原有部門與跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理專項委員會的管理出現(xiàn)沖突。不同地區(qū)環(huán)保部門通過跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理專項委員會實現(xiàn)聯(lián)動，實現(xiàn)監(jiān)測信息共享和監(jiān)管協(xié)同，共同解決京津冀區(qū)域跨省市生態(tài)破壞和環(huán)境污染糾紛。

5.鼓勵公眾參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理

加強公眾對區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享的認知并形成有效的監(jiān)督力量，相關(guān)部門應該及時公布各項生態(tài)環(huán)境共建共享標準和指標，強化公眾參與的公開性和透明度。

通過鼓勵公眾參與，促進居民生活方式的轉(zhuǎn)型。充分發(fā)揮大眾傳媒、環(huán)境保護非政府組織等社會公眾機構(gòu)的作用，保障公眾的知情權(quán)，共同監(jiān)督生態(tài)工程建設(shè)和環(huán)境保護項目實施，提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效率，形成京津冀地區(qū)政府、市場和社會共同參與生態(tài)環(huán)境治理的良好局面。