走向法制化
——新中國社會保險史話之九

古鉞

社會保險是政府依法施行的公共政策，法制化是社會保險制度建立和運行的必然要求。新中國成立70 年來，社會保險事業(yè)發(fā)展留下一條逐步走向法制化的長長軌跡。

首部社會保險法例

1951 年2 月26 日政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國第一部有關社會保險的全國法規(guī)。雖名為“條例”，實際上是一部法律，與現(xiàn)今的行政法規(guī)有明顯的層級差異。因為這個條例直接依據(jù)的上位法是具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，該《綱領》明確規(guī)定“逐步實行勞動保險制度”。而且當時第一屆全國人大尚未召開，在沒有“最高立法機構”的情況下由政務院代行立法職能。在條例制定實施過程中，黨和國家動用了幾乎全部政治、組織資源。如1950 年10 月政務院批準的《中央人民政府勞動部試行組織條例》中，規(guī)定勞動部的工作任務之（五）是“計劃并領導逐步實行勞動保險制度”，并內設唯一具有獨立行文權的勞動保險局。同月，政務院公布《勞動保險條例》草案，向全社會廣泛征求意見，把立法過程變成匯集眾智和宣傳教育的過程。條例頒布后的1951 年3 月2日，中共中央專門作出《關于勞動保險準備工作的指示》，要求各級黨委負責指導并督促各方面把這個有重大意義的工作做好。以中央名義部署施行一個專項法規(guī)的做法十分罕見，足見對這項制度建設的高度重視。

既然是社會保險立法，為什么稱作“勞動保險”？尋根探源，是出于李立三同志的建議。1948 年，時任東北局職工運動委員會書記并領導起草《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》的李立三認為：世界各國都叫社會保險，他們覆蓋范圍廣些，基金來源也不同。我們要從中國實際出發(fā)，只能是小范圍、低標準的，基金完全由企業(yè)負擔，以定名勞動保險為宜。全國解放后，李立三擔任勞動部部長，東北條例的成效也得到中央肯定，“勞動保險”就此成為全國制度的定名，《勞動保險條例》也成為新中國社會保險立法的起點。

1955 年，國務院還發(fā)布了國家機關工作人員《退休處理暫行辦法》《退職處理暫行辦法》等規(guī)定，建立起機關事業(yè)單位退休保障制度。這些制度不具有統(tǒng)籌互濟的社會保險功能，而且是在首屆全國人大召開后制定的行政法規(guī)，較《勞動保險條例》的法律地位為低。但1958年國務院頒布的《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》則經過了全國人大常委會的審議程序，有“準法律”的屬性。

《勞動保險條例》施行了18 年，在新中國政治、經濟、社會生活中發(fā)揮了巨大作用，但結局卻充滿“悲劇性”?！拔母铩备叱敝校患埐块T通知即終止了制度運行，不僅在實質上廢除了社會統(tǒng)籌機制，而且“以下犯上”的混亂程序也是對社會保險法制進程的嚴重戕害。

堪稱歷史“界碑”的104號文件

1978 年6 月2 日國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》兩個法規(guī)，即104 號文件，在新中國社會保障史上居于劃分階段的重要地位。這兩個法規(guī)由中共中央主導制定，并經過全國人大常委會原則批準，與《勞動保險條例》一樣具有法律性質；其中一些重大政策管了后續(xù)幾十年，有的至今仍在沿用。以104 號文件為標志，恢復了被“文革”中斷多年的干部職工辦理退休退職的正常工作，不僅帶有鮮明的撥亂反正色彩，而且高度契合把工作重點轉向以經濟建設為中心的大局，推動干部隊伍順利實現(xiàn)新老交替和職工隊伍結構調整。至1989 年，全國有550萬干部辦理了離退休手續(xù)，同時補充幾百萬中青年干部走上各級領導崗位，退休退職工人總數(shù)達上千萬人，騰出了大量就業(yè)崗位，為新時期現(xiàn)代化建設提供了各個層面的人力資源政策支持。

改革開放初期的80 年代，最具突破性的社會保險法制建設是1986 年7 月國務院發(fā)布改革勞動制度的77號文件，其中明確規(guī)定對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會保險制度，同時建立起職工待業(yè)保險制度。當時社保領域改革尚處于探索期，許多舉措都采取試點方案、指導意見等政策性文件的形式，77 號文件直接以行政法規(guī)形式出臺，立法層級很高。盡管當時養(yǎng)老、待業(yè)保險制度僅限于國營企業(yè)部分職工范圍施行，但打開了計劃經濟體制的“缺口”，主要政策——如多方繳費籌資、建立專項基金、社會保險機構管理、待遇確定機制等，成為以后擴大范圍的遵循和完善制度的基礎。

勞動法確立了社會保險的法律地位

1994 年7 月5 日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過《中華人民共和國勞動法》，其第九章專門對社會保險作出規(guī)定：明確了社會保險（不再采用勞動保險稱謂）的概念和國家責任；適用范圍涵蓋所有企業(yè)和存在勞動關系的個體經濟組織及其職工（雇工）；規(guī)定了確定社會保險水平的基本原則；確立的統(tǒng)籌互濟模式是對“文革”中倒退為單位“自?！蹦Ｊ降哪孓D；確定了主要待遇項目，為在全國層面建立5 大社會保險制度奠定了法律基礎；還從行政管理、基金管理、基金監(jiān)督3方面明確了社會保險管理體制。

勞動法的頒行為90 年代及以后的社會保險制度改革鋪平了法制道路——國務院作出改革職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的行政決定，1994 年和1995 年出臺有關職工生育保險和工傷保險的部門規(guī)章，1999 年國務院頒布社保費征繳和失業(yè)保險兩個條例，2003 年又頒布工傷保險條例，一些地區(qū)也陸續(xù)頒行地方社保法規(guī)或政府規(guī)章，等等。社會保險法制進程加快，開始形成從中央到地方、法律—法規(guī)—規(guī)章相結合的立體架構。

社會保險法完成了社會保險體系整體構架的搭建

社會保險法從1994 年勞動法一頒布就著手起草，經歷了長達17 年三起三落的過程，終成正果——2010 年10 月28 日第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過。這部由國家最高立法機構首次制定的專項法律，確立了我國社會保險的總體框架、基本方針和基本原則，界定了各項制度的適用范圍，規(guī)范了籌資渠道，規(guī)定了參保單位和個人的權利義務，明確了行政管理體制，提高了社會保險費征收的強制性，強化了基金管理和監(jiān)督，確定了經辦服務內容，規(guī)定了各相關主體的法律責任，彰顯出保障和維護人民群眾社會保險權益、促進社會公平正義的立法宗旨。

社會保險法將改革開放30 多年社保制度改革發(fā)展的豐富實踐上升為國家意志，其3 個突出特點，體現(xiàn)出超越以往的歷史價值：一是廣泛性。除了各類城鎮(zhèn)職工外，還把非全日制從業(yè)人員、農民工以及在華就業(yè)的外國人納入?yún)⒈８采w范圍，制度可及性更強。二是前瞻性。不僅將新建立的新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度納入法律規(guī)范，而且把尚在試點的新農保，甚至還在醞釀之中的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度納入，與職工5 項社保共同構成我國社會保險體系的完整框架。這在我國立法史上是罕見的，后來的改革進程證明，這是立法引領、推動實踐的一個成功范例。三是靈活性。針對我國城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體差異大而且許多社保改革還處于變動之中的復雜現(xiàn)實情況，法律在規(guī)范相對穩(wěn)定的社會關系的同時，授權中央或地方政府酌情作出必要的具體規(guī)定，兼顧了統(tǒng)一性和差異性，體現(xiàn)了原則性與靈活性的結合。

依據(jù)社會保險法，國務院于2010 年修訂《工傷保險條例》，2016 年頒布《全國社會保障基金條例》；《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（2015 年）和新的《企業(yè)年金辦法》（2017 年）等部門規(guī)章也相繼出臺。近20 年，涉及社會保險的國家法律還有老年人權益保障法、婦女權益保障法、殘疾人保障法、職業(yè)病防治法和軍人保險法。可以說，我國社會保險法律法規(guī)體系架構初步搭建起來。

推進社會保險法制化進程仍任重道遠

我國社會保險立法體系有了一定基礎，反映了社會領域法制建設的進步；但也存在兩方面不足：一是“散”，大都是單項立法，而綜合立法較少；二是“低”，法律僅社會保險法和軍人保險法兩部，行政法規(guī)也不多，實踐操作主要還是依據(jù)規(guī)范性政策或部門規(guī)章。這些不足正是新時代推進社會保險法制化進程的重點。面向“兩個一百年”的目標，要在總結實踐經驗基礎上，制定社會保障中長期立法規(guī)劃。首先力求“全”——及早填補目前在養(yǎng)老、醫(yī)療保險兩大制度上的立法空白，長期照護保險也應制定專門法規(guī)，隨同全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺建設制定社會保險管理服務法規(guī)，針對社保基金規(guī)模擴大及風險防控需求制定基金投資和管理監(jiān)督的專項法規(guī)等。其次力求“合”——整合分散的相關法規(guī)和政策，形成綜合性的養(yǎng)老保險法律、醫(yī)療保險法律，進而爭取與其他社保法規(guī)整編成為社會保障法典。

伴隨立法的豐富和升級，還要大力推進依法行政和依法辦事，完善司法體制和程序，加強法律監(jiān)督；同時加快社會保障國際公約和建議書的審核、批準工作，促進我國更好融入國際社會、在國際社會保障領域發(fā)揮更大作用。立法完整、執(zhí)法規(guī)范、司法嚴明、監(jiān)督有力，將是新時代中國社會保障法制化進程的鮮明標志?！?/p>