論黨內(nèi)巡視工作原則及貫徹落實(shí)

陳 振

（中國社會(huì)科學(xué)院 中國廉政研究中心，北京 東城 100732）

2009年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡稱《2009年條例》） 首次規(guī)定，巡視工作原則堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)，實(shí)事求是、客觀公正，發(fā)揚(yáng)民主、依靠群眾。2015年8月，中共中央修訂印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《2015年條例》） 對巡視工作原則進(jìn)行修改，規(guī)定堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)，實(shí)事求是、依法依規(guī)，群眾路線、發(fā)揚(yáng)民主。2017年7月，中共中央第二次修訂印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《條例》），未對巡視工作原則進(jìn)行修改。工作原則是整個(gè)巡視工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則，對巡視準(zhǔn)備、進(jìn)駐、了解、報(bào)告、反饋、移交、整改等具有重要指導(dǎo)意義。我們要根據(jù)黨的十九大和黨章對巡視工作的新要求，把握工作原則的實(shí)質(zhì)，對每一條原則學(xué)懂弄通，準(zhǔn)確運(yùn)用到巡視工作中，為新時(shí)代持續(xù)發(fā)揮巡視利劍作用提供有力保障。

一、堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)原則

（一）堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨中央是大腦和中樞，黨中央必須有定于一尊、一錘定音的權(quán)威。［1］巡視工作堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，既是貫徹黨內(nèi)監(jiān)督由黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，也是黨的十八大以來巡視工作取得顯著成效的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《監(jiān)督條例》） 要求，中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)定期聽取中央巡視情況匯報(bào)，從頂層設(shè)計(jì)上為巡視工作堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了實(shí)現(xiàn)路徑。與《2009年條例》相比，《條例》加強(qiáng)黨中央對巡視工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度，對巡視工作中的重要情況和重大問題及時(shí)向黨中央請示報(bào)告，全面加強(qiáng)對省級巡視、中央單位巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，使中央巡視與省級巡視、中央單位巡視、市縣巡察形成全國“一盤棋”。巡視工作堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，具體可從指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、巡視目標(biāo)和巡視制度四個(gè)方面進(jìn)行理解。

1.堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在巡視工作中的指導(dǎo)地位。黨的十九大把習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，巡視工作必須用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐，把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫徹到巡視工作全過程和各方面。維護(hù)習(xí)近平總書記核心地位、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是新時(shí)代巡視工作的“綱”和“魂”。［2］無論中央巡視，還是地方巡視，都要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，樹牢“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨中央關(guān)于“四個(gè)全面”“五位一體”等重大決策部署，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于巡視工作重要論述，特別是習(xí)近平總書記對被巡視單位或其相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重要指示批示精神，準(zhǔn)確掌握黨中央的最新精神和要求。

2.全面加強(qiáng)中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省級巡視和中央單位巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。過去，省級巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組只向同級黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省區(qū)市巡視工作是指導(dǎo)關(guān)系。《2015年條例》第一次在黨內(nèi)法規(guī)層面要求中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)對省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)?！侗O(jiān)督條例》《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，要求其加強(qiáng)對中央有關(guān)部委和中央國家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。省區(qū)市巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)對所轄范圍內(nèi)巡視巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)。十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)提出，出臺(tái)規(guī)范中央單位巡視工作的指導(dǎo)意見，建立巡視巡察工作約談、下級巡視巡察機(jī)構(gòu)定期向上一級巡視巡察機(jī)構(gòu)報(bào)告工作制度。［3］黨的十九大報(bào)告提出，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)。巡視借力巡察優(yōu)勢，延伸監(jiān)督鏈條，可以發(fā)現(xiàn)深層次問題，為巡視以下看上奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；巡察借助巡視權(quán)威，可以減少熟人社會(huì)干擾，有效提升監(jiān)督質(zhì)量。例如，天津市制定《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督工作的暫行辦法》，著力實(shí)踐“統(tǒng)配巡察”“協(xié)作巡視”“同步巡視巡察”“接力巡察”4種方式，織密橫向到邊、縱向到底的問題掃描網(wǎng)。［4］

3.提出并實(shí)現(xiàn)中央和省級巡視一屆任期內(nèi)全覆蓋?！侗O(jiān)督條例》《條例》均要求中央和省區(qū)市黨委一屆任期內(nèi)進(jìn)行全面巡視。2017年中辦印發(fā)的《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，要求市縣黨委在一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡察全覆蓋。［5］2017年4月底，各省區(qū)市黨委完成對8362個(gè)黨組織的巡視，實(shí)現(xiàn)本屆黨委任期巡視全覆蓋；2017年6月底，中央巡視完成對277個(gè)單位黨組織的巡視，在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋。［6］黨的十九大將中央和省區(qū)市黨委一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋寫入黨章，以黨內(nèi)根本大法的形式固定下來。巡視全覆蓋實(shí)現(xiàn)對管理范圍內(nèi)所有黨組織的監(jiān)督，但由于巡視時(shí)間短和領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、交流、退休等因素影響，對個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的巡視監(jiān)督存在盲點(diǎn)，需要與派駐監(jiān)督和其他監(jiān)督方式協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，才能真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。為此，要?jiǎng)?chuàng)新巡視方式，提高巡視質(zhì)量，從有形全覆蓋向有效全覆蓋拓展，同時(shí)，以上帶下，推動(dòng)市縣黨委在一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡察和中央單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部巡視全覆蓋。

4.省區(qū)市黨委根據(jù)《條例》授權(quán)制定的實(shí)施辦法，要嚴(yán)格執(zhí)行黨中央關(guān)于巡視巡察工作的最新要求。中共中央《關(guān)于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》自2017年7月10日起施行，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力，所以，《條例》施行后，省區(qū)市黨委原來制定的貫徹2009年或者2015年巡視工作條例實(shí)施辦法，如與2017年《條例》規(guī)定不一致的，應(yīng)按《條例》執(zhí)行，不能以制定發(fā)布貫徹2017年《條例》實(shí)施辦法的時(shí)間來執(zhí)行。還未制定貫徹2017年《條例》實(shí)施辦法的省區(qū)市黨委，應(yīng)啟動(dòng)巡視制度清理工作，根據(jù)清理情況，及時(shí)作出修改、廢止等處理。

（二） 堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)

分級負(fù)責(zé)是黨的一項(xiàng)基本工作原則，是黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的必然要求，也是上級黨組織履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)的重要方式。

《條例》對中央巡視、省區(qū)市黨委巡視、中央單位巡視和市縣巡察的對象和范圍作了區(qū)分。中央巡視組負(fù)責(zé)對省區(qū)市、中央和國家機(jī)關(guān)、中管國有重要骨干企業(yè)、中央金融企業(yè)、中央事業(yè)單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，省級法院、檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人，副省級城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行巡視。十九屆中央第一輪巡視首次將10個(gè)副省級城市四套班子主要負(fù)責(zé)人納入巡視范圍，拓寬了巡視覆蓋面。［7］省區(qū)市黨委巡視組負(fù)責(zé)對市縣、省級部門、省屬國有企業(yè)、省屬事業(yè)單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，以及市縣法院、檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行巡視。中央單位巡視組負(fù)責(zé)對中央和國家機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視。市縣巡察組負(fù)責(zé)對市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗） 所管理的黨組織進(jìn)行巡察。為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的需要，有的地方對巡察對象進(jìn)行了擴(kuò)展。例如，吉林省委規(guī)定，市（州）黨委可以巡察鄉(xiāng)道黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，縣（市、區(qū)）黨委可以對行政村（社區(qū)）、基層站所黨組織開展巡察。［8］2018年，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》明確要求，將村、社區(qū)黨組織作為縣級黨委巡察對象。巡視要把紀(jì)委、紀(jì)檢組擺進(jìn)去，檢查監(jiān)督責(zé)任履行得怎么樣，“探頭”作用發(fā)揮了沒有。［9］2018年，中辦印發(fā)了《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》。黨的十九大對健全黨和國家監(jiān)督體系作出戰(zhàn)略部署，國家監(jiān)察體制改革全面推開后，應(yīng)考慮將非中共黨員的公職人員納入巡視巡察關(guān)注范圍，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)銜接。

分級負(fù)責(zé)制主要考慮干部管理權(quán)限和黨組織隸屬關(guān)系，一般情況下，二者是一致的，但也存在黨的組織關(guān)系在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的情況。2012年，中央紀(jì)委印發(fā)的《關(guān)于部分中央和國家機(jī)關(guān)對所屬單位開展巡視工作的意見（試行）》明確：實(shí)行垂直管理的，可對其直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行巡視；實(shí)行雙重管理的，一般不對行使干部協(xié)管職責(zé)的系統(tǒng)內(nèi)省級部門進(jìn)行巡視，特殊情況經(jīng)中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)方可開展；僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的，對系統(tǒng)內(nèi)省級部門不進(jìn)行巡視。［10］按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行巡視，有利于壓實(shí)主管部門的監(jiān)管責(zé)任。例如，2016年，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式作出批復(fù)，同意最高檢黨組繼續(xù)開展系統(tǒng)內(nèi)巡視，明確對省級檢察院黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員（不含黨組主要負(fù)責(zé)人）的巡視工作，由最高檢黨組牽頭，省區(qū)市黨委和最高檢黨組巡視機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合、共同實(shí)施。［11］

巡視工作實(shí)行分級負(fù)責(zé)制要處理好與巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。上級巡視的對象一般是下級巡視巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)主體，盡管《條例》強(qiáng)化了上級巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對下級巡視巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，但在分級負(fù)責(zé)制之下，下級巡視巡察組發(fā)現(xiàn)問題首先是向派出巡視巡察組的黨組織負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。派出巡視巡察組的黨組織在配合上級巡視，啟動(dòng)本級巡視巡察時(shí)可能存在角色沖突，擔(dān)心負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而不愿將本級巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問題全部、如實(shí)提供給上級巡視組。一些涉及具體人具體事的個(gè)性化問題，如果上級巡視之初要求下級黨組織同步啟動(dòng)巡視巡察，也存在提前暴露巡視關(guān)注內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)，可能使巡視對象事先知曉、采取應(yīng)對措施，加大發(fā)現(xiàn)問題的難度。例如，2016年，中央巡視組下沉一級，了解安徽省原副省長楊振超和陳樹隆的情況時(shí)，為了不引起注意，不只去了他們曾經(jīng)任職的淮南和蕪湖，而是把安徽16個(gè)地市全部走了一遍。［12］在一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡視巡察全覆蓋，上級巡視延伸關(guān)注對象與下級巡視巡察的安排周期并非完全一致，有可能上級巡視關(guān)注的對象是下級已經(jīng)巡視巡察完畢的對象。所以，上級黨組織要發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，根據(jù)巡視對象的情況，合理安排巡視巡察，上下聯(lián)動(dòng)，從而使下級巡視巡察成果及時(shí)、準(zhǔn)確、有效為上級巡視提供參考，推動(dòng)巡視巡察真正做到信息共享、形成合力。

二、堅(jiān)持實(shí)事求是、依法依規(guī)原則

巡視工作政治性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高，巡視組肩負(fù)派出黨組織的權(quán)威和信用，發(fā)現(xiàn)問題的精準(zhǔn)程度，直接關(guān)系派出黨組織對被巡視單位政治生態(tài)的總體判斷和巡視結(jié)果運(yùn)用。開展巡視工作必須堅(jiān)持實(shí)事求是、依法依規(guī)，既要著力發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，也要確保程序合規(guī)、方法得當(dāng)，使巡視成果經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。

（一） 堅(jiān)持實(shí)事求是

實(shí)事求是，是馬克思主義的根本觀點(diǎn)，是中國共產(chǎn)黨人認(rèn)識(shí)世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法和領(lǐng)導(dǎo)方法。［13］巡視工作堅(jiān)持實(shí)事求是，一是樹立正確的巡視價(jià)值觀。二是以事實(shí)為依據(jù)。三是以歷史眼光看待巡視發(fā)現(xiàn)問題。

1.樹立正確的巡視價(jià)值觀。這是巡視工作堅(jiān)持實(shí)事求是的基礎(chǔ)和前提。《條例》對巡視工作人員履職盡責(zé)提出嚴(yán)格要求，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的重要問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不如實(shí)報(bào)告是瀆職，均要追究責(zé)任。巡視“回頭看”的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是對巡視工作本身進(jìn)行“政治體檢”，檢查之前的巡視是否準(zhǔn)確到位。在此種壓力傳導(dǎo)之下，巡視工作一定要樹立正確的價(jià)值觀，明確巡視目標(biāo)重在發(fā)現(xiàn)問題，特別是從政治上查找偏差，不能單純以發(fā)現(xiàn)問題線索數(shù)量多少論優(yōu)劣，不能單純以巡視移交后被查處干部級別高低論英雄。新時(shí)代巡視工作面臨的形勢發(fā)生了很大變化，經(jīng)過巡視全覆蓋和巡視整改，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，廣大黨員群眾對巡視工作充分肯定、充滿期待。另一方面，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些問題的隱蔽性更強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)問題的難度更大。形勢的變化對樹立正確的巡視價(jià)值觀提出更高要求，既不能因?yàn)檠惨暪ぷ饕呀?jīng)取得顯著成績而放松警惕、降低標(biāo)準(zhǔn)，也不能因?yàn)檠惨晫ο笳w向好而自我加壓、擅自拔高，必須堅(jiān)定理想信念，始終保持清醒頭腦，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，不斷提高政治站位和業(yè)務(wù)本領(lǐng)，增強(qiáng)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題的能力，確保巡視質(zhì)量過硬。

2.以事實(shí)為依據(jù)。巡視報(bào)告反映的問題，不能主觀臆斷、偏聽偏信，要堅(jiān)持調(diào)查研究、多方求證，有具體事例和數(shù)據(jù)支撐，能準(zhǔn)確反映被巡視單位的政治生態(tài)。鑒于巡視報(bào)告篇幅有限，不可能完整呈現(xiàn)巡視工作全貌，務(wù)必留存有關(guān)背景材料，使巡視報(bào)告點(diǎn)到的每個(gè)問題都“有案可查”。有的省級巡視先行先試巡視報(bào)告問題底稿制度，凡是報(bào)告中提出的問題，相關(guān)的文件、數(shù)據(jù)、談話記錄等基礎(chǔ)材料都要完整留存。［14］巡視對象點(diǎn)多面廣，但巡視時(shí)間有限，不可能面面俱到，也不可能通過一次巡視發(fā)現(xiàn)所有問題，必須突出重點(diǎn)問題和對象，發(fā)揮巡視以點(diǎn)帶面、舉一反三的作用。從發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)看，政治巡視必須突出政治問題，尤其是違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的問題，圍繞黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和反腐敗斗爭，以及上輪巡視整改情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查。從發(fā)現(xiàn)問題的對象看，突出“關(guān)鍵少數(shù)”，聚焦被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的問題，必要時(shí)可下沉一級延伸了解，但不能泛化問題對象，緊盯普通黨員干部的問題不放。從發(fā)現(xiàn)問題的方法看，綜合運(yùn)用個(gè)別談話、受理信訪、調(diào)閱資料、抽查核實(shí)等方式，既了解具體問題，以小見大，又關(guān)注面上情況，形成總體判斷。

3.以歷史眼光看待巡視發(fā)現(xiàn)的問題。梳理歸納巡視發(fā)現(xiàn)的問題，不能以當(dāng)前眼光評判過去，要從巡視對象的歷史沿革、職能定位、行業(yè)特點(diǎn)、單位環(huán)境等方面客觀、全面看待。如屬歷史遺留問題，應(yīng)督促被巡視單位主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、穩(wěn)妥解決，不能久拖不決；如屬共性問題，應(yīng)建議被巡視單位統(tǒng)籌研究、立行立改，不能任其發(fā)展；如屬制度疏漏問題，應(yīng)建議被巡視單位完善制度、堵塞漏洞，不能一錯(cuò)再錯(cuò)；如屬體制機(jī)制問題，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研、分析原因，向有關(guān)主管部門提出標(biāo)本兼治的對策建議，不能坐視不管。巡視的目的不是“挑刺、找茬”，更不是為了簡單懲處幾個(gè)人，而是通過發(fā)現(xiàn)問題、督促整改，推動(dòng)被巡視單位實(shí)現(xiàn)正常、健康發(fā)展。

基于此，對巡視發(fā)現(xiàn)問題，必須以歷史眼光對問題產(chǎn)生原因作出客觀分析，既要對歷史負(fù)責(zé)，正視過去存在的問題，又要為現(xiàn)實(shí)服務(wù)，解決當(dāng)前遇到的困難，更要替未來著想，防范將來存在的風(fēng)險(xiǎn)，使巡視真正起到凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的利劍作用，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。

（二）堅(jiān)持依法依規(guī)

依法依規(guī)開展巡視，既是依規(guī)治黨的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。巡視工作堅(jiān)持依法依規(guī)，主要包括四方面的內(nèi)容：

1.逐步完善巡視制度。黨的十八大以來，巡視工作不斷改革創(chuàng)新，實(shí)踐走在制度前面，迫切需要修改《條例》指導(dǎo)規(guī)范巡視工作。黨中央2015年、2017年兩次修改《條例》，就是依法依規(guī)的要求。通過把行之有效的做法上升為制度，為巡視工作深入開展提供制度保障?！稐l例》規(guī)定市縣黨委建立巡察制度后，2017年8月，中辦印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，對巡察工作總體要求、職責(zé)任務(wù)、監(jiān)督質(zhì)量、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出規(guī)定。2017年9月，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室分別印發(fā)《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》和《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》，成為《條例》的重要配套制度。

黨的十九大對深化政治巡視作出重大部署，黨章專門單列一條規(guī)定巡視制度。2018年2月，中辦印發(fā)《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，明確了今后五年巡視工作的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和思路舉措。2018年8月，黨中央修訂印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，在違反政治紀(jì)律一章，增加了對干擾巡視巡察工作或者不落實(shí)巡視巡察整改要求的黨紀(jì)處分；在違反工作紀(jì)律一章，增加了泄露、擴(kuò)散或者打探、竊取巡視巡察工作秘密的黨紀(jì)處分。2018年12月，黨中央制定的《規(guī)則》將巡視巡察整改作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)日常監(jiān)督的重要內(nèi)容，明確規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)回復(fù)黨風(fēng)廉政意見，要綜合用好巡視巡察成果。2019年3月，中共中央修訂印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，要求巡視巡察機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對干部選拔任用工作的監(jiān)督檢查。隨著形勢發(fā)展和巡視實(shí)踐深入，還需繼續(xù)完善巡視制度。

2.依法依規(guī)行使權(quán)限?！稐l例》對巡視組的權(quán)限作了限定，巡視組不干預(yù)被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)。即使是群眾反映強(qiáng)烈、明顯違反規(guī)定并且能夠及時(shí)解決的問題，巡視組也只能提出處理建議，不得直接干預(yù)處置。

巡視組可以綜合運(yùn)用聽取匯報(bào)、個(gè)別談話、抽查核實(shí)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等開展工作，但必須嚴(yán)格履行審批程序，遵循必要性和審慎性原則，不能為了發(fā)現(xiàn)問題毫無限制采取各種方式。

巡視談話主要是了解情況、發(fā)現(xiàn)問題，切忌談話時(shí)間過長、談話方式生硬，將巡視談話變成審計(jì)談話和審查調(diào)查談話。巡視談話原則上由兩名巡視工作人員進(jìn)行，涉及重要問題需單獨(dú)約談、在駐地外談的，應(yīng)報(bào)巡視組領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。經(jīng)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，巡視組可以查閱領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)材料，并可以委托組織人事部門對報(bào)告的真實(shí)性和完整性進(jìn)行查核。抽查核實(shí)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告，只是發(fā)現(xiàn)問題的一種輔助手段，不能作為發(fā)現(xiàn)問題的主要渠道，大規(guī)模、普遍查核個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告。巡視組可以對被巡視單位的辦公用房開展專項(xiàng)檢查，但要講究程序，注意方式方法，不能搞成強(qiáng)行搜查。

巡視組可以根據(jù)工作需要列席被巡視黨組織的有關(guān)會(huì)議，但未經(jīng)批準(zhǔn)不能作表態(tài)發(fā)言，更不能違規(guī)干預(yù)被巡視黨組織的日常決策。2016年8月，中央第十一巡視組對江西省開展巡視“回頭看”期間，通過暗訪發(fā)現(xiàn)隱藏在高檔住宅小區(qū)的“一桌餐”問題。［15］需要注意的是，使用暗訪的方法，須經(jīng)巡視組領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，一般由兩名以上巡視組成員進(jìn)行。［16］巡視組不能直接收繳違紀(jì)所得和暫扣違紀(jì)款物，如有人主動(dòng)向巡視組上交違紀(jì)所得，可請紀(jì)檢機(jī)關(guān)收繳。

3.依法依規(guī)研判問題。巡視是政治巡視，主要發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織在管黨治黨方面存在的問題，但政治和業(yè)務(wù)緊密相連，從來就沒有脫離具體業(yè)務(wù)的政治問題。判斷發(fā)現(xiàn)問題是否屬于巡視關(guān)注范圍，要找準(zhǔn)被巡視單位業(yè)務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律法規(guī)把握政策，分析業(yè)務(wù)問題背后反映出來的政治偏差。

例如，2016年，黨中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國管理工作的指導(dǎo)意見》，對教學(xué)科研人員出國實(shí)施區(qū)別管理，在外停留天數(shù)根據(jù)實(shí)際需要安排。［17］巡視高等學(xué)校和科研院所時(shí)，發(fā)現(xiàn)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的專家學(xué)者，在因公臨時(shí)出國方面存在的問題，應(yīng)結(jié)合政策變化判斷是否屬于巡視關(guān)注范圍，不能簡單認(rèn)定為擅自延長在國（境）外期限或者擅自變更路線。對一些專業(yè)性較強(qiáng)、現(xiàn)有政策尚不明晰的問題，應(yīng)咨詢有關(guān)主管部門提供政策支持。認(rèn)定違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題，除認(rèn)真執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則外，還要依據(jù)被巡視單位或其上級黨組織制定的貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神的實(shí)施意見進(jìn)行研判。

4.依法依規(guī)配合巡視。被巡視黨組織，既是巡視監(jiān)督對象，又是巡視參與主體，要主動(dòng)融入巡視工作全過程，積極為巡視組了解情況、發(fā)現(xiàn)問題創(chuàng)造條件、提供幫助。［18］2017年，中辦修訂印發(fā)《被巡視黨組織配合中央巡視工作規(guī)定》，對被巡視黨組織配合巡視的各項(xiàng)任務(wù)作了細(xì)化。被巡視黨組織配合巡視要敢于“揭短亮丑”，主動(dòng)查擺問題，有的為了迎接巡視做好準(zhǔn)備，在巡視之前開展自查自糾，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，體現(xiàn)了較高的政治覺悟，但如果是企圖搶在巡視之前掩蓋問題，行為性質(zhì)可能就發(fā)生了變化，成為對抗巡視的一種方式。配合巡視要防止“一刀切”，有的被巡視黨組織在巡視期間暫停選人用人等正常工作，對巡視移交問題處理過嚴(yán)過重，背離了依法依規(guī)的要求，直接影響巡視效果。巡視紀(jì)律就是政治紀(jì)律。被巡視黨組織及其工作人員不支持不配合甚至干擾、阻撓巡視，屬于違反政治紀(jì)律的行為。例如，甘肅省原省委常委、副省長虞海燕和國家能源局原黨組成員、副局長王曉林違規(guī)打探巡視信息，均被認(rèn)定為嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。［19］

三、堅(jiān)持群眾路線、發(fā)揚(yáng)民主原則

（一）堅(jiān)持群眾路線

群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。巡視工作必須堅(jiān)定人民立場，把黨的群眾路線貫穿始終，把人民群眾最不滿意的人和事作為重點(diǎn)，人民群眾痛恨什么、反對什么，就重點(diǎn)巡視什么、糾正什么。［20］

1.密切聯(lián)系和依靠群眾，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的問題。專門性監(jiān)督并不是可以脫離一般性監(jiān)督的，而恰恰是依靠著一般性監(jiān)督，以一般性的監(jiān)督為基礎(chǔ)。［21］巡視時(shí)間短、人員少、任務(wù)重、對象復(fù)雜，必須依靠廣大干部群眾才能迅速了解情況，找準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題的切入點(diǎn)和突破口。巡視開始時(shí)，被巡視單位干部群眾存在不敢、不愿、不想講真話的情況。有的考慮巡視對象位高權(quán)重，怕遭受打擊報(bào)復(fù)，不敢向巡視組反映問題。有的奉行“你好我好大家好”的庸俗處事原則，認(rèn)為多一事不如少一事，在與個(gè)人利益訴求無關(guān)的情況下，一般不愿吐露實(shí)情。有的對巡視工作信任不夠，抱著一種觀望心態(tài)，尤其是巡視越往基層延伸，涉及人員范圍越小，越不想當(dāng)面反映問題。所以，必須做到真巡視、真發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾效果，才能引導(dǎo)、激勵(lì)干部群眾反映真實(shí)情況。

黨的十九大報(bào)告指出，凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅(jiān)決糾正。新時(shí)代的巡視工作，要牢牢堅(jiān)持以人民為中心的立場，聚焦群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，著力發(fā)現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)、掃黑除惡、惠民政策、污染防治中的腐敗問題。十九屆中央第二輪巡視已經(jīng)部署開展脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障。

2.堅(jiān)持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。巡視前，召開巡視工作動(dòng)員會(huì)，公開發(fā)布巡視組組長和巡視對象名單。巡視開始時(shí)，在被巡視單位召開巡視進(jìn)駐動(dòng)員會(huì)，公開值班電話和郵政信箱，專門受理群眾來信來電來訪。巡視過程中，巡視組與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾進(jìn)行個(gè)別談話，向有關(guān)知情人詢問，廣泛了解情況。巡視反饋時(shí)，在被巡視黨組織召開巡視反饋會(huì)議，公開指出存在問題，提出整改要求。巡視整改后，被巡視黨組織向社會(huì)公開整改情況，接受干部群眾監(jiān)督。巡視組通過個(gè)別談話、信訪受理、延伸了解等多渠道收集群眾反映問題，運(yùn)用政治巡視的標(biāo)尺進(jìn)行衡量集中，報(bào)經(jīng)派出巡視組的黨組織同意后，轉(zhuǎn)化為巡視反饋意見，成為巡視整改內(nèi)容。

“從群眾中來”并不是群眾意見的簡單堆積，更不是僅憑舉報(bào)人的反映就作為巡視問題，而是經(jīng)過巡視了解，辨別真?zhèn)?、提煉概括，才上升到政治巡視的高度。巡視談話中，個(gè)別黨員干部將一些道聽途說的情況提供給巡視組，有的還制造煙霧彈、隨意編瞎話，企圖攻擊、報(bào)復(fù)領(lǐng)導(dǎo)或者打擊競爭對手，這些都需要仔細(xì)甄別。例如，武長順曾利用天津市公安局經(jīng)偵總隊(duì)掌握的線索，主動(dòng)反映某中管干部的問題，企圖轉(zhuǎn)移巡視組的注意力。［22］

“到群眾中去”也不是將巡視整改責(zé)任層層分解推卸，最后轉(zhuǎn)嫁給黨員群眾，而是要求被巡視黨組織擔(dān)當(dāng)巡視整改主體責(zé)任，聚焦巡視反饋指出的群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問題優(yōu)先整改，不斷增強(qiáng)人民群眾在巡視工作中的獲得感和幸福感。

（二）堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主

巡視工作堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，包括巡視組組外民主和組內(nèi)民主。組外民主是指巡視組應(yīng)當(dāng)與被巡視黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是黨組織主要負(fù)責(zé)人加強(qiáng)溝通，通報(bào)巡視任務(wù)，取得支持和理解，不能口大氣粗、頤指氣使，因?yàn)楸谎惨朁h組織提出不同意見，就簡單認(rèn)定為不支持不配合甚至是干擾、對抗巡視。根據(jù)工作需要，巡視組可與巡視對象的主管部門溝通情況；必要時(shí)，也可以找業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)單位、服務(wù)對象等了解情況。通過發(fā)揮組外民主，能夠使被巡視黨組織自覺認(rèn)識(shí)自身存在的問題，對巡視反饋結(jié)果內(nèi)心認(rèn)同而不存在抵觸情緒，主動(dòng)做好巡視整改工作。

組內(nèi)民主是指在巡視組內(nèi)部實(shí)行組務(wù)會(huì)制度，按照民主集中制原則研究決定組內(nèi)重要事項(xiàng)。巡視組成立臨時(shí)黨支部，巡視組組長擔(dān)任黨支部書記，擔(dān)負(fù)起對巡視組全體成員的日常教育、管理和監(jiān)督職責(zé)。巡視組組長要嚴(yán)格政治把關(guān)、堅(jiān)持正確方向，把握巡視進(jìn)度、保證巡視質(zhì)量。巡視組副組長、聯(lián)絡(luò)員和其他成員要把握好角色定位、各負(fù)其責(zé)，及時(shí)請示匯報(bào)。在開展“一托N”巡視時(shí)，巡視組副組長的參謀助手作用更為重要。確定巡視重點(diǎn)問題、研究修改巡視報(bào)告、延伸巡視下屬單位等，應(yīng)讓巡視組成員暢所欲言、各抒己見、充分討論，把事實(shí)弄清楚，把問題搞準(zhǔn)確。由于巡視組是以任務(wù)為導(dǎo)向而臨時(shí)組建，固定在編人員少，臨時(shí)抽調(diào)人員多，通過發(fā)揮組內(nèi)民主，加強(qiáng)信息溝通，能夠增強(qiáng)巡視組成員的團(tuán)隊(duì)意識(shí)，更好協(xié)作配合，提升工作效能，快速、高效完成巡視任務(wù)。