新媒體時代網(wǎng)絡(luò)輿情對政策制定的影響

張偉平

（延安大學(xué) 文學(xué)院，陜西 延安 716000）

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC） 發(fā)布的第43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2018年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到8.29億，其中手機(jī)網(wǎng)民有8.17億，［1］而且數(shù)量還呈現(xiàn)增長態(tài)勢。公共政策是指“公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)到公眾目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案。”［2］網(wǎng)絡(luò)輿情是指通過互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)和傳播的各種不同情緒、態(tài)度和意見交錯的總和。［3］在傳統(tǒng)公共政策制定過程中，政府占主導(dǎo)地位，公眾參與聲量弱小。隨著新媒體的蓬勃發(fā)展，政策信息獲取更加便捷，公眾與政府之間的聯(lián)系更加密切，互動交流更加頻繁。網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)直接、傳播迅速，既是民意的表達(dá)，也是公共政策制定的重要基礎(chǔ)。因此，深化對網(wǎng)絡(luò)輿情生成與發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知，重視網(wǎng)絡(luò)輿情積極作用，作為公共政策制定的出發(fā)點，推動政策制定科學(xué)化民主化，具有重要價值。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情的特征與新趨勢

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情的特征

1.表達(dá)的直接性。在新媒體興起之前，政府要想了解公眾的真實想法，手段單一，途徑有限，大多是通過明察暗訪、問卷調(diào)查、直接采訪等傳統(tǒng)方法，效率不高，費時費力，信息的效度、信度難以保證。與此同時，公眾對公共事件的意見表達(dá)渠道也較為狹窄，主要通過人大代表、聽證會、信訪等方式。新媒體時代，公眾可以通過社交網(wǎng)站、直播、微博、QQ、微信公眾號等新媒體平臺直接發(fā)表意見，程序簡單，過程直接，操作便捷。

2.傳播的迅捷性。在現(xiàn)實生活中，熱點事件發(fā)生以后，各種與之相關(guān)的討論隨即熱火朝天，相關(guān)信息蜂擁而至，通過QQ、微信、微博等載體傳播，其速度、影響讓人難以招架，尤其是熱點事件加上情緒化的意見，就可以形成一片輿論。眾所周知，特金會、翟天臨事件、孟晚舟事件等，都是通過網(wǎng)絡(luò)新媒體的迅速傳播被廣大公眾知曉，迅速占領(lǐng)熱點榜。

3.情緒的非理性。針對發(fā)生的社會熱點問題，在網(wǎng)上表明自己觀點的網(wǎng)民不在少數(shù)。由于眾多的網(wǎng)民對事件的真相不了解，以訛傳訛的現(xiàn)象在網(wǎng)絡(luò)傳播中較為普遍。在網(wǎng)絡(luò)熱點事件的討論中，公眾盲從和沖動，在網(wǎng)絡(luò)傳播中的作用更為明顯；非理性、極端、過于主觀的輿論，占據(jù)輿情發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的例子也較為常見。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情的新趨勢

1.載體的多樣化。網(wǎng)絡(luò)覆蓋的信息冗雜，幾乎與人們相關(guān)的信息在網(wǎng)絡(luò)上都能找到。目前，網(wǎng)絡(luò)輿情生成過程中新媒體傳播載體運用比較廣泛的是QQ、微博、微信，受眾范圍廣、使用率高、便捷性強。據(jù)騰訊2018年第四季度業(yè)績公布，微信月活躍人數(shù)達(dá)11億，QQ月活躍人數(shù)達(dá)到8.026億。據(jù)新浪微博官方發(fā)布，截至2018年12月，新浪微博月活躍用戶達(dá)4.62億，由此可見新媒體傳播載體的巨大影響力。當(dāng)然，不同的傳播載體，其傳播的速度、方式以及影響都有所差異。不容否認(rèn)的是，傳播載體的多樣化，延伸了輿論的表達(dá)平臺。

2.新舊媒體互補增強。報紙、電視等傳統(tǒng)媒體在信息傳播中的導(dǎo)向明顯，權(quán)威性強，但對真實的社情民意重視程度不夠，用戶體驗與用戶需求把握不足，久而久之，其影響力必然受損。新媒體時代，社會輿論與網(wǎng)絡(luò)互相依存，越來越多的社會輿論因網(wǎng)絡(luò)引起，依靠網(wǎng)絡(luò)傳播，故而不少傳統(tǒng)媒體的新聞取材來源于網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展、網(wǎng)民數(shù)量的增加和多樣化的新媒體傳播載體，無形中推動熱點事件的發(fā)展。某網(wǎng)站統(tǒng)計分析，近年來，接近一半的熱點事件，都是由網(wǎng)絡(luò)爆料而引起公眾關(guān)注，這樣的案例比比皆是。例如，趙立新不當(dāng)言論，“韓國勝利影星事件”等等。目前，傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)型勢在必行，在保持原有特色的前提下，更加注重對新媒體的運用；同時，新媒體也在吸收傳統(tǒng)媒體的優(yōu)勢，新老媒體之間互動互補增強。

3.網(wǎng)絡(luò)互動常態(tài)化。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年9月，累計已有61位省委書記、省長，600多位地市級一把手對人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》網(wǎng)友留言做出公開回復(fù)，涉及全國內(nèi)地31個省區(qū)市，回復(fù)率為67.04%。［4］盡管存在瑕疵，但網(wǎng)絡(luò)問政改變了傳統(tǒng)的官民溝通方式，搭建了新的溝通平臺，滿足了公眾需求。利用新媒體，創(chuàng)新了官員與公眾的溝通形式。例如，張春賢、蔡奇等官員的微博粉絲達(dá)千萬之眾，互動頻繁，效果顯著。它突破網(wǎng)絡(luò)問政的形式化，解決群眾關(guān)心的實際問題，通過網(wǎng)絡(luò)向公眾闡述政策要義，推動政府與公眾的雙向互動。

4.向現(xiàn)實空間擴(kuò)散。就某個熱點事件在網(wǎng)絡(luò)上討論已是網(wǎng)民習(xí)以為常的方式，越來越多的網(wǎng)民不愿空談，更希望走向現(xiàn)實，通過自身的體驗與感悟，利用文字、照片等形式發(fā)送到網(wǎng)絡(luò)，推動事件發(fā)展。但是，網(wǎng)絡(luò)民意在發(fā)揮積極作用的同時，過度綁架媒體也超乎了人們的想象。例如，“人肉搜索”十分盛行，使很多的不法分子、貪污官員，或者違反道德的一些人受到了處分與譴責(zé)，發(fā)揮了積極作用。與此同時，過于利用、傷及無辜的現(xiàn)象也較多，致使某些無辜的人面臨巨大壓力，這就需要網(wǎng)民面對不同網(wǎng)絡(luò)輿情更加理性思考、客觀判斷。

二、網(wǎng)絡(luò)輿情對政策制定的影響

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，公眾價值取向多元，參與政策制定的意識越來越強烈，但網(wǎng)絡(luò)輿情是一把“雙刃劍”，為政策制定提供意見，促進(jìn)政策科學(xué)化等方面發(fā)揮正面效應(yīng)，但虛假信息誤導(dǎo)政策制定的負(fù)面影響，也如影相隨。

（一） 積極影響

網(wǎng)絡(luò)輿情既是民意的表達(dá)，也是公共政策制定的重要基礎(chǔ)和出發(fā)點，推動了政策制定科學(xué)化民主化，對于政策制定發(fā)揮著積極作用。

1.擴(kuò)大政策制定信息源，推動政策制定科學(xué)化。網(wǎng)絡(luò)是信息的集散地，為政府了解和匯集民意，科學(xué)制定公共政策提供了良好的條件。信息是政策制定的前提，網(wǎng)絡(luò)輿情擴(kuò)大了政策制定的信息源。第一，地域廣博、民族眾多，城鄉(xiāng)差距以及區(qū)域發(fā)展水平等都是網(wǎng)絡(luò)輿情環(huán)境紛繁復(fù)雜的諸多因素，不同群體對政策制定的看法不盡一致。第二，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)分布造就了多元化的網(wǎng)絡(luò)輿情環(huán)境，城市網(wǎng)民數(shù)量大于農(nóng)村，學(xué)生網(wǎng)民數(shù)量居首，網(wǎng)民學(xué)歷層次越來越高。加之互聯(lián)網(wǎng)的開放性，拓展了所有人的公共空間，通過開放的傳播渠道，公眾可以隨時在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表見解，人人都是信息源，都能快速便捷地共享信息。第三，網(wǎng)絡(luò)輿情是民意來源，內(nèi)容豐富，信息多元。政策制定者可以借此全方位深入地了解公眾關(guān)于政策的信息需求。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情是政府政策制定的第一道“過濾器”，擴(kuò)大了政策制定所需的信息源，提高了政策的合理性科學(xué)性。

2.促進(jìn)政策制定主體多元化。政策制定的過程，也是政府與公眾互動的動態(tài)過程，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政策制定主體更加多元化。第一，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，公眾顧慮減少，可以快速表達(dá)觀點，不用擔(dān)心身份暴露而“秋后算賬”，公眾參與公共事務(wù)討論的熱情更高，有助于公眾表達(dá)自己真實的利益訴求，提升了公眾和政府之間的互動，推動公眾參與政策制定，擴(kuò)大了政策制定的主體范圍。新媒體時代，傳統(tǒng)“精英代言”的話語模式被打破，社會生活的大小事件，公眾可自由表達(dá)，并超越年齡、職業(yè)、階層的界限，促進(jìn)了公民參與政策制定，加快了公共政策決策的民主進(jìn)程，擺脫了政府制定政策“一言堂”局面，激發(fā)了公民的主人翁意識。

那天清晨洗臉的時候，他驀然發(fā)覺原來那女子的低語就是水被撩起來又落回水里去的聲音。難怪那樣純凈呢。還有那支曲子，也是水的聲音。

3.增強外部監(jiān)督，提高政策公信力。監(jiān)督貫穿于公共政策過程始終，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情的外部監(jiān)督作用，保障政策制定的實效。第一，通過網(wǎng)絡(luò)新媒體，公眾可以就政策制定、執(zhí)行、評估等的各個環(huán)節(jié)發(fā)表見解，政府可及時調(diào)整完善政策內(nèi)容，有利于公眾對政策制定過程進(jìn)行監(jiān)督。第二，通過“嚴(yán)書記事件”“范冰冰偷稅漏稅”等諸多網(wǎng)絡(luò)熱點事件，不難發(fā)現(xiàn)，突發(fā)性公共事件大多是通過網(wǎng)絡(luò)新媒體曝光，隨后政府部門開展深入調(diào)查。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情開辟了監(jiān)督的新渠道，延伸了監(jiān)督的范圍，增加了政府信息的透明度，加深了公眾對參與政策制定的認(rèn)同感，提高了政策公信力。

（二）消極影響

網(wǎng)絡(luò)輿情在發(fā)揮積極作用的同時，也極易被一些居心叵測的人利用，借助新媒體傳播虛假信息、偏激言論，違背事實真相，偏離輿論導(dǎo)向，從而對政策制定產(chǎn)生消極影響。

1.虛假信息叢生，降低公共政策的科學(xué)性。網(wǎng)絡(luò)的開放、新媒體的發(fā)展為公眾參與公共事務(wù)提供了機(jī)會，但也為網(wǎng)絡(luò)虛假信息開辟了道路。第一，網(wǎng)絡(luò)管理匿名，導(dǎo)致發(fā)言門檻極低，有些人甚至違背倫理道德，違反法律法規(guī)，發(fā)布一些不負(fù)責(zé)任的虛假消息，這樣，輿論導(dǎo)向容易出現(xiàn)偏差，影響政府政策制定者錯誤認(rèn)知“網(wǎng)絡(luò)民意”。第二，網(wǎng)絡(luò)信息龐雜豐富，每個人都可扮演記者和編輯的雙重角色，新媒體平臺充斥著各種虛假信息，迷惑性強。在政策制定過程中，虛假的輿情信息容易被不法分子利用，發(fā)表一些不利社會穩(wěn)定的言論，偏離“主航道”，誤導(dǎo)政府和不明真相的公眾，影響政策制定的科學(xué)性?！扒鼗鸹稹笔录闶且粋€典型的案例，虛假謠言在網(wǎng)絡(luò)中經(jīng)過成千上萬次轉(zhuǎn)發(fā)，形成非常不利的網(wǎng)絡(luò)輿情，造成了極其惡劣的社會影響，給政府政策制定帶來障礙。

2.網(wǎng)絡(luò)信息結(jié)構(gòu)失衡，影響政策制定的公正性。在網(wǎng)絡(luò)的虛擬世界里，網(wǎng)民基礎(chǔ)、網(wǎng)民結(jié)構(gòu)也反映網(wǎng)絡(luò)言論的走向，影響網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展和政策制定。第一，據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC） 發(fā)布的第43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，我國網(wǎng)民男性比重大于女性，初中及以下學(xué)歷比重高達(dá)56.9%，3000元及以下收入群體網(wǎng)民占55%，東部地區(qū)比重大于西部地區(qū)，城市網(wǎng)民以巨大優(yōu)勢多于農(nóng)村網(wǎng)民。［5］網(wǎng)絡(luò)信息結(jié)構(gòu)明顯不均衡，網(wǎng)絡(luò)輿情整體代表性大打折扣。第二，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間數(shù)字鴻溝短時間難以消除，信息獲取難度差距依然存在。在政策制定過程中，不同群體總是從自身利益出發(fā)，提出針對性意見。網(wǎng)民結(jié)構(gòu)失衡容易出現(xiàn)小群體意見被埋沒、被打壓，甚至?xí)`導(dǎo)政府遵從片面的“網(wǎng)絡(luò)民意”，勢必會影響政策制定的公正性。

3.網(wǎng)絡(luò)輿情導(dǎo)致的群體極化，影響政策制定的公平性。群體的存在，必然會給身在其中的個體帶來心理影響。群體極化現(xiàn)象是指當(dāng)公眾對某個政策進(jìn)行群體討論并發(fā)表自己的看法，在群體進(jìn)行集體決策時容易受到某些言論的影響缺乏理性判斷，偏向極端，加速矛盾激化。網(wǎng)絡(luò)的虛擬性為謠言滋生提供了土壤，網(wǎng)絡(luò)信息過于繁雜，公眾難以辨別真?zhèn)?，謠言一旦被人相信，接受它的人便會像滾雪球一樣越來越多，形成社會流瀑效應(yīng)。如果不對情緒化的輿論進(jìn)行疏導(dǎo)，澄清真相，一旦形成聲勢浩大的網(wǎng)絡(luò)輿論，出現(xiàn)群體極化的現(xiàn)象，最終會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素以及不和諧的行為，就會對政府的理性判斷造成干擾，也將影響政府政策制定的公平性，阻礙公共政策的有效運行。

三、網(wǎng)絡(luò)輿情的積極引導(dǎo)與公共政策的理性制定

從近年來網(wǎng)絡(luò)發(fā)生的一些熱點事件可以看出，網(wǎng)絡(luò)輿情折射的社情民意，給政府部門帶來了危機(jī)感。目前，我國政府處置網(wǎng)絡(luò)輿情事件的經(jīng)驗還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對網(wǎng)絡(luò)輿情的認(rèn)識和了解還不夠深入。因此，推進(jìn)政務(wù)信息公開，加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬輿情表達(dá)渠道，完善網(wǎng)絡(luò)管理制度建設(shè)，開展網(wǎng)絡(luò)道德教育，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情正能量，才能為政府政策制定創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

（一）推進(jìn)政務(wù)信息公開，建立網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)機(jī)制

（二）加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬輿情表達(dá)渠道

目前，網(wǎng)絡(luò)信息資源分配不均衡，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況是“東部強于西部，城市強于農(nóng)村”，因此，公民參與公共事務(wù)的意愿和積極性有所區(qū)別，政府和公眾之間的溝通交流頻率也有所不同。第一，政府應(yīng)該加大網(wǎng)絡(luò)信息資源投入，重點關(guān)切西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，保證每個社區(qū)或鄉(xiāng)村組織能夠有固定的上網(wǎng)場所，普及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，消除數(shù)字鴻溝。第二，推進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，普及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)知識教育，提升網(wǎng)絡(luò)參與和網(wǎng)絡(luò)運用能力，暢通網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)渠道，廣開言路，廣泛傾聽網(wǎng)民心聲，充分吸納網(wǎng)民的合理化建議，有效避免網(wǎng)絡(luò)信息結(jié)構(gòu)失衡擴(kuò)大，增強網(wǎng)絡(luò)民意代表性，推進(jìn)政府政策制定的科學(xué)性和公正性。

（三）運用技術(shù)手段過濾虛假輿情，確保政策制定的科學(xué)性

輿情虛假信息不但影響公眾真實信息的獲取，更為嚴(yán)重的是誤導(dǎo)非真實輿情的傳播，極易形成網(wǎng)絡(luò)輿情虛假和錯誤表達(dá)的“多米諾骨牌效應(yīng)”，對其甄別格外重要。因此，在網(wǎng)絡(luò)輿情信息的生成過程中，要通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段對網(wǎng)絡(luò)虛假信息進(jìn)行過濾和控制，實施規(guī)范性管理。第一，監(jiān)測、跟蹤與封殺虛假和非法信息發(fā)布者的IP地址，運用專門的軟件進(jìn)行自動過濾，及時清除非法、不實消息，對論壇發(fā)帖實施延時審查后再發(fā)布，甄別微博上的大V言論。第二，加強對搜索引擎的控制，妥善做好網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警和監(jiān)測，合理布局網(wǎng)絡(luò)輿情信息，科學(xué)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)信息。

（四）完善網(wǎng)絡(luò)管理制度建設(shè)，優(yōu)化政策制定的外部環(huán)境

在匿名身份的偽裝下，網(wǎng)民情緒化、非理性化表現(xiàn)不在少數(shù)，尤其是在信息不對稱的情況下，易受謠言蠱惑引發(fā)網(wǎng)絡(luò)暴力。基于此，要切實加強網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)和監(jiān)管，方能進(jìn)一步優(yōu)化政策制定的外部環(huán)境。

1.完善新聞發(fā)言人制度。網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)的發(fā)生，某種程度而言是信息不對稱所致。新聞發(fā)言人制度的建立，可以快速、主動地向公眾發(fā)布清晰、權(quán)威信息，滿足公眾對信息的渴望，防止網(wǎng)絡(luò)不實謠言的傳播。新聞發(fā)言人應(yīng)充分掌握網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展規(guī)律，摸索與新媒體打交道的方法，加強與政府部門的協(xié)調(diào)溝通，及時公布網(wǎng)絡(luò)輿情的進(jìn)展情況，占領(lǐng)輿情陣地，實現(xiàn)正面宣傳。

2.建立專職的網(wǎng)絡(luò)評論隊伍，培育意見領(lǐng)袖。網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)直接、傳播迅速，網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)發(fā)生后，政府既要遏制事態(tài)的發(fā)展，又要及時給出官方解釋。建立專職的網(wǎng)絡(luò)評論隊伍，培育意見領(lǐng)袖，針對輿情發(fā)表正面傾向性意見，就顯得極為重要。第一，還原事件真相，及時辟謠。第二，引導(dǎo)網(wǎng)民客觀分析判斷，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論理性發(fā)展。

3.加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)立法?，F(xiàn)階段我國網(wǎng)絡(luò)立法進(jìn)程較慢，網(wǎng)絡(luò)輿情管理的法律法規(guī)還需進(jìn)一步完善，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的力度也顯得有些不足。為此，要建立健全互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)，加強對網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管，確保網(wǎng)絡(luò)管理的法律化，尤其是輿情參與政策過程的程序方面的立法，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)謠言，肅清網(wǎng)絡(luò)暴力，為政府政策制定營造良好氛圍。

（五）開展網(wǎng)絡(luò)道德教育，凈化網(wǎng)絡(luò)表達(dá)環(huán)境

網(wǎng)絡(luò)信息包羅萬象，真假難辨，網(wǎng)絡(luò)讓人人可言，但也存在很多非理性輿論，惡意炒作、人身攻擊等現(xiàn)象層出不窮。故而，加強網(wǎng)絡(luò)道德教育，提高公民網(wǎng)絡(luò)參與素養(yǎng)，凈化網(wǎng)絡(luò)表達(dá)環(huán)境，提升網(wǎng)絡(luò)輿情信息的信度和效度。第一，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，加強網(wǎng)絡(luò)思想陣地管理，堅持積極利用、科學(xué)發(fā)展、依法管理、確保安全的方針，加大依法網(wǎng)絡(luò)管理力度，弘揚主旋律，傳播正能量。［6］第二，倡導(dǎo)行業(yè)自律，加強新媒體運營管理。各類新媒體要以高度的社會責(zé)任感，落實國家網(wǎng)絡(luò)管理規(guī)定，嚴(yán)格把關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息，堅決杜絕虛假信息蔓延。第三，加強宣傳教育，增強網(wǎng)民的法律意識和社會責(zé)任，強化網(wǎng)民媒介素養(yǎng)，規(guī)范網(wǎng)民輿論表達(dá)，倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)理性發(fā)言、文明發(fā)言，提高公民網(wǎng)絡(luò)道德以及辨別是非的能力。第四，網(wǎng)民要強化責(zé)任意識和自律觀念，合理理性表達(dá)，有效避免非理性輿情。